违宪审查制度改革范文

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宪法规定了个人与政府、社会与国家的基本关系，是国家的根本法。为了保证宪法得到全面、正确的实施，制定符合国情的宪法固然重要，但更重要的是加强对宪法的有效实施和监督，使宪法发挥最大限度的政治、法律和社会效能。以在此意义上，建立和完善违宪审查制度就成为国家宪政建设中至关重要的组成部分。

一、我国违宪审查的制度现状

（一）历史回眸

1、五四宪法规定的违宪审查制度

1954年宪法中有这样的规定：全国人大有权“监督宪法的实施”；全国人大常委会有权“解释法律”、“撤销国务院制定的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”。此处“解释法律”的主体为全国人大常委会，作为我国最高立法机关的常务执行机构，他行使的是全国人大的职能。由立法机关制定，立法机关解释，全国人大常委会通过行使立法解释权对宪法的实施起到了一定的监督作用。作为一个完整的违宪审查制度，要有最高立法机关的立法解释和最高司法机关的司法解释两个权力的结合，法院不能在裁定一个法律违反宪法的时候对宪法没有解释权。五四宪法就忽略了这一方面，把两个权力分离了，因此，从普遍意义上，我们认为五四宪法确立了以立法解释为表现形式的违宪审查制度，真正有效的违宪审查制度还没有建立起来。

2、七八宪法规定的违宪审查制度

1978年宪法规定：全国人大有权“监督宪法和法律的实施”；全国人大常

委会有权“解释宪法和法律，制定法令”“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”。在宪法解释问题上，1978年宪法比1954年宪法有所进步；但1978年宪法只是规定全国人大常委会有权“改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议”，因此，可以说1978年宪法建立了以宪法解释为表现形式的违宪审查制度，但没有将宪法解释和宪法监督这两个职能分开，实际上无法行使违宪审查权。

3、八二宪法规定的违宪审查制度

1982年宪法规定，全国人大有权“监督宪法的实施”“改变或者撤销全国人大常委会

不适当的决定”；全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”、“解释法律”、“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。从上述规定可以看出，1982年宪法通过规定宪法解释与违宪法规等的撤销相结合的方式，形成了相对比较完整意义上的违宪审查制度

（二）现状分析

现行宪法对违宪审查制度的规定主要体现在如下几个方面：

1、宣布宪法的根本法地位和最高法律效力

现行宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国

家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

2、明确规定违宪审查的总体原则

现行宪法第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

3、扩大违宪审查机关的范围

现行宪法第62条和第67条分别规定了全国人大和全国人大常委会拥有监督宪法实施的职权，从而明确了我国的违宪审查机关。现行宪法增加全国人大常委会同为违宪审查机关的规定，弥补了前几部宪法只规定全国人大为宪法监督机关所造成的全国人大闭会期间违宪审查机关缺位的不足，使违宪审查活动更具经常性和规范性。而且，现行宪法第70条和第71条还规定了全国人大各专门委员会和特定问题的调查委员会，协助全国人大及其常委会行使监督宪法实施的职能。另外，行政机关和地方权力机关也可以成为违宪审查主体。

4、建立逐级审查的违宪审查体系

现行宪法规定：（1）全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；（2）全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；（3）国务院有权改变或者撤销各部委的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令；（4）县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定；（5）县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人大的不适当的决议；（6）县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各部门和下级人民政府的不适当的决定。

此外，我国现行宪法还规定，省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规须报全国人大常委会备案；自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。

5、规定事前审查和事后审查相结合的监督方法

现行宪法116条规定：“自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。”“批准后生效”和“备案”显然是一种事前审查的监督方法。同时，现行宪法67条规定：“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”“撤销”显然是一种事后审查的监督方法。

6、违宪审查采取撤消和罢免相结合的方式

撤消措施在现行宪法62条、67条、89条等处均有体现。现行宪法63条规定：全国人民代表大会有权罢免下列人员：1.中华人民共和国主席、副主席。2.国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。3.中央军事委员会主席和中央军委会其他组成人员。4.最高人民法院院长。5.最高人民检察院院长。这里的“罢免”也是违宪审查的一种方式。

