中国式演进的行政程序论文范文

本站小编为你精心准备了中国式演进的行政程序论文参考范文，愿这些范文能点燃您思维的火花，激发您的写作灵感。欢迎深入阅读并收藏。

一、社会转型:行政国家的公法变迁

行政程序原则之所以重要，主要是因为行政关系过于广泛，且多种多样;同时稳定性低、变动性大。单靠制定成文规则来规制，简直是不可能完成的任务。而法律原则的功能也正在于此，一方面在规则缺位时起到填补作用，一方面在规则意涵冲突或解释力不够时起到统领作用。可见，行政程序原则与规则是密切相关的，只有找准社会转型的趋势，发现行政关系以及行政程序规则变动的实质，才能不失时机地找到行政程序原则合适的方向和位置。在这一部分，笔者将主要以台湾地区作为比较研究对象(因为澳门的小社会和与大陆迥异的经济发展模式使其并不适合作为社会转型对象与大陆“照镜子”)。台湾地区“自1980年代末期前后所展开的行政法治化，使得行政程序观逐渐由强调宣导与控制的单方控制期，迈向保障人民权益为核心的双轨单向对立时期”。这与大陆地区的行政法治进程是相似的。

(一)更加广泛的民主参与笔者完全赞同，这种当前的“双轨单向”的人文意涵就是“赋予双方平等的地位，创造合理的通与互动的模式，强调共识与参与”:因为“双轨”，公民对于政府正在摒除“父母官”的看待方式，甚至也不是“守夜人”或“公仆”，而更像是“伙伴”关系———不是敌人，又难说伴侣，保持平行渐进的距离未尝不是一种理性考虑;因为“单向”，所以注定了绕不过去，“主权概念已经为公共服务的观念所取代”。台湾地区就是这样一个社会，虽然与大陆相比体量还小得多，但在全球视野下，2300万人口已超过了绝大多数的国家。1949年后60多年的时间过去，长期的社会发展导致了社会阶层的一部分固化。一方面，科技进步和专业分工的细化诞生了各行各业的精英和专家;另一方面，行政委托和行政合同的大量出现使政府其实有所“反依赖”于大众。纵观我国大陆地区，公民参与民主的热情和要求日益迫切。针对反腐、反恐、医疗、社会保障、食品安全等民主声音尤为强烈，特别是大陆特有的“信访”与台湾的“陈情”一道，构成了华人社会的民意上达管道。“行政程序法在转型社会中，便负有汇纳社会力，并提供公平、公开与公正程序的任务。而程序设计中，必然面临对行政的防腐以及行政效能提升两个价值的折冲协调。”［7］23行政程序原则就是解决价值冲突的协调润滑剂，需要在重新制定中考虑倾斜于大众“看得见的正义”。

(二)全面性的自由化趋势这一社会趋势的爆发并不令人意外，主要表现为“体制外的街头抗争”。人们开始在民主对话框架外寻找解决问题的方式。台湾学运占领“立法院”和“行政院”便是之前“呛扁”等万人集会的升级版，却也是“违规版”。“反服贸协定”在激进的台湾地区人士看起来像是取得了某种“胜利”，但对两岸关系造成的破坏似乎不可能再靠“体制外”的表现来化解。而就大陆而言，全面的自由化趋势表现在一部分民粹主义者中:在诸如“抵制日货”等运动中的犯罪分子。这不同于一般的自由化，它侵犯了别人的基本权利。这种趋势爆发的原因，如果不提他们自身的问题的话，社会贫富差距过大导致的矛盾积累怕是不得不考虑的议题。掌握资源丰富的人相反不需要榨干脑汁去攫取利益，而越是边缘于财富权力中心的人越是急需资源来满足他们最基本的心理需求和生活保障。单独的“自然正义”不够“纠偏”于他们已经遭受的歧视，进一步的“能力包含义务”考虑乃是行政程序原则与自由化并进的趋势。

(三)普遍性的法治化要求大陆和台湾地区相似的社会现实背景，使得它们同样提出普遍的法治化要求不是偶然的。台湾的人口密度比大陆还大，征地拆迁问题便是极具代表性的一类问题。首先是“公益”与“私益”冲突的问题。“公益”在两岸法律条文中都经常是一个要么作为例外、要么作为兜底条款的关键词，从国家本位来讲，提倡“公而忘私”当然是有利的。我国宪法第13条和第14条公私财产权“神圣”与否的规定已然是抬高了过往私益的地位，但其差距也不是一个条文便可便捷厘清。但国家和宪法的目的根本上是为了保障公民的基本权利，包括财产权在内。法律都是宪法的下位法，普遍的法治化就是要求国家落实宪法对人民权利的保障。其次是决策透明化的问题。决策不透明，表面上是一个信息公开的问题，其实是行政相对人与行政机关的相对地位问题。决策是行政机关的事，公民并不必要也并不应当参与其中，但其有权了解关乎自己身家性命(如房屋、耕地、生意等等)的重大结果和决定，其实有时仅仅是最简单的知情权折射出的对相对人尊重与否的问题。最后是执法文明的问题。中国式城管因其野蛮的执法行为早已成为被戏谑的对象，他们转而就转向了另一个极端，无论是“眼神执法”这种“冷暴力”，还是“洋城管”执法、“举牌卖萌”执法］、“君子协定”执法等等，单说其执法成本无疑是很高的，行政机关采取如此不经济的执法方式并不是“非常完美”的，这并不完全符合国家与公民之间的根本“契约”。只有不断推动社会法治化，才是履行这一“契约”的必由之路。

