国内司法解释制度新走势和更完善范文

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就我国的司法解释工作而言，全国人大常委会于1981年出台的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《81决议》)等(注：2000年的我国《立法法》中正面涉及的“法律解释”实际上仅为“立法解释”，与“司法解释”即“两高”的解释并无显性关系，故《立法法》并不直接规范司法解释工作。)，仅仅为其提供了原则性的指南，至于具体的解释规则，则一直是由司法解释的主体即最高人民法院和最高人民检察院来分别制定的。(注：除最高人民法院先后于1997年和2007年制定有《关于司法解释工作的若干规定》和《关于司法解释工作的规定》外，最高人民检察院亦于1996年制定有《司法解释工作暂行规定》，并实施至今。其实，从法治原则和权力制衡的角度来看，司法解释规则是否应由司法解释主体自行制订，乃是一个值得进一步探讨的问题。)其中，就最高人民法院于1997年出台的《关于司法解释工作的若干规定》(以下简称《97规定》)，首次就司法解释的具体规则和相关程序作了尚属全面、系统的安排，故其虽“姗姗来迟”，但无疑仍具有“奠基石”的意义。

然而，《97规定》施行10年来的司法解释实践也逐渐暴露出了其所存在的诸多“先天不足”，以及因其“先天不足”所未能克服的司法解释工作成效的差强人意。(注：当然，造成我国司法解释工作成效“差强人意”的成因并非仅在于《97规定》的“先天不足”，而是有着更为广泛、更为深刻的社会原因，但司法解释规则即《97规定》自身的“先天不足”仍是不可否认的直接原因之一。)一段时间以来，司法解释“立法化”，司法解释过多过滥，司法解释的出台程序有欠完备，以及司法解释自身违法等既有弊端，仍然是饱受理论界和实务界一致诟病的突出问题。这些问题的存在，不仅直接影响了司法审判的规范运作，影响了法律的统一实施，而且也在相当程度上给和谐社会的构建造成了消极影响[2]。鉴此，为了进一步规范司法解释工作，最高人民法院于2007年3月23日出台了《关于司法解释工作的规定》(以下简称《07规定》)，并已于同年4月1日起施行。(注：《97规定》同时废止。)笔者认为，《07规定》的制定出台，乃是在新形势下最高人民法院依法行使司法解释权，进一步完善司法解释规则，不断提高司法解释质量和水平的重要举措。与《97规定》相比，虽然后者秉持着同样的目的，但通过分析不难发现，无论在形式体例上还是在具体内容上，《07规定》较之于《97规定》均有新的发展。

一、形式体例上的变化与改进

从条文数量上来看，《97规定》仅有17条，而《07规定》则扩充到了31条，这就使得司法解释规则有了更为充裕的容纳空间，从而为这一规则的进一步完善提供了可能。但更为重要的是，在大幅增加条文数量的基础上，新规则在体例结构上也作了明显的改进，即由原来所有条文一排到底的“线型”结构，发展成为逻辑结构分明且环环互扣、逐步递进的“块型”结构。

具体来讲，《97规定》并没有在形式上对其内容予以分类安排，而是沿用以往司法解释的通常形式(注：当然，无论是《97规定》还是《07规定》，本身均非严格意义上的司法解释。)，将制定、出台司法解释的各个环节及相关事项，直接从第1条至第17条进行了不间断的铺排，其间并无显性的环节区分与不同事项上的界限标示。相比之下，《07规定》则将其全部内容按照不同的环节和事项，以及彼此之间的逻辑关系，顺序分为“一般规定”、“立项”、“起草与报送”、“讨论”、“、施行与备案”、“编纂、修改、废止”共计6大部分。这样一来，不仅使得司法解释规则在自身的形式安排上更趋合理，而且也有助于其之具体适用，方便相关操作。

