行政法关系价值系统研究范文

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一、行政法关系价值的分析逻辑

(一)从存在基础的客观性分析行政法关系的价值行政法关系的存在基础是对行政法关系价值进行逻辑分析的第一个环节。行政法关系的价值从行政法关系的性状进行逻辑演绎是必然的,因为离开行政法关系的基本属性去分析行政法关系的价值无异于缘木求鱼。而行政法关系中最为本质和具体的东西就是行政法关系的存在基础。行政法关系的存在的基础向来就有两种不同的认识,一种可以被称之为主观论者,持主观论者的人认为行政法关系是一种主观关系而不是一种客观关系,之所以说它是主观关系是说行政法关系的基础是国家意志,而作为意志的东西必然是主观的。在国内行政法学界行政法关系存在基础的主观论者并不在少,①它几乎成了国内有关行政法关系理论的主流论点。然而,此论存在非常严重的认识错误,其将行政法关系与行政法之外的政治统治关系混淆了,国家统治是通过意志而为之的,国家意志是统治关系形成的基础,从这个意义上讲,统治关系是一种带有主观色彩的意志关系。但这个分析只是从较为高级的哲理出发的,并不适合对行政法关系存在基础的描述。行政法关系由于体现于行政权力的运作之中,它本身是已经经过某种程序或其他客观物决定了的东西,而这个决定常常是从客观的物质关系中推演出来的。是行政法关系存在基础的客观性还一个非常重要的佐证依据,即就是其是由法律规范设定的,而法律规范本身都是客观的,都是对客观现实的反映和设定。总之,行政法关系存在基础的客观性既可以从行政法关系的社会现实中观察也可以从行政法关系的法律现实中观察。而此二方面的观察亦成了我们确定行政法关系价值的基本进路,换言之,我们对行政法关系价值的分析不能离开行政法关系存在的这两个现实基础。

(二)从实现过程的实在性分析行政法关系的价值

法律关系一旦成为一种客观关系就存在一个现实化的问题,即法律关系必须处于对社会机制发生实质性影响的状态之下,若某一关系形式不能对社会机制发生影响,那么我们便可以说这一关系只是一种抽象的存在物,而不具有物质内容,即是说行政法关系必然会通过若明若暗的方式得到实现。一些法律关系的实现是动态的,即通过主体之间在相互的权利与义务的交换过程中体现其内容。另一些(甚至可以说绝大多数)行政法关系一般是以静态的形式实现的,在这种状态下其设定的权利义务并不以激烈而具体的形式呈现,而是作为一种制度形式并进而对人们的行为产生隐含约束的情况下而现实化的。在法治实践中,具体的法律关系没有发生并不意味着法律本身设定的权利义务没有实现,对此我们必须从深层进行理解。上列两种实现模式都是非常实在的。一方面,法律关系中的权利义务具有物质内容,其必然以某种物质形式影响到权利义务主体,不论对权利主体,还是对义务主体其都是实实在在的。另一方面,行政法关系的背后是行政上的乃至于国家的强制力,即在行政法关系权利义务已经确定的情况下就不允许这种权利义务的交换发生阻滞,若有阻滞因素出现,国家强力就可以介入其中并以适当手段进行排除,而这种排除就是最为实在的东西。这种实在性对行政法关系价值的决定毋须作进一步的论证就非常明了。

(三)从运作方式的意志性分析行政法关系的价值

行政法关系是一种客观关系这是从其存在形式的角度而言的,我们不能因为行政法关系存在形式的客观性而否认行政法关系在运作方式上的主观性。行政法关系作为法权关系的一种,其在运作过程中同样具有这样的主观性。对这种以意志形式出现的主观性我们可以做出这样的分析:一则,行政法关系的运作是国家意志在行政权行使中的体现,整个行政法关系的实现实质上是对国家意志的体现,在这里国家意志是带有决定意义的东西,它是整个行政法过程的推动力。任何归之于行为范畴的东西都首先是国家意志力作用的结果,是意志力的一种客观外现。二则,行政法关系主体之间的权利义务的实现是在主体意志支配下进行的,无论权利行使中的意思表示,还是义务履行中的意思表示,实质上都是权利义务主体心理机制上的感悟,当权利主体的达到最大程度的满足时,权利义务也就实现了。而在义务主体对所履行的义务存在心理上的障碍时,权利义务的实现亦就处于阻滞状态中。马克思主义经典作家非常精辟地指出了法律关系在运作中这种意志关系的特性。三则,行政法关系的实现过程是理智化了的东西,当然,即使是情感化了的东西同样是一种意志关系形式,同样是通过意志力推动的。在这里我们应当指出,行政法关系的意志属性只在行政法关系的运作方式上反映出来。换句话说,我们不能将行政法关系的意志属性泛化,因为如果过分夸大行政法关系的意志属性,则会得出行政法关系不是客观关系、现实关系而是主观关系、虚幻关系的错误结论。行政法关系运作方式上的意志性对于把握行政法关系的价值具有不可取代的意义。