(四)加速中的国际化潮流“国际化是当今国际社会所面临的现实趋势，所不同的至少因各国间的利害关系、地缘政治与国家发展的差异，而使此一趋势对各国的影响表现出不同的强度。”①台湾地区与美国和日本的交往有得天独厚的优势，其也曾在国际化中迷失自己，现今在坚持传统中国文化的道路上与全球开展着交流与融合。我国大陆地区的国际化程度要比台湾地区还复杂得多，无论是西部东突“三股势力”，还是与美国在亚太地区的角逐，抑或是南海地区东南亚和东海地区日本的海疆资源争端，甚至是包括台湾地区在内的和平统一问题，都是中国发展的大势中不得不迈过的重要一步。甚至，除此之外，这种国际化“战争”从地理意义上搬到了网络———管控立法者和参与者，是行政程序原则的一项新课题。正如有学者总结，“解除管制、成本—收益分析、市场取向的管制进路、缩减管制预算、权力下放以及将公务部门任务委托给私人部门……在世界范围内的不同国家里它们不同程度地代表了公法的新进路。”

二、人本主义:以权利保障和服务效能为中心

行政程序法的价值取向已经过了诸多理论探讨和实践检验，概括起来就是权利保障和服务效能两大方面。笔者认为，此二者并重，区分它们的先后顺序不甚明智。故而，文章将主要参考台、澳地区的成文法原则，从中撷取最具时代借鉴意义的关键条文进行筛选和提高，以凝练共识，达成多赢。“正当行政程序的‘一级原则’就是‘自然正义原则’”，而“二级原则”包括“参与原则、中立原则、自治原则、及时原则、救济原则、程序经济原则”等等。［15］202在中国式的正义观念语境中，笔者将具体就其中最切合当前社会现实问题的“二级原则”进行探讨。

(一)信息、合作、参与原则“无论立法的时空条件为何，若不能跟上资讯革命的路径，也不能将行政程序与电子化政府连结，都不能营造一个合乎时代的行政程序法。”电子政务(台湾地区称“电子化政府”)是步入21世纪特别是近几年来的时代产物，其首先离不开公民的互联网参与和互动，另一方面也是政务公开的阵地，其体现行政程序原则的做法也更加值得关注。据中国互联网络信息中心(CNNIC)2014年1月的第33次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2013年12月，中国网民规模达6．18亿，互联网普及率为45．8%。①同时关注台湾地区，虽然网民整体规模不及大陆，但普及率则更为惊人，12岁以上曾经上网民众比率在今年上半年达到79．18%，人数达到1，645万人;全国可上网的家户数达到694万户，比例更是达到84．81%。②而截至2014年4月，澳门互联网用户数达到279376，占到澳门人口数量61．45万人的45．46%，与大陆基本持平，也发展到了一个高峰。③网络、尤其是微博、微信等兼具通信和媒体功能的新网络工具，给行政程序带来了扭转般的新趋势，其大大拉平了普通用户和政府官方账号的地位，缩短了反映问题的时空距离。有学者敏锐地指出:“此一波政府内部运作的改变，将实质影响人民与机关的互动形态，而究其实，乃是一种新的民主概念的形成。”澳门《行政程序法》第7条和第8条分别规定了“行政当局与私人合作原则”和“参与原则”。这两项原则的渊源来自于葡萄牙宪法第267、268条，两原则间有着密切的关系:两者互相补足，以推动行政当局跟私人对话，增取共识和合作———私人参与行政决策的方式多种多样，其中最典型是利害关系人在行政当局进行最后决定前有听证权;而参与原则，利害关系人参与对其有关行政决定原则是一项规范行政当局工作的新原则，亦是民主国家的公民保障制度趋于完善的一项重要工具。“良好组织化的社会、充分的信息公开和信息自由以及完善的公众参与机制是一个统一的有机整体。一个组织化社会是公众参与和信息公开制度有效运转的基础”。而在这样的组织化社会中，信息输入和输出有着不言而喻的重要性，掌握信息资讯就掌握了民主商谈和民主决策的主动权。我国虽然在法律层面还没有类似台湾地区的“资讯公开法”，但《政府信息公开条例》已经确定了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，该原则在行政程序法中，应与公民整体的参与和合作作为一个整体，其保障的就是公民“知”的权利。同时，结合台湾“行政程序法”第9条“注意当事人利益原则”，需要“斟酌其全部陈述与调查事实及证据之结果，依论理及经验法则认定事实，如为当事人不利之处分，应将其得心证之理由完整知当事人，始符合本法所揭示之公正、公开与民主原则及增进人民对行政之信赖之立法目的”。行政程序应能够满足多元的诉求，这其实是当前中国的行政程序面临的外部环境，也是我们观察和分析行政程序的社会背景。因为行政程序原则本来就不是规则主义的，而是实质主义和检视主义的，所以“中国行政程序的建设必须摆脱只从规范的视角观察和构建行政程序的思维定势，……具体来讲，就是要关注法治政府的总体推进情况，配合政府改革的流程再造，回应公民权利意识增强的现实”。

