司法改革的问题及对策范文

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一、我国法院预算制度的现状及不足

我国是单一制国家，但在法院体系上却采用了高度分权的制度安排。在法院经费方面，法院的预算并非由中央财政统一拨付，预决算案也不由中央机关统一进行编制、审议。随着我国司法体制改革的不断推进和深入，法院的特殊性逐渐被认识和接受，但还尚未得到足够的重视。不独立的法院预算制度引发了诸多的问题。

（一）我国法院预算制度现状

根据《宪法》《预算法》等法律的规定，我国法院系统经费实行分级管理、分级负担的制度。具体而言，中央财政预算负责最高人民法院的经费支出，而地方各级人民法院由同级地方各级财政负责，实行分级负担。同时，人民法院在履行职能过程中收取的案件受理费用、罚没财产等一律上缴国库，而履行职能所需的经费保障主要通过预算和各种专项资金拨付，亦即实行“收支两条线”制度。在预算编制问题上，财政部在国务院统领下负责对最高人民法院预算的编制，地方各级人民法院的预算编制则由当地相关行政机关负责。预算编制完成后，全国人大和地方各级人民大表大会对人民法院的预算和决算进行审查。随着司法改革的推进，我国也采取了一系列的措施来保障司法经费，例如逐步加大投入；制定并落实县级公用经费基本保障标准，规范基层司法机关经费保障工作；中央和省级财政增加对贫困地区司法机关专项补助经费；优化资源配置，发挥司法资源的整体效能等。

（二）现行预算制度的影响

在现行预算制度下，我国法院呈现出地方干预、发展失衡、破坏公正等制度性问题，严重制约了法院的运行与发展，损害了司法的权威与公正。

第一，地方干预。在我国司法实践中，由于人民法院经费体制呈现出分级管理和承担的特征，加之中央财政与地方财政彼此分离，这直接导致司法权力实施的物质基础分化，从而产生中央财政负责最高人民法院经费、地方各级人民政府财政承担地方各级人民法院预算的现状。地方各级人民法院预算由本级财政负责管理和编制，使得法院的财权受制于地方，在办理案件过程中极易遇到“地方保护主义、执行难、司法腐败、地方党政机关干扰独立审判”等难题。地方政府通过控制财权来操纵法院，要求法院工作服务于地方经济发展，在案件受理、审理和执行中奉行地方保护主义。法院受到地方的不当干预和控制，导致了司法活动中大量出现关系案、人情案、金钱案，影响了司法权的公正和独立。在这种情况下，地方法院不但无法行使司法权以监督和制约行政权，反而在很大程度上沦为地方保护主义的工具。

第二，发展失衡。现实中，地方法院预算的多少在很大程度上取决于地方经济发展和财政状况，法院与地方经济发展形成了依附关系。而我国经济发展存在区域发展不平衡的特点，在经济欠发达地区，法院预算很可能因财政状况不佳而面临预算不足的问题。这就导致不同地区法院在办案条件、基础建设和器械设备等方面出现较大差距。当然，随着我国司法体制改革的推进，国家针对欠发达地区法院的发展情况出台了一系列保障措施，使落后地区的法院经费状况得到了一定的改善。但是，这并未从根本上改变当前因法院预算分级负担所导致的法院发展失衡的现状。

第三，破坏公正。充足的经费是确保司法公正的前提，从高度发达的法治国家经验分析“，严格的身份、职务以及收入保障是司法公正的制度前提。”而我国各地区法院的预算状况存在较大差异，经济欠发达地区和基层法院的经费往往比较紧张，现实中甚至有某些地方财政部门将法院经费与法院上缴财政费用捆绑，公然将司法权力异化为牟利工具。这些情况助长了各种乱象的滋生，导致法院、法官争抢高诉讼费用、高涉案金额的案件，甚至采取违法手段争夺诉讼管辖权，以此作为创收手段。实践中甚至还出现了法院凭空捏造原告，非法拘禁被告以获取被告赔偿款的恶劣行径。此外，较低的薪酬也使得部分法官铤而走险、滥用职权，产生了司法腐败问题。这些现象严重背离了司法机关的职能，损害了司法机关的公信力，使得司法公正遭到严重破坏。