(四)从发生空间的内在性分析行政法关系的价值

行政法关系是行政主体在履行行政管理职能时与其他社会主体形成的一种综合关系。行政法关系的这种综合性表现在行政法关系在我国至少有十个以上的表现形式,如行政主体与自然人之间的行政法关系,行政主体与企业之间的行政法关系,行政主体与事业单位之间的行政法关系,行政主体与社会组织之间的行政法关系等。②在行政法学界一般将行政主体与其内部诸元素之间的关系称之为内部关系,而这种内部关系常常被排斥在行政法关系之外。也就是说,学者们普遍认为行政法关系是指行政主体在外部行政管理过程中与其他社会主体形成的法律关系。即行政法关系的一方是行政主体,它对于行政系统而言在形式上是内部的,另一方是行政系统以外的社会单位或自然人,它们对于行政系统而言是外部的。基于这一点人们普遍认为行政法关系就其发生的场合而论是一种外在关系,而不是内在关系。笔者认为,这是对行政法关系的一个误解。行政法关系是发生在行政管理活动过程中以行政主体为轴心的关系形式,这是正确的,但是,行政管理过程以及行政管理过程中行政主体与其他社会主体之间的关系并不是外在关系,而是内在关系。之所以不是外在关系,是基于这样几个原因:首先,行政权是公民权利的一种转换形式,而不能与公民权相对立。康德在《法的形而上学原理》一书中对此进行了论证,认为公民权是一种固有权利,而行政权是后来获得的权利,是从公民权中派生出来的,至于这种派生的哲学原理则可以有不同的分析进路,即是说这两种权属并不是相对立的。其次,在前一论点的决定之下,便使行政权有行使主体和归属主体之分,行政主体是行政权的行使主体,而社会公众则可以被适当的视为行政权的归属主体,二者即便发生了关系也是以行政权这种同一的东西而产生的,由于关系形式的同一性基础便决定了行政法关系是内在的而非外在的。同时,行政主体与其他社会主体的行政法关系是通过行政法规范联系在一起的,整个行政法规范将各主体之间的权利义务予以统一,若再用外在性解释行政法关系的存在空间就会陷入逻辑矛盾之中。行政法关系存在空间的内在性同样是研究行政法价值时必须充分注意的一个问题,因为,如果将行政法关系的存在空间以外在性论处之,行政法关系的价值亦必然发生变化,很可能将一种本来通过理性手段调控的关系转化为一种对立关系。

二、行政法关系在行政法中的地位

(一)行政法关系是对行政法过程的概括

行政法从狭义上讲是一种法津现象,即其与一国实在法的法律制度和法律的诸环节有着非常密切的关系,是实在法的构成部分之一。从广义上讲是一种社会现象,亦即行政法发生在社会过程之中。行政法的上列两个方面的特性决定了行政法关系既是一国法律过程的组成部分,又是一国社会过程的组成部分。行政法从其制定到最终设定的权利义务得到实现需要经过复杂的行为环节,这些环节在行政法的法律化过程和社会过程中都是具体的,都作为一个个别现象存在于法律化和社会过程之中。例如,2003年国务院制定了《公共卫生事件应急处理条例》就是在当时非典流行期间这一特定的社会状况下制定的,而其在后来的禽流感处置中出现于个案之中,但又存在于社会过程之下。这个条例的执行和适用都是具体法律过程的一个组成部分。由此可以看出,行政法过程常常是分散进行的,无数主体、无数权利义务形式、无数不同形式的法律行为都存在于行政法过程之中。深而论之,行政法过程若没有一个有效的形式予以统一,就无法得到说明,无法观察其整体上甚至于局部的走向,只能看到一些非常分散的案件或比案件更小的事实。而行政法关系则具有概括行政法过程的意义,即其扮演着概括行政法过程的角色,如我们可以用卫生行政部门、行政责任人、行政相对人、卫生法规规定的权利义务将所有与公共卫生有关的法律关系予以概括,这样的概括使一国行政法过程不再是一个分散的、不可捉摸的法律现象,而是一个能够进行有效观察和进行定量分析的行政法现象。从这个意义上讲,行政法关系实质上是行政法现象中的一个方法论,而且是一个具有高度整合功能的方法论。通过行政法关系对行政法过程的概括其结论常常是明晰的,例如,我国行政法关系中就有一个论断,即行政法关系具有单方面性,③这一论断反映了人们对我国计划经济年代下政府行政权威以及由这种行政权威决定的行政法关系的担忧。

