消防行政处罚自由裁量权初探范文

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当前消防行政执法工作的压力随着经济社会的不断发展而日趋增大，消防行政处罚作为消防行政执法工作中的重要一环，切实关系到人民群众的利益，尤为受到社会瞩目。人民群众的法制意识不断增强，要求消防机构在进行行政处罚时慎之又慎。消防行政处罚的自由裁量权作为消防行政权的核心内容，是消防机构履行消防行政处罚职权时的一柄重剑，同时也是一柄“双刃剑”，用得好，能够实现个案正义;用得不好，会极大地侵害相对人的合法权益。由此看来，如何用好消防行政处罚自由裁量权，就成了消防行政执法工作是否经得起考验的关键。

一、消防行政处罚自由裁量权的概念

(一)消防行政处罚自由裁量权的内涵行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限，基于法律、法规及行政的目的和精神，针对具体的行政法律关系，自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。笔者认为，消防行政处罚自由裁量权的内涵可概括为:公安机关消防机构在法律、法规、规章规定的原则和范围内，对做出的行政处罚有选择种类和幅度的权力。

(二)消防行政处罚自由裁量权的具体表现1．行政处罚幅度和种类的自由裁量消防行政处罚自由裁量权，表现为消防行政处罚幅度与种类的自由裁量，即公安机关消防机构做出消防行政处罚时，可在法定的处罚幅度和处罚种类中进行自由选择。例如《中华人民共和国消防法》(下称《消防法》)［1］第六十四条规定，消防机构可针对部分行为进行拘留、警告或罚款等不同的处罚种类;又如《消防法》第六十条规定，消防机构可针对不同情况，对违法行为人处五千元以上五万元以下的罚款。2．具体行为方式采取与否的自由裁量消防行政处罚自由裁量权，表现为消防机构是否采取具体行为方式的自由裁量，即针对部分违法行为，是否进行行政处罚的自由选择。例如《消防行政处罚裁量导则》第十二条规定违法行为人有具体五种情形，消防机构不予处罚。3．做出具体行政行为时限的自由裁量消防行政处罚自由裁量权，表现为消防机构做出具体行政行为时限的自由裁量。例如《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”;《消防监督检查规定》第十九条第一款规定“在消防监督检查中，公安机关消防机构对发现的依法应当责令限期改正或者责令改正的消防安全违法行为，应当当场制作责令改正通知书，并依法予以处罚”;第二十条第一款规定“对依法责令限期改正的，应当根据改正违法行为的难易程度合理确定改正期限”。上述表述说明，公安机关消防机构在责令行政相对人进行火灾隐患整改的时限上，具备自由裁量的权力。4．对事实性质认定的自由裁量消防行政处罚自由裁量权，表现为对事实性质认定的自由裁量，即消防机构对违法行为人的行为性质或者被管理事项的性质的认定可自由裁量。例如《江苏省消防条例》第六十六条规定:“有下列情形之一，对经济和社会生活影响较大，责令停产停业、停止使用、停止施工的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法作出处罚决定:(一)……(四)其他对经济和社会生活影响较大的情形。”［3］其中，“其他对经济和社会生活影响较大的情形”的定性即是消防机构对被管理事项性质认定的自由裁量。5．对情节轻重认定的自由裁量消防行政处罚自由裁量权，表现为消防机构对违法行为人违法行为情节轻重认定的自由裁量。例如《消防法》第六十四条规定:“违反本法规定，有下列行为之一……情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款。”法律往往不明确界定量罚的档次，而以“情节较轻”“情节严重”等进行表述，这就要求消防机构自由裁量。

二、消防行政处罚自由裁量权存在的必要性

(一)法律稳定性与事实发展性的润滑剂事物是不断发展变化的，而随着近四十年改革开放的不断深化，我国经济社会发展局面日益蓬勃，新时代暴露出的新问题不容小觑。就我国近三十年的发展实践来看，社会财富不断增长，而环境资源也不断恶化，法治环境同样受到侵害。大多数民营企业只顾自身经济利益，罔顾安全生产形势，部分企业甚至从未涉足自身消防安全领域，消防设施应设未设、未保持完好有效等违法行为比比皆是。而以《消防法》为代表的一批消防法律法规，具有法律天然的稳定性与滞后性的特征。新事物新情况新形势在不断更迭，而法律势必无法完全适应前者的高速衍进。这就需要自由裁量权在法律的稳定性与事实的发展性之间进行润滑。具体地，公安机关消防机构要以吃透消防法律法规精神为前提，立足实际情况，充分发挥法律赋予的自由裁量权，维护人民群众的权益，维护法律的权威。

(二)法律普遍性与个案特殊性的联动轴我国是一个地势广阔、人口众多的发展中大国，各地因历史沿革、自然条件、政策因素等而多有不同，每个人也有各自独特的世界观、价值观。在全国各地发生的各类消防行政处罚案件也因以上种种原因而具备各自的特殊性。而法律无法实现绝对的包罗万象，各种具体情况无法穷举。由此，法律唯有对基本原则等作概括性的、富有弹性的描述，以便于执法人员实际操作。消防行政处罚自由裁量权作为法律普遍性与个案特殊性的纽带，一方面维护法律尊严，一方面能够灵活运用处理各具特殊性的个案。