（三）弊端透视

20多年来，中国现行宪法在维护国家的稳定、确保法治的统

一、促进社会的发展与进步方面发挥了非常重要的作用。但也必须看到，现实生活中不同程度的违宪现象大量存在，中国的违宪审查制度存在诸多不完备之处，有待于进一步法律化、专业化。［1］

1、缺乏一个高效率的操作程序

违宪审查是一项专业性和技术性都很强的工作，所以它有非常严格的程序要求。一个高效的违宪审查制度必须明确规定：违宪由谁审查、依据什么进行审查，怎么审查，审查哪些内容，审查结果怎么处理等。而我国宪法对违宪审查制度只作了非常简单的规定，可以说是轻描淡写。对于违宪标准、违宪审查的程序等问题都没有明确规定。没有程序，就不能有效地操作；没有程序上的保障，违宪审查权就不能有效运作。另外，违宪审查的时效性也是非常重要的。没有时效的违宪审查是没有意义的，因为这样就没有办法对违宪行为进行及时地纠正与处罚，也就不能及时地对相关当事主体进行有效的宪法救济。

2、没有一个明确专任的违宪审查主体

我国现行宪法规定的违宪审查制度中，有着中央统一领导和一定程度分权、各类结合、多级并存的特点，违宪审查主体呈现多元态势，这一情况容易形成“谁都可以管，但实际上谁都不管”的局面。

3、法律是否违宪未能引起足够重视

在当今世界违宪审查制度的发展与完善中，法律的合宪性已经成为宪法监督的一项重要内容。违宪审查制度首先应当包括对立法违宪的审查权和撤销权。在立法机关审查制下，法律的合宪性主要是通过立法机关对法律的立、改、废来保证。立法机关进行宪法监督实质上排除了法律的违宪及其审查。我国现行宪法明确规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。全国人大及其常委会两个机构监督宪法的实施，许多学者认为这两个机构没有办法监督其本身。全国人大及其常委会监督宪法的实施，实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，并不包括全国人大及其常委会制定的法律，将法律违宪的可能性排除在外，对全国人大及其常委会的立法违宪问题，未能引起足够重视。

4、违宪审查缺乏强制性，没有合理的违宪审查机制

从制裁角度看，无论是不批准违宪法律、法规，还是撤销违宪法律、法规，都不具备严格意义上的制裁性。虽然罢免具有一定的制裁性，但它本身不是一项专门的违宪制裁措施，因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大。违宪制裁措施的惩罚性不强，使得宪法监督缺乏应有的强制性，在一定程度上会损害宪法监督的权威。

5、违宪审查内容不够全面

一般认为，违宪审查的内容包括：审查法律文件的合宪性，解决国家机关之间的权限争议，裁决选举事项争议，处理特定公职人员的违宪行为，审查政党活动是否违宪，受理宪法诉愿，等等。现行宪法序言和第5条虽然规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第62条和第67条虽然也明确规定全国人大和全国人大常委会的职权之一是“监督宪法的实施”，但就宪法规定的全国人大和全国人大常委会的具体监督内容来看，主要是侧重于对法律、法规的合宪性监督，而对其他具体行为的合宪性监督则不够明确；并且这种监督只是侧重于对国家机关的监督，而对“各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他主体特别是执政党的监督则缺乏明确规。［2］

二、我国违宪审查的改革路径

（一）违宪审查的制度模式

从世界范围来看，主要分为三种：

1、司法机关（普通法院）行使违宪审查权

这以美国为代表。表现在审查主体上是分权的，表现在审查时机上是事后审查，表现在审查方法上是附带审查，表现在审查程序上是普通诉讼，表现在审查结果上是个案效力。

美国模式承认各级法院都有权进行合宪性审查。但这种审查只针对已经生效的法律，只能在处理各类普通诉讼案件的程序当中采取所谓“附带审查”，即宪法问题只能作为具体争议内容的一部分而不能作为主要争议提出来的方式。法院仅仅解决具体的问题而不作抽象性判断，因此审查结果的效力也只局限于本案当事人。这样做的目的是要尽量避免由法官来制定法律的事态。当然，遵循先例原则使判决的效力有机会波及其他同类案件，实际上合宪性审查的结果还是有普遍性的，法律的安定也不会因而遭到破坏。然而，这种普及效力在形式上还是仍然局限于具体案件的当事人之间的具体争议。