(二)行政法关系是对行政法元素的整合

行政法作为法律现象和社会现象由诸多元素构成。我们可以从不同的角度对行政法元素作出分析和分类,如从行政法的纵向方面看,行政法包括制定、调整社会关系、发生法律效果等若干环节,其在不同的环节上包括不同的元素,如有制定主体、执行主体、介入主体、监控主体等。从横向方面看,行政法包括权利的赋予、义务的设定、程序规则的确立等若干环节,而在这个不同的环节中又包括法律事实、行为、客体等不同的元素。行政法中的元素在行政法典中都是相对分散的。几乎在每一个法典或法律条文中都涉及到行政法中的相关元素。这些元素是行政法现象的支撑要素,具有实质性的意义,但我们通过这些元素还不能够合理认识行政法这一社会现象的本质,只有通过一定的手段将这些元素整合以后,行政法现象的内在特征才会得到反映。行政法关系在行政法中就具有整合各种元素的功能。《牛津法律大辞典》对行政法中的诸元素通过行政法关系整合以后的状况作了下列概括:“很明显,不是每一项法律权利都是相同的,因而对方所承担的义务也不尽相同。我要求支付债款的权利(请求权),同时也就产生了别人应支付我债款的相应义务。我有出席议会的权利(特权),同时也就产生了非议员无权或无资格出席议会。我有逮捕人犯的权利(权力),同时也就产生了人犯被逮捕的义务。尽管我决策错误,但我享有不受起诉的权利(起诉的豁免权),同时也就产生了你不能对我起诉的义务。如果说话人每时每刻都有意识地使用“权利”或“义务”,用这对概念来代替其他任何一个相应的概念,则许多法律概念会得以澄清。”④行政法关系将行政法中的诸元素予以统一,使权利主体和义务主体的身份得以明确,使行政法关系中的客体归于主体的权利与义务之中。行政法关系对行政法元素的整合并不仅仅具有理论上的意义,重要的是它对于行政法治的进程有重大影响,我们能够通过行政法关系把握行政法进化的基本进路。例如,近年来,我国学者提出了政府行政系统与社会公众之间的平衡关系,而这实质上是对以前单方面关系的否定,这样的否定必然会对行政法治产生影响,我国行政法中制约行政权行使之规则的增多就是例证。

(三)行政法关系是对行政法控制方式的描述

国家行政系统对社会生活的管理有两种不同的方式,第一种方式是管理本身是行政命令的结果,显然,在以行政命令为管理方式的情况下,国家权力的运作是在法律之外进行的。有人将这样的权力行使模式认为是纯粹事实的问题,而不是法律的问题。⑤第二种方式是管理是在规则的作用下进行的。在现代法治国家行政权的作用模式显属第二种。由此可以看出,行政法将国家行政权力作为调控对象是现代民主社会的法治进路,也是法治文明的必然选择。.但是,行政法进行行政控制和社会控制都需要一定的方式。我们认为,行政法关系就是行政法对社会进行控制的基本方式,或者说是基本方式之一。之所以这样说,是因为在行政法对社会的控制过程中诸多环节都需要严整的手段和行为方式。例如,权力行使主体需要有法律上的资格,而这样的资格是对权力行使主体以及行政法其他主体法律名份的确认。“‘法律关系’是用最一般的方式观察法律人格者之间的法律关系的术语。从承认任何两个法律人者之间通常都存在一定的法律关系这一命题出发,就可以说,一方所享有的权利与另一方所享有的权利是对立的。”⑥这说明法律人格是法律案件参与者在法律过程中争执的焦点,而正是这样的争执使行政主体和行政相对人以理性的方式介入到行政法过程中来进而达到其关系的调和。这样的论证似乎有逻辑上循环的嫌疑,但是,我们可以清楚地看出,行政法在对社会进行调控中一方面设定了诸多的关系形式,如机动车辆驾驶员必须严格遵守交通规则,不能抢占非机动车和行人的道路,这实质上是通过确立关系的方式使各主体之间在某一方面保持和谐、保持克制。另一方面,对于任何遭受这种关系破坏的行为承担法律责任,而任何一种法律责任的确立都必然要具体到一个关系形式之中。

