行政法辅助原则内涵研究范文

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2003年《行政许可法》第13条首次将“辅助原则”引入我国。随后,2004年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》第6条亦规定了类似的内容。至此,辅助原则的内涵从行政许可领域扩展到整个行政管理领域。由此可见,辅助原则作为我国行政法的基本原则已经被确立起来。

一、辅助原则的产生

辅助原则(thePrincipleofSubsidiary)又称为“从属原则”、“补充性原则”或者“辅从原则”,是一种规范社会组织的基本原则。简而言之是指在一个社会里直接影响人民生活的决定,原则上应由最接近个人的小单位来做,只有在其处理得不够好时,才由大单位接手加以协助。这一原则的实行是在维持足够效率的前提下,确保政策推行的低成本以及公民权利实现的自主性,同时辅助原则为解决个人、社区、组织和国家的关系提供了理性的秩序指引。

具有现代意义的辅助原则产生于20世纪罗马天主教廷的寺院法(CanonLaw)。天主教教义中辅助原则的鼻祖———阿奎那强调个人自由和行动自由的重要性,但同时认为集体行为的目标应该设定在更高层次上,因为个人自身是无法达到那些目标的。因此,国家应该为个人生活的发展和改善作出努力[1]。1931年教宗庇护十一世(PiusⅪ,1857-1939年)为纪念《新事物通谕》颁布40周年而宣告的《四十年通谕》,“褫夺个人凭自己的创意、用自己的办法所能够做到的事情,将之移转给某个群体去做是不合法的,同样,将下一级或较小群体能做的事情移转给上一级或较大群体承揽也是不公正的,同时也严重损害和搅乱了社会秩序。一切社会实体都应当辅助属于社会整体的成员,而不是吞并它们,也不是摧毁它们。”[2]

德国行政法学者厄斯特·福斯多夫(ErnstForsthoff)于1959年在其《服务行政的法律问题》一文中重新梳理了辅助原则,提出生存照顾的辅助理论,认为行政权不是人民福祉的“惟一提供者”,应由调和性的“中间团体”发挥“社会之力”来解决成员的生存照顾问题,国家则应是一种补充功能。此外,德国宪法学者彼德斯(Peters)也指出,这种国家追求、实现公益的行为,必须在社会的个人,凭自己的努力,都无法获得利益,也因此使公益无法获得时,方得为之,故是一种“次要性”的“补助性质”的“辅助行为”。[3]

现代的辅助原则始终强调一种理念,国家或者政府仅为社会共同利益行使权力,对于公民可以自行完成的事项,国家或者政府应当给予充分的尊重,以保证公民个人发展的多样性,并为民主的实现提供充足的空间。

由于在处理组织与个体关系时所体现出的丰富内涵和极具延展性的特点,辅助原则走出了内国法的范畴,成为解决欧盟组织内部诸多矛盾的指引旗。

二、辅助原则在欧盟的实践

欧洲各国以经济联合和构建共同市场的口号为先导,至欧洲宪法的推行,一路走来,不断遭遇挫折与停滞,特别是欧盟成员国与欧盟组织在主权权力的过渡问题上的矛盾日益凸现。其中,以丹麦对《马斯特里赫特条约》的否认为典型代表。欧盟成员国对欧盟的依赖逐渐加剧的同时,又在防止国家主权的过多让渡使欧盟成为超国家集权组织。此时,辅助原则成为处理民族国家主权与超国家机构权力之间矛盾的指导规范。

19世纪70年代中期,辅助原则思想就已经被引进欧洲共同体,但是1991年达成的《马斯特里赫特条约》(《欧洲联盟条约》)才首次载入辅助原则,并以条约的形式确定了辅助原则在欧盟的法律地位。该条约序言规定,“决心继续推动建立欧洲人民间日益紧密的联盟进程,并在联盟内根据辅助原则尽可能由靠近公民层次做出决定”;第5条规定,“共同体应在本条约授予的权限内,根据本条约规定的目标开展活动。在非共同体专属权限的领域,应依据辅助原则,只有在拟议中的行动目标成员国没有充分能力予以完成,而出于拟议中的行动的规模和效果的原因,共同体能更好地完成时,才由共同体采取行动。共同体的任何行动都不应超越完成本条约的目标所必须的限度。”

之后的《阿姆斯特丹条约》对《马斯特里赫特条约》进行修改,在所附属的《关于适用辅助原则和比例适度原则的议定书》中,就该原则适用条件与方式予以一些更细化的规定和解释。2003年《欧洲宪法》草案规定了辅助原则:那些未划入专有权能的领域内,只有当、且仅在所欲采取之行动的目标无法由成员国———不管中央层级还是地区或地方层级———充分地实现,相反,基于所提议的行动规模或效果,可在联盟层级更好实现时,联盟才可采取行动。至此,辅助原则成为欧盟宪法的核心原则。