二、国外法院预算制度的借鉴分析

预算的目的在于控制政府行为，其实质是权力机关通过财政收支制度来控制、规范、监督政府的行为。构建和完善相应的预算机制，对确保法院独立行使司法权、维护司法公正与权威同样重要。从世界范围内分析，许多国家都结合本国具体情况，对法院预算制度进行了探索，并逐渐形成了一系列较为成熟的模式，这对于研究我国法院预算制度有相当的借鉴意义。

（一）国外法院的主要预算模式

当前，世界范围内主要存在三类法院预算模式：第一类是法院统一管理模式，以美国和日本为代表。美国法院预算是在国会领导下，由法院自行管理的联邦司法委员会负责。在具体实施过程中，联邦司法委员会制定预算案，并将预算案提交总统管辖下的预算办公室，该办公室无权审核或者修改预算方案，仅是将其预算案纳入政府预算递交国会批准。国会通过后，联邦司法委员会下辖的联邦法院行政管理局负责预算案的执行，而联邦法院行政管理局局长也是由联邦最高法院首法官任命。可以看到，美国联邦法院的预算由法院系统自行编制、执行；日本法院的预算管理模式与美国几乎相同，在国会领导下成立的最高法院事务管理局由法院自行管理，同时高等法院下设事务局和事务科，负责相关司法行政事务。这种模式下，包括预算权在内的司法行政权都掌握在法院手中，同时法院预算又接受议会的监督，因而在保证预算独立的基础上也确保了权力的监督和制衡。第二类是法院和行政机关共同管理模式，以德国和法国为代表。德国是联邦制国家，具有联邦和州两套法院系统，二者彼此独立，既保持司法自治又维护联邦司法统一。在此体制下，德国法院实行预算分级管理，联邦政府承担联邦法院经费，各自治地方和州分别承担地区法院经费。联邦法院和各地方法院制定预算后，每年年初将预算案递交司法部，由议会审核通过后交由政府执行。但专门法院由专门部门负责，如劳动部、社会福利部负责社会法院、劳动法院的预算管理，此外还有个别州的司法行政由州内务部负责。法国法院的预算制度与此相似。第三类是行政机关管理模式，以英国为代表。英国的司法行政事务由成立于2003年的宪政事务部统一负责。该部下属的皇家法院司负责法院的财政预算和行政管理。法院的预算案交由议会审查批准，获得批准后由财政部统一拨付皇家法院司，皇家法院司再经其设立的各个专门管理机构拨付给法院。特别的是，民事法院的经费来源于案件当事人交纳的案件诉讼费，因此财政对于民事法院一般不下拨经费。简言之，英国法院的预算管理由专门的行政机关统一负责。

（二）国外法院预算模式的可借鉴性分析

世界各国在政治文化和法律文化背景上存在一定的不同，因此各国在法律制度上同样存在差异。但不可否认的是，制度背后的某些理念具有一定的普适性。就法院预算而言，尽管各国在法院预算制度模式上存在差异，但同样具有共通之处，这些共性为我国构建和完善法院预算机制提供了有益的借鉴。主要体现在以下两方面：首先，法院预算应独立于一般行政机关的预算。从上述国外法院预算制度中可以看到，尽管具体制度上存在差异，但各国的法院预算均具有较强的独立性，一般由法院自身或司法行政机关进行编制和实施，并由立法机关进行审批。可见，法院预算独立得到了世界主要国家的认可和支持，进一步表明这一理念符合法院本身性质和司法规律。其次，要坚持预算活动与审判活动分离。法院预算编制属于行政工作范畴，但又与司法权紧密相关，因此要对法院预算权进行合理的配置。通过上文分析可以看出，尽管各国在法院预算具体管理问题上存在差异，但预算活动与审判活动相分离的权力制衡理念都普遍为各国所遵循。例如，美国和日本法院设立了专门机构负责预算管理，德国和法国由司法行政机关负责法院预算，英国则是由独立于法院和司法行政部门的专门机关负责管理预算，这些制度安排都实现了司法行政与司法审判的分离，而且保障了对法院预算工作的有效监督，因而为我国的制度构建提供了重要参考。