二、具体内容上的充实与完善

较之于《97规定》，《07规定》在内容上的充实与完善更为引人注目，也更具有实质性的积极意义。具体来讲，主要体现在以下几个方面：

(一)《07规定》的制定依据有所扩充，从而凸显了依法行使司法解释权的应有宗旨。

《97规定》和《07规定》均在第1条宣示了自己的制定依据。其中，《97规定》的制定依据有两个，即《中华人民共和国人民法院组织法》和《81决议》；在此基础上，《07规定》又增加了一个新的制定依据，即《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。(注：以下简称《监督法》。该法由第十届全国人民代表大会常务委员会第23次会议于2006年8月27日通过，并已自2007年1月1日起施行。其中在第五章对包括司法解释在内的“规范性文件的备案审查”问题作了专门的规定。涉及司法解释的规定有：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人民代表大会常务委员会备案”(第31条)；“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见”(第32条)；“全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议”(第33条)。)这一重要制定依据的增列，表明《07规定》的制定者即最高人民法院进一步认识到了依法行使司法解释权和严格规范司法解释工作的必要性与重要性，并通过宣示解释规则的制定依据，奠定且夯实了科学构建司法解释规则体系和理性进行实际操作的法律根基。此外，《07规定》第3条还确立了制定司法解释所应遵循的基本原则，即“司法解释应当根据法律和有关立法精神，结合审判工作实际需要制定。”而这一点在此前的《97规定》中并未加以明确。笔者认为，从一定意义上说，此项基本原则的确立，似乎可以看成是最高人民法院对近些年来理论界关于司法解释“立法化”、“造法化”等强烈批评所作的积极回应。当然，这种回应尽管是积极的，但却仅仅是初步的，或者说是尚未完全到位的。这是因为，虽然上述基本原则中强调了司法解释要“根据法律”加以制定，但其同时也允许“根据……有关立法精神，结合审判工作实际需要制定”司法解释。而此处所谓之“有关立法精神”，往往不过是最高人民法院自己“揣摩”出来的，而非是立法机关的明确宣示!这样一来，也就意味着，只要“审判工作实际需要”，最高人民法院即可仅仅根据其自己理解的“有关立法精神”制定司法解释。由此可见，在此背景下出台的司法解释仍然有可能与有关立法的真实精神相去甚远，甚至南辕北辙。就此而言，《07规定》能否从根本上防止司法解释产生违反有关立法真实精神的偏差，显然是不容乐观的。

(二)突出强调了协商一致，为“两高”共同制定司法解释的工作提供了制度雏形。

根据《81决议》第2条的规定，“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”由此可见，由最高人民法院和最高人民检察院分别对审判工作和检察工作中具体应用法律、法令的问题进行解释，乃是我国司法解释工作的基本样态。然而，由于审判工作和检察工作在诸多环节上会发生这样那样的衔接与联系，故在有些情况下需要由最高人民法院和最高人民检察院共同制定司法解释，以求其间具体应用法律、法令的问题得到妥善的解决。然而，由于此前并未设置有“两高”共同制定司法解释的适宜机制，故而时常造成“两高”解释间的彼此抵牾(注：“两高”解释间存在的彼此抵牾，有一部分明显属于《81决议》所谓之“原则性的分歧”，譬如法、检两家在民事、行政检察监督的具体范围和方式上的不同认识，即属此类分歧之典型。然而，长期以来，并未见有“报请”全国人大常委会就此作出解释或决定的实际举措，亦未看到全国人大常委会就此作出过专门的“解释或决定”。)，尤其是在刑事诉讼领域和民事、行政诉讼中的检察监督环节，此类“打架”情形尤为突出，其不仅造成了司法解释的混乱和实务操作的不统一，而且更在相当程度上使诉讼当事人维权受阻，进而给和谐社会之构建造成了直接的梗塞。鉴此，《07规定》第7条明确提出：“最高人民法院与最高人民检察院共同制定司法解释的工作，应当按照法律规定和双方协商一致的意见办理。”如此一来，也就为预防前述抵牾的发生提供了令人可喜的制度雏形。笔者认为，处于司法链终端的最高人民法院能够主动就此作出上述规定，实在是难能可贵!

