国际人权条约与宪法关联解析范文

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正如各国宪法和各类国际人权条约所呈现的那样，人权的概念总是处在变动和扩展之中。1945年以前的所谓人权条约只专注于对某些特定的侵害提供救济，或者只是保护某些少数人群或侨民的特殊利益。而此后至今的条约则重在确保每一个人所享有的与生俱来的各项权利，并且能够通过法律手段保护每个人免遭国家的无端干涉和政府的滥用职权。①尽管经历了东西方两大阵营的相互对立，以及亚洲人权文化不同论的影响，国际层面上人权的发展依旧被认为是国际法中最令人震惊的创新之一。这种发展同时带动了各国国内人权保护制度及其机制的不断进步。毕竟，不论是在经济发达的国家，还是在经济落后的国家，国内人权保护才是普通人最需要的。对于绝大多数人来讲，国际人权保护机制仍旧是远不可及的。因此，在人权发展的战略安排上，除了重视国际人权保护机制的发展外，最重要的还是要立足于国内人权制度和保护机制的完善和发展，从而最大限度地确保每个人的权利得到有效的法律和政治保障。对于所有国家来讲，国际人权条约与宪法之间的关系带来许多现实方面的问题，特别是当两者之间发生冲突时，应当优先适用哪项规则呢?国际人权条约又是怎样影响各国宪法的呢?

传统的国际法与国内法的关系理论

国际法与国内法的关系问题在理论上一直存在争议。其核心是对国际法的性质的理解存在两种不同的派别:一元论主张国际法和国内法是属于同一个法律体系的;二元论认为国际法和国内法是两个不同的法律体系。因此，它们之间的效力关系呈现出三种理论形态:国内法优于国际法;国际法优于国内法;国际法和国内法各自独立，互不隶属［2］(P．27)。在认为“国内法优于国际法”的学者眼里，国际人权条约和各国宪法属于同一个法律体系，但是国际法的效力来自国内法，国际法就成为国内法的一个组成部分，宪法自然就是最高大法，其法律效力凌驾于国际人权条约之上。王铁崖教授认为，“按照这个理论，国际法就受到每个国家通过国内法的支配，从而使国际法失去它的存在”［2］(P．28)。对于认为“国际法优于国内法”的学者来讲，国际法和国内法属于同一个法律体系，国际法优于国内法;国内法的效力源于国际法，而国际法的效力源于一个最高规范:“约定必须遵守”，或者是“国际社会的意志必须遵守”。这样便形成了一个有高低次序的金字塔式的规范体系。其中，国际法处于优越的地位，一个国际法规范和一个国内法规范之间的冲突就转换为较高规则与较低规则之间的冲突。按照这种理论，整个法律体系的顶端就是“约定必须遵守”的基础规范。在王铁崖教授看来，这种理论的出发点是以个人之间的关系为调整对象。他认为，这样就从根本上否定了国际法是国家之间的法律。而且，国际法高于国内法的做法否定了国家制定国内法的国家主权。因此，这样的一元论“在理论上站不住脚，在实际上也是行不通的”［2］(P．28)。二元论认为，国际法和国内法都是法律，都体现了国家的主权意志，但是它们分属两个不同的法律体系，相互之间没有隶属关系，而是处于平等的地位。从国际法方面来看，国际法如果只有原则规定，国内法就要出台具体的规定;国内法的规定不能改变国际法现有的原则、规则和制度。从国内法方面来看，国际法在国内是有法律效力的;在国内实施国际法原则、规则和制度时，国际法可以被视为国内法的一部分，国内法的规定不能违背相关国际法义务。否则，国家应承担违反国际法的责任［2］(P．28)。实践中，各个条约都会对其在国内的履行和实施问题做出具体规定。另一方面，各国法律也会对国际法在国内的效力问题予以澄清。由于各国法律体系和传统不尽相同，引发的国家实践也各不相同。