三、构建和完善我国法院的预算独立制度

理论分析与国外经验都表明，法院作为居中裁判的司法机关，需要保持中立性和独立性，因此必须避免在财权、人权、事权上受制于其他部门，这就要求在预算的编制、管理、执行上都要增强法院的独立性。具体而言，我国可以考虑建立以各级法院为主体、最高人民法院统筹负责的法院预算编制执行机制和以全国人大为主导的法院预算审核和监督机制。

（一）全国人大主导的法院预算审批和监督机制

预算的根本目的在于控权。预算编制与执行的规范化，不仅直接关系到财政资金使用的合理性与有效性，更关乎国家权力行使的合法性与正当性。由于预算工作关乎国家经济运行和公民现实利益，因此由立法机关进行预算的审批和监督是法治国家的必然要求。我国宪法和《预算法》均对全国人大和地方各级人大的预算审批和执行监督作了明确规定，但没有充分考虑到法院的特殊性，因而需要作出一定的修改和完善。我们认为，应当由全国人大主导法院预算权的审批和监督。凯尔森指出“：只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分。”这种观点具有相当的合理性，因为法院代表国家行使司法权，地方各级法院行使的同样是国家司法权而非地方司法权。司法权力不在央地分权的范围中，也是确保国家统一和完整的关键所在。在此基础上，根据事权与财权相统一的原则，法院系统的经费应由中央财政统一负担，而为了有效对预算编制进行控制，法院预算的审批与监督也就应当由中央机关统一进行。在我国，适合承担这一职能的自然是作为最高权力机关的全国人大。同时，要构建一套行之有效、系统全面的监督机制，推动监督由行政监督为主转变为立法监督为主，由程序监督为主转变为程序监督与实质监督相结合，由事后监督转变为事前、事中、事后的全程监督，在预算的编制、执行等各个环节都进行有效控制。具体而言，全国人大在审查和批准法院预算过程中应当充分发挥监督作用，应当考虑赋予其质询权和修改权，并明确规定否决预算的法律后果，避免审批环节沦为形式；第二，全国人大可以考虑借鉴外国经验，设置法院预算专门审批监督机构，强化预算全过程的监督；第三，应当充分发挥审计监督的作用，逐步推动建立立法型审计监督模式，从而切实强化权力机关对法院预算的监督与控制。

（二）法院主导的预算编制与执行机制

根据我国《预算法》及相关法律法规，我国中央预算编制由中央各部门根据国务院指示和财政部部署，结合各部门实际情况编制，由财政部审核并汇总编制中央预算草案，提交全国人大批准；全国人大批准后，国务院负责组织预算执行，财政部负责具体管理、实施和监督预算资金收支。然而，法院预算作为中央预算的组成部分，但却不享有与其宪法地位相匹配的独立编制司法预算的权力，这显然并不合适。特别是考虑到法院作为最小危险部门，保障“司法权与行政权保持中立就更为艰难和必要”，因此，应限制行政机关在法院预算中的编制权，而将该权力赋予法院自身。在预算编制方面，各级法院可以考虑设立司法行政工作委员会，负责本院的预算编制，根据当年的支出情况以及下一年度的开支情况制作司法预算草案，逐级上报最高人民法院。最高人民法院汇总编制法院预算案后递交财政部，财政部不应对最高人民法院的预算案做出改动，只是负责呈交国务院递交全国人大批准。全国人大批准后，最高人民法院具体负责预算的执行，国务院和财政部应按照批准预算予以拨付。在预算执行方面，最高人民法院应当成立专门机构负责法院预算的执行和管理工作，正确处理不同地区、不同层级法院的预算分配，尽可能保持预算配置的横向以及纵向公平，从而最大限度地提升资源配置的效率。从维护司法权威和节约诉讼资源的角度分析，理想的司法状态是将大多数案件彻底解决于初审阶段，而这显然需要初审法院具备足够的司法资源。因此，预算执行中应当适当向基层法院和老、少、边、穷地区倾斜，切实保障法官待遇和办案条件。这不仅有利于提高司法效率、提升司法效果，而且对于防止腐败、提升法院公信力也具有积极的作用。

作者：陈立诚单位：北京大学法学院