2、专门机构（宪法委员会或宪法法院）行使违宪审查权

这以欧洲的法国、德国为代表。表现在审查主体上是集权的，表现在审查时机上是事前审查，表现在审查方法上是主要审查，表现在审查程序上是特别诉讼，表现在审查结果上是普及效力。

与美国模式不同，在欧洲大陆法系各国中，合宪性审查的职能被限定在单一的司法性机关（宪法法院、宪法委员会等）集中履行，普通的各级法院以及最高法院则无权过问。宪法诉讼在多数场合是由国家机关，包括政府部门、国会议员以及受理具体诉讼案件的普通法院按照特别程序来提起，因此合宪性审查与具体诉讼案件的审理是分别进行的。以合宪性审查的政治性为前提，宪法法院等的构成以及人事选任方法都必须反映政治势力的分布状况，审查的内容也往往包括政治问题和统治行为。另外，尚未生效的法律、条约也被列入审查的范围之内，但这一部分实际上也可以理解为立法程序的一环，与司法审查的概念是有本质性区别的。欧陆模式的最大特点兼最大缺点是没有一个司法机关能够对涉及合宪性审查的某个案件进行全程审理并对所有争议点进行推敲和判断，即宪法法院不管事实问题和日常性的法律解释问题，而普通法院又不管违宪问题，造成了脱节现象。

3、立法机关（议会）行使违宪审查权

这以英国为代表。英国以议会至上作为权力分配的理论基础，不同于三权分立国家的权力制衡，而是提倡议会的最高权力，其他权力均不得超越最高权力。从总体上看，由立法机关负责违宪审查，理论上当然是对的，但在实践中，议会负责违宪审查等于自己审查自己，自己监督自己，结果往往流于形式，甚至连形式都很难存在，导致虚无。从某中意义上看，中国也属于议会至上国家，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。这种违宪审查模式受到有些学者的批判，改良的呼声越来越高。

（二）学者主张的违宪审查的改革路径

目前，理论界存在三大派别：保守派、中间派和激进派。

1、保守派

保守派主张在全国人民代表大会之下设立宪法委员会专司违宪审查。人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度。全国人大及其常委会是宪法确定的宪法监督机关。完善我国的宪法监督制度，最根本的是要进一步加强和完善人民代表大会制度，强化最高国家权力机关的宪法监督职能。为此，可以考虑在全国人大现有的体制内建立一个专门负责宪法监督的机关——宪法委员会。宪法委员会与目前存在的全国人大各专门委员会一样，由全国人大选举产生，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。［3］宪法委员会专门负责调查、研究宪法实施的状况，并就宪法实施中需要解决的问题及时提出意见和建议；对法律、行政法规、地方性法规等规范性文件，进行初步审查，确定其是否与宪法或法律相一致，并向全国人大及其常委会提出正式的报告意见；监督国务院及其所属机关、最高人民法院和最高人民检察院的活动是否符合宪法；裁决有关国家机关的权限争议，主要是中央国家机关之间、中央与地方之间的权限争议；解释宪法；等等。宪法委员会这一专任宪法监督机关的建立，将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能，使其能够更好地发挥宪法监督的作用。

2、中间派

中间派主张建立相对独立的宪法委员会与人民法院宪法法庭相结合的违宪审查模式。宪法委员会从属于全国人大，与全国人大常委会平齐。应当修改现行宪法关于全国人大常委会“解释宪法，监督宪法实施”规定，把此项权能转移到专门的宪法监督机关。全国人大常委会不再专门行使宪法解释、监督权。同时在地方各级人大设立地方宪法委员会，受地方人大和上级宪法委员会双重领导，协助全国人大宪法委员会行使违宪审查权。宪法法庭分为最高人民法院的宪法法庭和地方人民法院的宪法法庭，专门人民法庭内不宜设。宪法委员会负责监督有关国家机关制定的法律、行政法规、地方性法规和其他规范性文件同宪法相抵触的违宪行为。宪法法庭则主要审理国家机关及其工作人员在行使宪法授予的权力过程中直接违反宪法的具体职务行为。宪法委员会在行使违宪审查的过程中，如果发现需要对具体的个人进行违宪制裁时（对国家领导人进行罢免除外），则应交由相应的人民法院宪法法庭来审理；而宪法法庭在具体案件的审理过程中，对其所适用的法律、法规产生合宪争议时，则可提请宪法委员会进行审查。