国际人权条约对宪法的要求

所有区域性和联合国的人权条约都采用专门的条款，要求各个成员国采取立法等方面的措施，确保条约所载各项权利和自由得到保护和落实。比如，《经济、社会、文化权利国际公约》第2条第1款要求:“每一缔约国承担尽最大能力个别采取步骤，或经由国际援助和合作、特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”①再如，《公民权利和政治权利国际公约》第2条第1款规定:“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。”②从条约的上述规定可以看出，立法措施是公约所保护的权利得以实现的必由之路，其中难免会涉及到相关国家的宪法问题，但是，一国国内宪法和法律的修改与变动是国家主权范围内的事项，由各国的政治和法律制度予以规定和落实。联合国条约机构对各国的实践提出了一系列的指导意见。各个国家都非常了解自己所应承担的国际人权法律义务。问题在于许多执法人员和法官不了解、不熟悉这些国际人权法的具体规定，因而无法在实践中加以运用。有些时候，一些法官将国际人权条约视为“域外法律”，再加上很难获得相关的国际判例和司法解释，他们就更不愿触碰这些规则了。②为此，消除种族歧视委员会通过撰写一般性意见，专门向那些希望将公约有效地纳入国内法的国家提供了一个国内法的范本。应该讲，我们当今世界不乏人权的理念和标准，缺乏的是将它们转变成为现实的政治决心和行动。

宪法对国际人权条约的态度

全世界绝大多数国家都有一部正式的、书面的宪法。它们有的像是在做政治性宣誓，并未真正成为可以被适用的法律体系的一员;而有的宪法却走向另一极端，它们不仅能够被法院直接适用，而且可以用来进行违宪审查。③自1948年《世界人权宣言》诞生以来，人权国际文件和公约对一些国家的宪法制定和修改工作产生了深远的影响。尤其是上世纪七八十年代以来，一些摆脱殖民统治的非洲国家、消除军政府控制的南美洲国家以及脱离前苏联控制的中东欧国家等，在制定或修改国内宪法、法律时，吸收了国际人权文件和条约的精髓和实际规定，基本上以《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》以及区域国际人权公约为蓝本，构建了本国宪法中有关公民基本权利和义务部分。④比如，1991年的罗马尼亚宪法囊括了上述两个公约的绝大部分权利，并且加入了其他条约中保护的权利;⑤1992年爱沙尼亚共和国宪法有关基本权利和自由的规定受到了欧洲人权公约的极大影响，有关社会和经济权利的章节与联合国《经济、社会、文化权利国际公约》基本一致;⑥又如，1996年南非宪法有关权利章节的起草过程中，国际人权条约发挥了显著而巨大的作用。⑦显然，随着国际人权条约的大量出现，以及随之产生的国际人权司法和准司法机构对人权状况的监督，促使许多国家赋予国际人权条约高于其他条约和一般国内法的特殊地位。⑧甚至在拉丁美洲，一些国家的宪法赋予国际人权条约超越宪法的地位，如哥伦比亚、洪都拉斯、委内瑞拉的宪法。这种超越宪法的位阶使得最高法院或宪法法院能够直接援引国际人权公约判案。比如，委内瑞拉1999年宪法第23条规定:“委内瑞拉签署和批准的涉及人权的条约、盟约和公约享有宪法性地位，并且当它们所包含的条款比本宪法以及共和国法律创设的标准更高时，其效力高于国内法律。这些条约和公约必须得到法院和所有其他官方机关立即和直接地适用。”毫无疑问，在所有拉丁美洲系统里，这项规定是人权方面最重要的条款了。①此外，一些宪法中明确规定，在对宪法条文进行解释的时候，必须遵照国际人权条约的规定。这种规定起源于西班牙和葡萄牙的宪法规定，后来影响到了哥伦比亚1991年的宪法。该宪法第93条规定:“本宪章中所规定的权利和义务必须依照哥伦比亚所批准的国际人权条约予以解释。”根据这一规定，当遇到需要解释宪法权利的时候，哥伦比亚宪法法院常常援引此项规定，对人权予以保护。②