当然，由于在我国目前的司法解释体制下，由“两高”分别进行解释是原则，共同进行解释仅仅是例外，是补充，在全部司法解释中所占比例有限，故最高人民法院在《07规定》中的主动“示好”与“柔性自束”能否彻底消除前述“打架”现象，显然既有待于最高人民检察院的积极回应，更有待于通过“两高”的共同努力，科学设置“协商一致”的具体运作机制，并将之贯彻落实到所有可能产生抵牾的司法解释场合。

(三)扩大了司法解释的立项来源，拓展了司法解释正当化的社会基础。

司法解释尤其是其中的审判解释，固然是为了解决法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，但从其制定出台及适用效果来看，则会涉及诉讼当事人乃至方方面面的利益调整，故若处理不好，则会导致诸多弊端。然而，就《97规定》而言，其所明确的司法解释立项来源仅有3种，(注：参见《97规定》第5条第1、2款及第9条第4款。)即：1.最高人民法院各审判业务庭、室根据审判工作中具体应用法律的问题提出的解释意见，经研究室协调后，分别报分管副院长批准立项；2.最高人民法院审判委员会认为需要作出司法解释的，由有关审判业务庭、室直接立项；3.各高级人民法院和解放军军事法院就审判工作中具体应用法律问题提出的请示。通过分析不难发现，《97规定》所确立的司法解释立项来源至少存在三个方面的问题：其一，所有的立项来源均限于法院系统内部，从而使得司法解释完全成为审判机关“封闭制造”且“自给自足”的产物，明显缺乏更为广泛的正当化之社会基础；其二，在第一种立项来源中，将立项批准权集中于“分管副院长”一人之手，无疑容易形成“长官意志”，造成司法解释立项工作的行政化操作；其三，直接处于审判工作一线的基层人民法院与中级人民法院在司法解释的形成过程中没有丝毫的作为余地，故而不仅难以真正实现“结合审判工作实际需要制定”司法解释的初衷，而且造成了“地方司法解释性文件”这一怪胎的久禁不绝甚至其行为愈演愈烈。(注：虽然早在1987年3月31日最高人民法院即已针对“地方性司法解释”泛滥成灾的现象作出了《关于地方各级人民法院不应制定司法解释性文件的批复》，现在20年过去了，情况并没有得到明显的好转。分析起来，尽管原因很多，但处于审判工作一线的基层人民法院和中级人民法院虽然直接面临着诸多“具体应用法律的问题”，可他们在司法解释的形成过程中却毫无作为余地，这恐怕也是其中不容忽视的一个重要原因。)相比之下，《07规定》第10条第1款则在保留上述3种立项来源的基础上，增列了3种立项来源，即：1.全国人大代表、全国政协委员提出制定司法解释的议案、提案；2.有关国家机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议；3.最高人民法院认为需要制定司法解释的其他情形。与此同时，该条第2款还明确规定：“基层人民法院和中级人民法院认为需要制定司法解释的，应当层报高级人民法院，由高级人民法院审查决定是否向最高人民法院提出制定司法解释的建议或者对法律应用问题进行请示。”这样一来，不仅使得司法解释正当性的社会基础得到了最大程度的保证，而且如上所述之其他问题亦有望得到较为妥善的解决。

(四)进一步细化了司法解释的制定程序，增加了司法解释的具体形式，从而体现了司法解释工作严格的规范化要求。

在我国，由于司法解释实际上具有普适性的规范效力，并负载着促进法律的有效、统一适用之重要功能，因此对其制定程序必须予以严格规范。然而，在《97规定》中，关于司法解释制定程序的规定仅有4个条文，即第5条至第8条，且条文内容过于粗疏，不仅远不足以规范司法解释的制定工作，而且还带来了如前所述之种种弊害。有鉴于此，《07规定》对司法解释的制定程序作了大幅度的完善，构建起了相当细致、严密的工作程序，使得“立项”、“起草与报送”、“讨论”、“、施行与备案”等形成为环环相扣且互相制约的规范化要求。择其要者，主要包括以下几个方面：

1.进一步完善了立项程序。在此方面，《07规定》不仅在总体上确立了“制定司法解释，应当立项”的原则规定，而且还在扩大立项来源的基础上专门确定了负责立项的工作机构，并就立项建议的提出与立项计划应当包括的内容等问题作了明确、细致的安排，从而为立项工作的有序进行提供了制度保障。