3、激进派

激进派主张完全由司法机关进行违宪审查。又分为两种：一是建立专门的宪法法院；另一种是由最高法院和地方法院共同行使违宪审查权。

第一种，是在重新立宪的基础上，建立宪法法院。宪法法院由专门的宪法法官组成，由国家主席与国务院总理、最高人民法院院长协商之后提名，由全国人大选举产生，对宪法负责。宪法法院的法官按照宪法规定的权限和程序对一切已经生效的基本法律、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、司法解释以及各种规章进行抽象性审查并能够直接否定违宪规范的效力，也可以批准并宣告已经生效的法院判决的撤消。除有关的国家机关外，任何公民也都可以经由普通的法院向宪法法院提起宪法诉讼，在特殊情况下宪法法院还可以直接受理已经穷尽一切普通司法救济手段的个人申诉或控诉。

第二种，是适当的修改宪法，建立有限的司法审查制。首先要修改宪法，在宪法中明确它可以被作为违宪审查之依据；其次，在相关的组织法中确认宪法作为一种“法”。如果属于审判工作中宪法的具体应用问题，可以由最高人民法院解释；再次在有关的法律中，如《立法法》或专门制定的监督法中，规定全国人大有权撤消“最高人民法院就宪法具体应用问题作出的不适当解释”，以加强对最高人民法院就宪法具体应用问题进行解释时的监督。建立有限的司法审查制度的内容还包括：首先，最高人民法院行使违宪审查权并没有排除地方各级人民法院的审查权力，只不过地方法院的审查权力是有限的，即地方法院遵循的原则是按照规则的效力等级由高到低适用，如发现需要依据宪法作出违宪的决定，需要报请最高人民法院决定。其次，最高人民法院针对地方各级立法机关、行政机关的违宪审查发生法律效力，但全国人大常委会和国务院对最高人民法院的结论提出异议时，应报请全国人大开会时代表表决。第三，对于全国人大及其常委会制定的法律、国务院及其各部委制定的行政法规、规章，最高人民法院的违宪审查不采取附带判决的形式，而是采取即时审查方式。一旦发现与宪法有冲突矛盾的地方，就应以汇报的形式，在全国人大开会期间提请全国人大代表表决。

在这里需要注意的问题是，将全国人大作为解决宪法问题的最终机关而不是将全国人大常委会作为解决宪法问题的最终机关，明确这个差别具有重要的意义。

（三）我国违宪审查的改革路径

以上三种方案都或多或少地涉及对现行宪法的修改。从82宪法制定到现在20多年的时间内，我国已有4部宪法修正案，大多是关于经济方面，我们似乎可以认为当局对政治是很敏感的。宪法作为国家的根本大法，是整个法律体系的核心，规定国家最基本的政治制度、经济制度、社会制度与政治力量对比情况，只要规定了政治制度，就不会轻易触动。要想通过修宪来解决违宪审查制度问题不会被政府采纳也在情理之中，至少是目前。

通过对以上各种不同的违宪审查模式的分析，我们可以得到以下启示：

第一，由立法机关行使违宪审查权的主要原因是为了保证权力的高度统一，保证集权，保证一切权力集中在国家最高权力机关；由普通法院行使违宪审查权是为了强化司法权在国家政治生活中的作用，使司法权相对于立法权和行政权达到一种平衡或者说是制衡，保证分权；由宪法委员会行使违宪审查权既是为了避免立法权自身审查的尴尬，更是为了防范司法权，以确保人民主权原则；由宪法法院行使违宪审查权是弱化普通法院的司法权的手段，同时又减轻了普通法院的负担，从而保证了违宪审查的有效进行。