(一)辅助原则在欧盟的适用范围

辅助原则在欧盟实施的主要目的在于调节成员国与欧盟之间的权力关系。从这个意义上说,辅助原则仅适用于欧盟与成员国分享或并存的权力领域。对于专属权和并存权的规定,条约的缔结者们基于多种原因一直采取“模糊哲学”,在欧盟的各项条约中均没有规定专属权和并存权的划分界限,直到《欧盟宪法条约》的制定。

《欧洲宪法条约》在总结欧盟半个多世纪实践的基础上,首次对欧盟的共享权能范围进行了列举[4]。1、内部市场;2、宪法条约第三部分确定的社会政策;3、经济、社会和地方联结;4、农业和渔业(除海洋生物资源维护之外);5、环境;6、消费者保护;7、交通运输;8、跨欧网络;9、能源;10、自由、安全与正义领域;11、公共健康事项中的公共安全关切。

此外,宪法条约还分别就以下两个领域的共享权能做出了规定:一是在研究、技术开发和空间领域:欧盟在不妨碍成员国行使权力的情况下享有开展各项活动,尤其是确立和实施各种计划的权能;二是在对外发展合作与人道主义援助领域:欧盟在不阻止成员国行使自己权力的情况下有权开展各种活动和采取共同政策。

(二)辅助原则的适用标准

1.目的平衡标准

提案的实行是依靠成员国采取行动还是由欧盟统一采取措施,衡量的标准之一是采取行动或措施的方式或手段应与预期的目的保持平衡。

2.比较效率标准

效率是辅助原则适用时进行综合考量的重要标准。通常情况下,由最靠近公民的主体作出的决定是最具有效率的。因此,一般的事项,应由成员国自己采取措施予以解决。但对于一些跨国性质的提案,或者由成员国单独行动会损害其他成员国利益的情况下,应由欧盟统一协调,采取必要行动,以达到以较高的效率完成提案预期目标的目的。

3.增值标准

欧盟组织采取行动的标准之一是“与成员国相比能带来明显的好处”,即增值的标准。

(三)辅助原则的适用程序

1997年《阿姆斯特丹条约》附加的《关于辅助原则与比例原则适用的议定书》规定,适用辅助原则,委员会可以采取以下措施:

1.咨询并公开

除了特别紧急或机密的情况下,欧洲委员会在提出立法提案之前应当进行广泛的咨询和协商,使欧盟立法在各成员国中有可能遇到的障碍,提前到立法之前来加以解决并在适当的情况下对咨询情况予以公开。

2.论证(举证)

欧洲委员会对立法提案同辅助原则的内在联系的合理性进行论证。例如,与成员国的行动相比,欧盟的行动规模和效果,能否更好地达到特定的目标。一方面,从成员国的角度看其行动的手段(如财政手段、中央或地方立法等)是否奏效,然后再评估欧盟行动的效果(如规模、跨国性、紧急状态、不作为的后果等)是否比成员国的相应行动更好。必要时,提案中所负的理由说明应包括此项合理性的具体内容。

3.缩减费用

委员会应考虑提案的必要性,并在保证实现目标的情况下尽可能地使行政费用得到缩减以使欧盟内部不同发展程度的成员国均能达到提案确定的目标。

4.提交年度报告

委员会向欧洲理事会、欧洲议会提交关于辅助原则实施情况的年度报告,同时交送地区委员会和经济与社会委员会。

除此之外,欧洲理事会对委员会的立法提案是否符合辅助原则进行审查,并将所持立场通知欧洲议会,并说明理由。

从辅助原则产生发展的过程,到辅助原则在欧盟中所体现的重要作用,可以看出,辅助原则是个内涵及其丰富,具有持续发展性的基本原则。

三、辅助原则的涵义解析

辅助原则先由德国行政法学者福斯多夫提出,在德国、日本等国得到应用,后又载入《马斯特里赫特约》,为解决欧盟与其成员国的关系提供了相应的规范。至此,辅助原则的内涵已经突破了罗马教廷寺院法的范畴,得到了极大地发展。主要包括:从国家和社会的角度,是指较大的社会共同体只能执行较小的社会共同体不能执行的职能和任务。包括1、在处理国家、社会、公民的关系方面,公民个人能够独立承担的事务,国家应当由个人承担。国家的作用是社会的补充,限于公民不能自行处理的事务。2、在处理国家中央与地方任务的分配和权限划分方面,应当以地方行政为中心,下级政府能够完成的事务,由下级政府独立承担。国家行政是地方行政的补充和辅助。

从经济行政法的角度,辅助原则是指在处理国家干预与市场之间的关系上应当以市场“这只看不见的手”为主,尊重市场规律,国家只在市场失灵的情况下进行干预,国家的职能是市场的补充。