2.起草与报送程序更趋科学、合理。就此而言，《07规定》针对不同类型的司法解释确定了不同的起草部门，并提出了“起草司法解释，应当深入调查研究，认真总结审判实践经验，广泛征求意见”的基本要求，从而为司法解释的“有的放矢”奠定了坚实的基础。与此同时，《07规定》前所未有地作出了对于“涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释，经分管院领导审批后报常务副院长或者院长决定，可以向社会公开征求意见”的规定，这就为人民群众参与司法解释的制定提供了可能，故而突出地体现了司法解释制定过程中的民主化色彩。此外，为了避免司法专横，防止司法解释与国家的现行立法相抵触，《07规定》还明确设置了“司法解释送审稿应当送全国人民代表大会相关专门委员会或者全国人民代表大会常务委员会相关工作部门征求意见”的程序安排，从而使得对司法解释的“事前监督”有了“良性互动”的畅通渠道。

3.首次规定了最高人民法院审判委员会对司法解释草案的限期讨论制度，并根据讨论的不同结果，安排了“讨论通过并签发”、“原则通过但需经修改后再签发”以及在经讨论认为制定司法解释的条件尚不成熟时可以决定“进一步论证、暂缓讨论或撤销立项”等不同的处理方式。这样既能够避免司法解释制定过程的久拖不决，及时满足审判实践的急迫需要，又能够使得司法解释的制定出台真正做到实事求是与慎之又慎。

4.完善了司法解释的、施行与备案程序。其中，就司法解释的载体而言，《07规定》在保留原来以最高人民法院公告的形式在《人民法院报》上公开的基础上，增加了司法解释应当在《最高人民法院公报》上刊登的要求，从而在一定程度上增强了司法解释环节的周全性。(注：其实，司法解释的载体亦应包括最高人民法院的官方网站，因为这样可以在第一时间使最大范围的访问者获悉此类信息。当然，此前最高人民法院事实上已经这样做了，但遗憾的是《07规定》并没有将其作为一种正式的渠道加以明定。)此外，就司法解释的备案程序而言，《07规定》不仅根据《监督法》重申了司法解释应自之日起30日内报全国人大常委会备案的要求，而且分别确定了“备案报送工作”和“其他相关工作”的负责部门，从而使之落到了实处。

5.增加了司法解释的具体形式。《07规定》在对司法解释的制定程序加以细化完善的同时，为了适应修改、废止司法解释的实际需要，使司法解释能够随着国家法律与审判工作实践的发展变化而“与时俱进”，因此在原有的“解释”、“规定”、“批复”这三种司法解释形式的基础上，增加了专门用于修改或废止司法解释事项的“决定”，从而使得司法解释在自身的形式上更趋完备。三、《07规定》的不足及我国司法解释规则的再完善。

无庸质疑，与《97规定》相比，《07规定》已经在以上诸多方面有了令人欣喜的进步，且一年多来的司法解释实践也初步证明了其堪称可贵之规范价值。但与此同时也须看到，与依法行使司法解释权的发表原则及科学定位司法解释的基本要求相比，《07规定》依然存在着明显的不足，故而需要对其适时进行再完善。具体来讲，除以上叙述中已有涉及的问题以外，主要尚有以下几个方面：

(一)对司法解释效力的现有定位仍旧显失妥当

在此问题上，与《97规定》相比，除在具体的文字表述方面有些许的差异以外，《07规定》并未有任何实质性的调整，因为其依然坚持宣称最高人民法院的司法解释“具有法律效力”。其实，在我们看来，这一规定不过是最高人民法院“过于自大”的一种“失当宣示”。原因在于：首先，就这一“宣示”本身而言，其无疑混淆了司法解释与国家立法之间的已然关系，给普通民众乃至办案法官直接造成了司法解释与国家立法位阶相同、“平起平坐”的错误认识，造成了二者关系的明显错位，进而使司法解释权在相当程度上侵蚀了国家立法权；其次，这一“宣示”也无法理顺其与《07规定》中“人民法院同时引用法律和司法解释作为裁判依据的，应当先援引法律，后援引司法解释”这一正确要求之间的内在关系，造成了自身条文间的彼此抵牾；最后，如果最高人民法院的司法解释果真“具有法律效力”，那么最高人民检察院岂非可以同样宣称其所的司法解释“具有法律效力”?但这样一来，则国家立法权显然会再遭侵蚀!当然，我们也注意到了，面对最高人民法院一再的“失当宣示”，全国人大常委会从未就此行使过监督权令其修正，但这只能说明全国人大常委会的不作为，而不能据此推论出最高人民法院上述“宣示”的正当性与合理性。