第二，各种违宪审查模式的存在和发展都有一定的基础和环境，离开了这些因素，该种类型的违宪审查体制就无法发挥作用，这在历史上曾经有过多次教训。相应的，评价各类违宪审查模式的利弊，也只能依据各国的具体国情来进行，即这种违宪审查模式是否与该国的具体国情相适应，是否在该国的具体国情下解决了这种制度所应当解决的问题。实际上，较难对各类违宪审查模式孰优孰劣进行评判。虽然各类违宪审查模式之间存在着相互借鉴的倾向，但毕竟它们之间还是存在着较大差异的。

第三，各种违宪审查模式都有其优点和缺点，在选择哪一种违宪审查模式时，应当首先研究本国是否具备该种违宪审查模式所存在和发挥作用的基础、环境和条件，扬长避短，建立适合本国国情的违宪审查模式。各国实行何种违宪审查模式和一国的国情有密切的关系，从法国的例子就可以看出，虽然很多国家借鉴了法国的经验，但几乎没有哪个国家完全照搬了法国的模式，因为各国并不具备法国那样的历史背景。没有所谓的好模式和坏模式，只有适合国情与否之分。

我们目前所要做的，不是急于修宪建立新的违宪审查制度，而是充分利用已有的制度空间，解决违宪问题。现行的制度已经为我们解决违宪问题提供了很大空间。对于解决违宪问题，宪法、各类国家机构组织法、立法法以及其他法律、法规都已经规定了相当多的措施，比如质询、特定问题调查、罢免、撤销等措施。如果把这些法定的措施都充分利用起来，违宪问题一定会得到有效解决的。现在主要的是花大力气把已有的制度落到实处，而不是另起炉灶，建立一套新的违宪审查制度。如果说现有的一切制度都已经使用穷尽，还不足以解决违宪问题，就必须另辟天地、另建制度了。但是，现在的情况不是这样，我们的途径和手段很多，作用却还没有发挥出来。而与此相适应，如果已有的制度和规定都没有发挥应有的作用，即使再另设一项制度，另建一个机构，那么这个制度，这个机构也一定是虚置的。

因此，针对我国目前的违宪审查情况，主要应从以下方面着手进行相应的制度改革。

从程序方面保障违宪审查的实际可操作性。我国宪法、立法法和相关组织法都规定了违宪审查，但欠缺有关的操作程序和时效标准。针对这一明显弊端，制定该法律、法规的相关部门（包括全国人大及其常委会），应就有关规定作出明确的程序操作指示，或修改该法律法规，并把相应的审查主体、内容（针对第五个弊端）、处理结果作出具体规定，该强制的应强制，以免损害宪法的尊严（针对第四个弊端）。另外，还应规定违宪审查的时效。这一方面可以参照民法的有关规定，对规范性法律文件的审查不受时效限制，相关部门何时发现何时审查；对具体违宪行为的的审查时效建议为2年，特殊情况可另外规定。

针对第二个弊端，目前还没有很好的解决办法，当局也已习惯了目前多主体的违宪审查机制，这只能寄希望于未来。但如果做到第一步，再加上各审查主体尽职尽责，有争议的案件及时上报，相信在全国人大的领导下，在修宪及专任的违宪审查机构建立之前，这一体制还是适合中国国情的。

第三个弊端是我国违宪审查制度的众矢之的。由制定者来审查自己制定的法律确实值得怀疑其有效程度。但是全国人大每年的会议都设有各代表团提交法律议案的程序。如果人大代表在接受、反映群众意见时发现有关法律同宪法抵触，完全可以提请全国人大审议或经法定程序向有关委员会提出意见。另外《立法法》规定全国人大有权改变或撤销其常委会制定的不适当的法律，这也就规定了对基本法律以外的法律的违宪审查机制。我们应该相信全国人大的智慧和胸怀及自身修复能力！

结束语

我国现行的违宪审查制度是经过几代人的努力建立起来的，是一个相对完善并适合我国国情的制度，有着其自身产生的土壤和发展的空间，是具有中国特色的违宪审查制度。从目前来看，虽然存在主体多元，程序欠缺，制裁措施不当等问题，但我们完全可以在现有制度的框架内，保障多元主体发挥作用，完善其操作程序和制裁措施，而没有必要通过修宪改革。从长远来看，在具备条件和进一步修改宪法的基础上，由专任的司法机关进行违宪审查是现代法治的要求，也是中国法治走向全球的发展趋势，但要注意循序渐进，适合国情，把握民意。