(四)行政法关系是对行政法事实的集中

法律上的事实在不同的场合有不同的涵义。如果把法作为一种社会现象来看的话,法律事实的概念则十分广泛,“事实问题是指如果争议中的事实不能得到承认,必须由听取和评价证据来决定的任何问题,这些问题包括诸如在特定案件中什么是真正要利用的法律规则;必须根据法律规则来决定的问题;必须由主审法官而不是由陪审团来裁定的问题等。”⑦显然,这个层面上的法律事实包括了法律规范,包括了法律主体等最基本的法律元素。若将法律当成一种调控方式来看的话,法律事实的内涵则要具体得多。一般而论,这个层面的法律事实包括下列方面:一是行为,二是主体的主观意识,即法律主体主观上对某种事情的期待,三是法律事件。上列三个方面是法律事实的基本内容。行政法中同样存在上列事实,这些事实若具体到行政部门法中就可以称之为行政法事实。整个行政法进程都与千千万万个行政法事实紧密联系在一起。若让这些事实分散于行政法之中,分散于行政主体的权力调控之中,行政法对社会关系的调整就难以找到一个机制化的定在。行政法关系则可以使存在于现实行政法中的个别事实予以集中。在这里,行政法关系集中事实的功能并不仅仅是将大量行政法事实堆积起来,而是通过对个别事实的集中所作的一种行政法上的安排。

三、行政法关系价值的法律表现

(一)将行政法由静态而动态的价值

在一个部门法中首先呈现于人们面前的是静态的法

律规范和法典体系,而不是动态的法律过程。但是,法律规范的实施和实现都必须是动态的,法律规范中设计的权利义务关系和相关的行为规则只有动态化以后才能真正体现法律本身的意义。因此,从法治的角度讲,税收征收管理的法律规范必须在权利义务的转换中才能成为税收法治。而在法律规范由静态而动态的过程中所依靠的就是法律关系。也就是说,只有通过法律关系才能使法律由静态而动态。行政法关系价值的第一方面就是能够使行政法由静态而动态。这个价值的深层意义是不能忽视的,我们常常将行政法治作为现代行政法的一个最高理念,并以这个理念取代行政法制的理念,这样的取代实质上是对行政法动态价值的认可。在行政法制的理念之下,我们所看到的是密如蛛网的行政法规则,而在行政法治的情况下我们所看到的则是行政主体与行政相对人之间的关系形式,而连结这些关系的则是诸如行为、意思表示等动态的东西。

(二)将行政法由宏观而微观的价值

行政法作为一种社会现象和法律现象无疑是宏观和微观的统一。从宏观方面讲,行政法是一个部门法,包括非常庞大的规范体系,在这个体系中包含诸如制度、行为、权利义务等元素。一个国家的法律体系中的部门法相对于法律体系大系统而言是微观的,但相对于它内部的诸制度和诸行为而言则是宏观的。事实上,当我们在使用行政法这个概念时是从宏观的角度对行政法的认识。从微观方面讲,行政法由诸多具体的行为规则构成,在行政法治实践中,行为规则都具体的,抽象的行为规则只存在于行政法制的层面上。行政法在其实现过程中包括诸多的法律事件、法律行为,我们一般将这些事件和行为称之为法案。对于一国行政法治而言,行政法的微观方面似乎更加重要一些,因为没有这些微观的东西行政法就只是一种抽象的存在物。行政法在其实现和实施过程中必须有一个由宏观到微观的转换过程。如果行政法仅仅停留在宏观上,其就是纯粹理论上的东西而不可能具有实践意义。因此,对于一个国家的行政法现象而言,完成从宏观到微观的转换是至关重要的。那么,如何进行这样的转换呢?从行政法理上分析,行政法关系则是实现这种转换的基本手段。可见,只有法律关系及其构成元素才能将宏观而微观的价值。