从成员国和共同体的角度,各成员国有充分能力能够完成既定目标的,共同体不应采取行动。只有在各成员国独立承担有难度或成本高昂时,共同体才能采取行动。而且,共同体采取的行动不能超出法定范围。

笔者认为,辅助原则从产生到发展,从内国法到成为解决欧盟组织内部矛盾的基本原则,很重要的原因在于辅助原则具有别的理论不可比拟的优越性。

1.个人权利责任的优先性

辅助原则的精神在于以个人为主体,尊重个体的自主与责任。社会必须给个人更多的保护,用以保障个人权利的实现。辅助原则包容差异,认为应让每个个体或组织可以依据自身条件与特性,谋求各种可能的解决问题的方法,而不必强求以一致性的方式为之。而保障个人自由便意味着限制国家等公权力的干预空间。

2.效率优先性

效率是衡量是否适用辅助原则的标准之一。在关于公民个人权利实现方面,显然公民对自己选择的行为方式更具有积极性。与此类似,地方政府对本地方事务的决策往往是最符合地方特点和情况的。从这个意义上说,低层级主体的行动选择应当是最符合效率性,成本也最低。这种情况下,国家应当减少干预,尽量保证各主体行动的自主性。但是,辅助并不等于放任。在跨越多个主体的决策中,各个主体可能因为自身利益等原因排斥决策的推行。这时,国家必须给予必要的干预,以保证决策实现的高效性。

3.基本内涵的双向性、博弈性

辅助原则的基本的内涵以高层级主体是否积极干预为标准,可以分为消极和积极两个方面:就消极方面而言,辅助性原则意味着对于公民个人或较小的下位组织能够胜任的事项,社会或较大的上位组织就不应当干预,而应集中于指导、监督或约束等方面的专属职能;就积极方面而言,对于个人或较小的下位组织无力解决的领域,社会、国家或较大的上位组织不能坐等公益受到侵害,而应当积极协助,必要的时候则可以亲力亲为以保障公民权利以及社会目标的确实实现。

低层次组织希望获得更多的自由和空间,以多种方式来满足自身的需求,但在财政、物资等方面又一定程度地依赖高层次组织。而从权力发展的自然状态来说,权力是以集中、控制为特征的。一方面,高层次组织天然的倾向于对低层次组织的控制;另一方面,高层次组织又必须克制这种倾向,以保证民主这一社会价值的实现。所以,辅助原则的实行始终贯穿着不同层级权力(利)主体的斗争和博弈。

4.适用范围灵活性

辅助原则是与国家的实际情况、社会的发展程度、公民的权利意识联系较为紧密的一项弹性的组织原则。它的适用范围受着国家社会发展过程中不同元素的制约,一劳永逸地划分高层级组织与低层级组织或者国家与公民的权力(利)比重和界限是不现实的。是否适用辅助原则要根据具体事项的预期目的来进行,高层级组织可以在权限范围内进行扩展,同时,当高层级组织的行为被证明不再有必要时,则应受到限制或被宣布中止。所以,辅助原则适用具有灵活能动的特点。

5.判断标准及程序的复杂性

低层级组织可以独立完成的事项,高层级组织不应干预;对其不能独立完成的事项,高层级组织不能给予放任,应给予及时恰当干预。但相关事项是否可以被独立完成,完成的程度和时间如何,何时给予干预,采取何种方式予以干预,这些问题应当如何判断,由谁判断,运用何种程序判断。以上种种无不体现出一定的复杂性。

6.宏观非正式性

与传统的统治概念所包含的权力、管理、僵化、正式等内涵相对比,辅助原则更强调治理理念,强调的价值取向是权威、服务、灵活和非正式。在制度设计上表现为不同层级的利益团体的代表能在一定制度框架内讨价还价、协商与合理竞争,而不是官僚制中的命令统治。例如,欧盟委员会认为,立法措施应基于两个标准:一是有关领域统一规范的重要性,特别是需要法律规定非歧视和确定性的情况;二是有关领域的技术复杂程度需要适当的立法措施。对以上两个领域之外的事项,欧盟应根据辅助原则采取非立法措施:建议、相互承认、协调、财政援助、合作计划等等。即使非要采取立法措施,辅助原则要求欧盟的立法主要起到框架的作用,成员国国内措施有成员国自行配置。

四、结语

辅助原则被确立为我国行政法的基本原则后,对于辅助原则内涵的解析,只是进一步剖析和适用辅助原则的第一步。要使辅助原则对我国行政法的各个方面产生积极的作用,还需要其他诸多方面的配套措施和基础环境予以支持。比如:需要立法确定行政权力适用的基本范围,需要各级行政机关认识到公权力辅助性的本质,需要加强非政府组织即社会自治组织的建设,使之成为介于公民和政府之间的中间环节,改变“公民———政府”的二元极端结构,使“公民———社会自治组织———政府”这一稳固的三维结构成为社会生活、政治生活的常态等等。