(二)非官僚化和效率原则“从传统的农业社会向现代工业社会的变革中，社会经济发展必然导致公民政治参与要求的增加。”非官僚化和效率原则规定在澳门《行政程序法》第10条，其本意是考虑程序经济，但笔者认为，在当前社会情况下，这是提高行政效能、巩固执政正确性和合法性的十分与时俱进的行政程序法原则。先从经济角度入手，不难发现，规定此原则的澳门地区的富裕程度是十分可观的。2013年澳门人均GDP697502澳门元，合87415．8034美元①;台湾尽管增速已位于“四小龙”之末，但人均GDP也有20985美元②;而根据笔者收集数据和计算，大陆2013年末全国大陆总人口为136072万人，GDP总量为568845亿元人民币③，经过汇率转换，2013年人均GDP为6708美元，已经达到了中高收入行列。“鉴于行政机关的财力总是有限，且通常不足以完成所有的法定职责，考虑行政程序的效率不可避免。”大陆与澳门和台湾的经济发展水平尚有差距，台澳两地尚如此重视行政经济，大陆立法自然更需列为重中之重。这项原则出自葡萄牙宪法第267条第1款。

“官僚主义对私人生活、本地经济发展有直接的影响，所以必须降低官僚化的程度，加快行政当局作出决定的速度和效率，符合经济原则，……非官僚化原则和效率原则之目的是保证合理使用资源、简化行政手续和增加行政效率……”不过，改革总是痛苦的。就大陆而言，本届政府承诺五年内不新建楼堂馆所，其实就是精兵简政，非官僚化原则的体现。之所以还有必要将其写入行政程序法，是因为地方政府有“政令不出中南海”的旧习，仅靠一纸没有罚则的公文，怕是难以完全约束。写入法律的同时就意味着可以引入司法审查，便于监督的立体化和客观中立化。当然，非官僚和效率原则的实施之初定然是有阵痛的，但长远看来必然符合行政经济的更高目的。有学者描述:“‘行政程序法’施行后，……一时间虽需付出较多之劳费，如能切实遵守‘行政程序法’之规定，于法律上即立于不败之地，无需担心人民嗣后寻求司法救济时原行政行为遭撤销，浪费更多行政成本。”所以，为了更进一步地增进人民对行政之信任，奥地利《行政程序法》第37条第2项、德国《行政程序法》第10条、西班牙《行政程序法》第29条等都规定，行政主体一段时间不予答复视为批准，可自行其是———“既然效率是社会的美德，是社会发展的基本价值目标，那么，法律对人们的重要意义之一，应当是它通过界定人们参与社会资源配置的权利，为人们实际配置资源提供必不可少的手段，从而实现销量的最大化。”我国行政复议法很早就规定了及时原则，而后《石家庄市行政执法条例》《广西壮族自治区行政执法程序规定》已经先行一步，规定了高效原则。笔者认为，此原则可径直运用于决定类听证，如行政处罚、行政许可、城市房屋拆迁行政裁决、环境影响评价、产业损害调查、保障措施调查、反倾销与反补贴调查、审计、医疗事故技术鉴定等;但对决策类听证须慎重使用(因行政立法、政府价格决策、城市规划等的结果影响不特定人的权利义务，范围广泛而深远，此时效率应让位于公平)。

三、结语

现代社会日趋复杂多变，立法者往往改过严格规则主义，转以裁量主义为立法指导思想，使其所制定的法律规范多具有模糊性之特征，希望以此解决法律规范的滞后性。法律模糊性的本质是立法者授予执法者依据个案具体情况作出裁量，以实现个案的正义，从而原则便有了适用空间。行政程序原则的特殊性就在于它的控制力和变动性。无论最终的行政程序法如何制定，其原则又如何表述，最关键的是一直秉承服务理念，增进公民权益，乃是行政程序法原则的最好归宿。

作者：刘涵单位：北京大学法学院