综上，我们认为，在我国的各类审判工作领域，司法解释乃是人民法院审理和裁判案件不可或缺的重要依据，但司法解释就是也仅仅只是司法解释!其从来不是也不可能是任何形式、任何位阶的“法律”，故其根本不应该“具有法律效力”，而仅仅应该具有次于法律的裁判规范之效力。鉴此，《07规定》显然应当适时地对此再作修改，以求完善。

(二)对司法解释工作的监督机制似乎仅具形式意义

任何权力及其行使都需要监督，否则即会导致偏差乃至滥用，最高人民法院的司法解释权亦不例外。但从《07规定》的全部条文分析来看，明确使用了“监督”字眼的仅有一处，即第28条所作之规定：“最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督。上级人民法院对下级人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督”。毫无疑问，这仅仅是法院系统内的“自我监督”，而且是“事后监督”，加之也没有就这种监督的具体方式和相应处置作出明确的规定，故其在多大程度上具有实质意义显然是不得而知的。与此同时，就《07规定》中将司法解释草案“向社会征求意见”和将司法解释送审稿“送全国人民代表大会相关专门委员会或者全国人民代表大会常务委员会相关工作部门征求意见”的要求而言，虽然不无“外部监督”和“事前(中)监督”的意味，但因其规制太过空泛或“柔性”，所以其之宣示意义似乎同样远大于实际意义。就此观之，对前述规定显然均需有针对性地作进一步的充实与完善。

(三)司法解释的应及范围亟待加以精确厘定，否则其在审判实践中的失控局面仍将难以得到有效的遏止

众所周知，对司法解释的应及范围加以精确的厘定，乃是科学制定与正确适用司法解释的重要前提。但在这一问题上，由于《81决议》和2006年修订后的《人民法院组织法》均只是作出了最高人民法院有权对“审判工作中具体应用法律、法令的问题”进行司法解释的原则规定，而没有进一步就何谓“具体应用”加以明释，加之无论是《97规定》还是《07规定》，都只是简单地重复了上述原则规定，故而直接造成了学界与审判实务界在此问题上的认识分歧：前者通常认为，“具体应用”即意味着司法解释须是以现行法律、法令的“原则规定”为基础的“个案解释”，否则即会产生“法院造法”之偏差，导致对国家立法权的侵蚀；后者则认为，“具体应用”除学界所作的范围界定以外，还应包括以“有关立法精神”为根据的“类案解释”或“类事解释”。(注：虽然无人作此公开宣称，但最高人民法院先后出台的众多此类司法解释已为明证。)由此一来，超越现行立法而仅凭自己“揣摩”的“有关立法精神”制定出台的大量“抽象解释”与“系统解释”也就不时出现并日益泛滥，从而成为一直饱受学界诟病的一个突出问题。

毫无疑问，只要“具体应用”的精确含义得不到正确且权威的解释，那么最高人民法院(以及最高人民检察院)在司法解释工作中的越权解释乃至违法解释等现象也就难以得到有效的消除。因此，建议由全国人大常委会尽快就此问题作出可资把握的明释，以供遵循。

四、结语

我们认为，从长远来看，要想从根本上解决我国司法解释工作领域中存在的各类问题，逐步完善我国的司法解释规则，乃至将这一规则适时上升为国家立法，固然都是必要的、重要的，但更重要的则是应该大力健全和完善国家的立法，并通过努力逐步做到法律修订的经常化，这样方可彻底消除“司法解释立法化”的社会基础。与此同时，还必须逐步扭转我国立法解释长期以来的被动局面，重视并进一步加强立法解释工作，使《立法法》规定的“法律解释”也即“立法解释”成为全国人大常委会的一项经常性工作，从而适度缓解“两高”尤其是最高人民法院在司法解释方面的工作压力。