中国的理论与实践

中国的现行宪法没有提及国际条约与国内法之间存在什么样的关系，但是在一些一般法律当中，却明确提出了“优先适用条约规定”的立场［3］(P．192)。李浩培教授认为，这种做法很明显地表明国际条约的地位优越于中国国内法;并且，不论有关条约的缔结是在国内法之前或之后，都应使用条约的规定［4］(P．395)。比如1986年全国人大通过的《民法通则》第142条规定:“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。”1989年的《行政诉讼法》、1991年的《外商投资企业和外国企业所得税法》、1992年的《海商法》以及1989年的《水污染防治法实施细则》等法律和行政法规也做出了类似的规定。从法律规定的字面意思来看，它明示了上述条约可以被直接适用的内涵。但是，这种做法仅适用于条约与国内法之间存在冲突的情况下。当相互间不发生冲突时，应该适用国内法而不是国际条约。李鸣教授认为，上述做法主要适用于中国批准或加入的民商事条约;并且中国的法院在一些案件中的确采纳了条约的相关规定。③中国对于民商事以外的条约，则更多地采取间接适用的做法，即根据公认的国际法准则以及承担的条约义务，结合中国的实际情况，先后出台了一些旨在执行国际法和条约规定的国内法律、法规，将中国批准或加入的国际条约转化为国内法。如根据《联合国海洋法公约》制定了《中华人民共和国领海及毗连区法》和《中华人民共和国专属经济区与大陆架法》，根据《维也纳条约法公约》制定了《中华人民共和国缔结条约程序法》，根据《维也纳外交关系公约》制定了《中华人民共和国外交特权与豁免条例》。自从中国批准、加入《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》等联合国人权条约以来，一直持续不断地根据公约的要求，修改中国刑法、刑事诉讼法、婚姻法、妇女权益保障法、义务教育法以及残疾人权利保障法等相关国内法律和法规。因为存在相关的国内法律和法规的规定，中国法院倾向于适用国内法的规定，而不直接适用相关的国际公约。在2004年3月以前，中国先后颁布实施的《共同纲领》和四部《宪法》都没有使用“人权”概念，而只使用“公民的基本权利”概念。1949年颁布实施的起临时宪法和建国纲领作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立了人民共和国的政治法律制度、建国大政方针和保障人民权利的原则。

1954年在全民讨论基础上通过的第一部《中华人民共和国宪法》，以“公民基本权利和义务”专章规定了公民在政治、经济、社会、文化、人身等方面的权利。期间(1975年)通过的新中国第二部《宪法》，删掉了民主宪政的大量内容，把“公民的基本权利和义务”一章由19条减成4条，缩小了公民基本权利的范围，并且将有关义务的章节放到了基本权利之前。1978年“”结束后不久，新中国第三部《宪法》诞生了，虽然取消了1975年《宪法》中的某些错误规定，增加了对公民基本权利的保障，但在民主宪政方面仍未完全摆脱“”的影响，存在较大不足。1982年12月4日，中华人民共和国第四部《宪法》即现行《宪法》获得通过。该部宪法突出了民主与法治两大宪政原则，有关公民基本权利的规定比历次宪法内容更加广泛、切实、明确，且规定了国家为保证公民权利的实现和逐步扩大应采取的政策措施。①中国2004年宪法修正案在宪法第二章“公民的基本权利和义务”头一条即第33条中增加一款，作为第3款:“国家尊重和保障人权”。首次将“人权”概念引入宪法。在解释为什么增加该条款的说明当中，王兆国副委员长指出:“这样修改，主要基于两点考虑:一是，尊重和保障人权是我们党和国家的一贯方针，这次把它写入宪法，可以进一步为这一方针的贯彻执行提供宪法保障。二是，党的十五大、十六大都明确地提出了“尊重和保障人权”。在宪法中做出尊重和保障人权的宣示，体现了社会主义制度的本质要求，有利于推进我国社会主义人权事业的发展，有利于我们在国际人权事业中进行交流和合作。”②上述表述中没有提及任何联合国相关人权条约和文件，而只是提到这么做会有利于“在国际人权事业中进行交流和合作”。这种表述方式更像是对于人权的一种政治表达和宣誓，表明了准备开始重视和关怀人权的政治意愿。在当代中国学术界，人权被认为是现代法最基本的价值之一［5］(P．343)。一些学者认为，2004年十届全国人民代表大会第三次会议将“国家尊重和保障人权”载入宪法的举措，表明了中国把保障人权奉为最终目标的基本态度;尊重和保障人权成为一切国家机关及其工作人员的基本义务［5］(P．348－349)。宪法被认为“是国家最高权力机关经由特殊程序制定和修改的，综合性地规定国家、社会和公民生活的根本事项，具有最高效力的一种法。宪法在法的形式体系中居于最高的、核心的地位”［5］(P．97)。徐显明教授认为，以宪法确认和保障人权，约束和限制公共权力在人权的国内法保护中居于首要的、基础的地位。只有宪法首先对人权给予保护，才能使整个法律体系都对人权给予保护。这样一来，人权的立法保护、行政保护、司法救济都是为了落实和充实宪法的人权规定［5］(P．350－351)。