三、消防行政处罚自由裁量权不当行使的因素

(一)消防行政处罚自由裁量权自身极易腐化消防行政处罚自由裁量权作为消防行政权力的核心组成部分，是真正的具有实质性的行政权力。而阿克顿说过，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。现在看来，此言虽有唯心之嫌，但也揭示了权力的易腐性特征，权力本身确实存在着自然腐化的倾向。消防行政处罚是是消防机构日常工作的重要一环，消防行政处罚自由裁量权则为消防机构开辟了自由选择的通道。而行政权力本身所具备的强制力特征，使其可能成为执法人员谋取私利的工具。消防行政处罚自由裁量权给予消防机构、消防行政执法人员一定的选择余地，同时自由裁量权的滥用所构成的违法行为相对隐蔽，这些都为违法人员提供了绝佳的客观条件。

(二)消防行政执法队伍整体素质与当前执法环境不适应消防行政处罚自由裁量权不当行使的重要主因是消防行政执法队伍整体素质与日渐严峻的执法环境不适应。由于执法人员所学专业不对口、平时自我学习不落实、相关业务培训成效不卓等一系列因素，导致消防行政执法队伍的整体素质偏低。基层大队有相当部分的执法人员从事消防执法工作的年限不长、并非真正法学专业或行政管理专业出身。这些都限制了基层大队执法水平的提高，大大加大了消防行政处罚自由裁量权不当行使的几率。

(三)消防行政执法监督不到位前文讲到“绝对的权力导致绝对的腐败”，而受到完善监督机制制约的权力则可以确保更大程度的正当行使。反之，一旦监督缺失，权力即可能滑向腐化。同样，消防行政处罚自由裁量权在现实执法环境下的不当行使，很多时候都以监督机制不健全为背景。消防行政处罚自由裁量权的外延众多，相应的，需要严密监督的方面和角度也很多。监督不到位，就有不当用权的危险。

四、正确行使消防行政处罚自由裁量权的必要条件

(一)严格遵循消防行政处罚自由裁量的根本原则《消防行政处罚裁量导则》用整整一章来规定消防行政处罚裁量的原则，以第五条作为统领———“实施消防行政处罚裁量，应当符合程序法定、过罚相当、处罚与教育相结合和公正、公开等原则，做到理性、平和、文明、规范执法，实现法律效果和社会效果的统一。”［2］笔者认为，消防行政执法人员在实际工作中，要严格遵循消防行政处罚自由裁量的根本原则。在办理具体行政处罚案件时，要符合相关法律法规及各项工作规范的规定，遵循程序法定、过罚相当、处罚与教育相结合和公正、公开等原则，保护行政相对人的合法权益，维护法律的尊严。

(二)多途径提升消防行政执法人员素质权力的运行需要人的支持，消防行政处罚自由裁量权的正当行使离不开消防行政执法人员素质的全面提高。一是要加强理想信念的思想教育。消防行政执法人员代表人民群众行使行政权力，面对纷繁复杂的执法环境、日趋增加的工作压力，要求消防行政执法人员牢记全心全意为人民服务的根本宗旨、牢固树立忠诚可靠、服务人民、竭诚奉献的新时期消防精神;二是要提升相关业务理论培训的真正实效。众多客观因素导致执法队伍整体素质与当前执法环境不适应。消防机构要经常性开展消防行政执法领域的业务理论、实践能力的培训，并要确保培训不流于形式、不止于课堂。三是要深化廉政教育成果。当前部队开展了一系列卓有成效的廉政教育活动，对消防行政执法人员起到了充分的警示作用。保障公权的正当行使，必须要继续推进反腐工作、不断深化廉政教育已取得的果实，摧毁“权力寻租”的温床。

(三)强化消防行政执法监督强化消防行政执法监督，是确保消防行政处罚自由裁量权正当行使的坚实后盾。消防行政执法监督机制的确立和完善，敦促消防机构积极、合法、合理行使消防行政权力，有利于确保公民、法人和其他行政相对人的合法权益不受侵害、有利于维护法律的神圣与尊严、有利于保障公权力在阳光下运行。总之，消防行政处罚自由裁量权以其维系法律稳定性与事实发展性、法律普遍性与个案特殊性的重要作用，必须长期存在。而因其自身极易腐化、执法队伍整体素质与当前执法环境不适应、行政执法监督不到位等不足，消防行政处罚自由裁量权又极易造成不当行使。那么，作为公安机关消防机构，就必须要严格遵循消防行政处罚自由裁量的根本原则、多途径提升消防行政执法人员素质、强化消防行政执法监督，以此正确行使消防行政处罚自由裁量权，真正实现其存在价值。

作者：沈盘中 单位：无锡市公安消防支队