上述学术和政治思想的转变都离不开国际人权条约对中国的影响。中国自从1982年当选为联合国人权委员会的成员国至今，特别是1989年之后，一直围绕着国际人权标准与以美国为首的西方国家展开激烈的政治斗争。与此同时，中国前后批准和加入六个联合国核心人权条约。根据条约的规定，中国政府需要向经济、社会和文化权利委员会、消除种族歧视委员会、消除对妇女一切形式歧视委员会、儿童权利委员会、禁止酷刑委员会、残疾人权利委员会递交政府报告，并采取措施接受和采纳这些条约机构向中国提出的建议。在这样的交往过程中，因为有相关国际人权条约具体规定可以参考，不仅在很大程度上减少了人权的政治冲突，而且极大地推动了联合国人权的法律标准在中国落地生根。六、结语在人权保护领域，既没有万众敬仰的模范，也不存在最好的榜样。每个国家都多多少少存在一些自己特有的问题。即便是以拥有二百多年民主和自由而著称的美国，其种族隔离制度的废止也不过是数十年前的事，而且至今仍旧流弊不断;对于绝大多数美国妇女来讲，同工同酬仍旧是一个遥不可及的愿景;监狱暴力层出不穷;更不用说，关塔那摩监狱至今还关押着未经审判且遭受酷刑折磨的所谓“恐怖分子”等等。对于刚刚进行了三十年法制建设的中国来讲，人权保护的困难更是巨大。首先，现存许多国内法律制度还没有完全符合联合国人权条约所确立的最低标准;整个国家的执法观念和执法水平有待提高;“人权”一词对于许多公务人员来讲，要么因为自我感觉充满政治敏感性而不愿提及，要么认为讲人权可能威胁到自身的特权和不当利益而予以拒绝。再加上，中国政府只接受已经批准或加入的国际人权条约机构的政府报告审议制度，没有赋予个人寻求国际人权条约机构准司法救济的渠道。这样一来，在中国生活的个人或群体就丧失了一条额外的人权救济的国际通道。中国国内人权制度和保护机制的建设能否符合联合国人权条约所确立的最低标准就显得尤为重要了。从这个意义上讲，厘清国际人权条约与我国宪法的关系就是更好地保护人权的一个紧要的突破口。这不仅是一个复杂的理论问题，更是一个指导中国人权建设向何处发展的风向标。从其他国家的经验和现实发展的需要来看，宪法应该明确划定国际人权条约在国内法律体系中的地位，并制定国内立法、司法和行政机关如何使用这些条约的基本规则。2004年人权入宪似乎表明了中国已将“尊重和保障人权”作为治国理政的基本原则。顺着这样的思路发展下去，或许在不久的将来，国际人权条约与中国的宪法之间会产生一种良性的互动关系，在国际人权条约的推动和补充下，中国的宪法权利和自由将得以进一步的完善和发展。（本文作者：张伟单位：中国政法大学）