房屋征收公民权利保护路径范文

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当下，城市扩展过程中房屋拆迁所产生的负面影响已经成为社会治理中的严重问题。基于此，2011年1月21日国务院通过并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国务院法制办拟订了《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施细则》（正在审议）提交国务院常务会议审查，但是这些规定只适用与公共利益有关的房屋征收即行政征收，而非公共利益的城市房屋拆迁则仍然适用《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律法规，由拆迁人与被拆迁人依法平等协商解决，不得采用行政征收方式。［1］由于公共利益与非公共利益无法律上的明确界定，致使一些地方政府在房屋征收或拆迁过程中出现一些违法行为，严重损害了被征收人的合法权益。因此，如何使政府或拆迁人在遵循法治原则下既能合法而正当地行使权力，又能切实有效地保护被征收人或被拆迁人的合法权益，就成为当今中国社会治理中一个亟待解决的问题。

一、城市房屋征收应保护的公民权

国有土地房屋征收或拆迁，是一项极其复杂的系统工程，它意味着城市建设的立、改、废，是指根据城镇建设规划和国家专项工程的建设计划以及当地政府的用地文件，拆除建设用地范围内的房屋及其他设施的行为。就征收或拆迁行为而言，如果基于公共利益的需要，则属于行政征收行为，其一方当事人是行政主体（一般是县级政府）为征收人，而另一方是与行政主体相对的被征收人；［2］如果基于非公共利益需要，则属于民事行为，取得房屋拆迁许可证的建设单位为“拆迁人”，被拆迁房屋的所有人是“被拆迁人”。［3］，城市房屋征收或拆迁必然涉及政府、房地产开发商（拆迁人）、被征收人或被拆迁人三方的利益，而在利益的三者中，“被征收人或被拆迁人”总是处于社会弱势，其权利和利益最需要保护。因此，从法律的视角而言，在城市房屋征收或拆迁过程中，应当保护被征收人或被拆迁人的下列实体性和程序性权利。

1．公民的基本人身权

公民的基本人身权是宪法赋予公民的最基本的权利。无论是城市一次建设需要进行房屋征收或拆迁，还是城市二次建设需要房屋征收或拆迁，都必须维护公民不可剥夺的权利———公民的人身权。而当下许多地方的政府和拆迁人以暴力或武力方式从事征收或拆迁活动，对被征收人或被拆迁人采取殴打、威胁或强迫等违法行为侵犯公民的基本人身权利，不仅违背我国以人为本，构建和谐社会的大政方针，而且与我国宪法所规定的公民人身权利受国家法律保护的基本法治理念相悖。因此，依法维护被征收人或被拆迁人的合法权益，做到文明征收或拆迁，依法征收或被拆迁，保护被征收人或被拆迁人的人身权，这不仅是权利至上法治理念的体现，而且是构建社会主义和谐社会之基本诉求。

2．财产权

依照我国《宪法》和《物权法》之相关规定，公民合法的私有财产不受侵犯，未经所有权人许可，不受任何权力以及任何形式的侵害。［4］而在我国国有土地房屋征收或拆迁过程中，一些地方政府或部门因公共利益或非公共利益之需要对城市房屋进行征收或拆迁时，严重侵犯公民的财产权，主要表现在：首先，政府或拆迁人在征收或拆迁过程中，不遵循“拆迁只能使人民越富，而不是使人民越穷”的基本治理理念，只按照事先的预定标准进行补偿，未对被拆迁居民是否能够再次购置新房进行考虑，致使很多居民在短时间内难以正常生产生活，其权益受到严重损害，使政府建设城市、改造城市规划的良好愿望大打折扣。其次，在现实社会生活中，引发被征收人或被拆迁人和政府或拆迁人冲突的主要因素是被征收人或被拆迁人的财产权未受到应有的保护。一般而言，被拆迁人往往认为拆迁人赔偿得不够。而导致这种问题的根源往往是缺乏科学的评估方式和合理的赔偿标准。公民财产权应当受到实体性法律保护和程序性法律保护。财产权作为宪法所规定的基本权利，其限制和剥夺必须要有一个正当程序，如果政府为了公众利益的目的对它进行限制和剥夺，必须按照正当法律程序，这是法治理论的公理。如果征收是为了商业目的，那么就必须遵循民事商品交易的民事合同之自愿有偿原则。基于此，2011年1月21日国务院通过并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，试图对房屋征收行为进行实体法与程序法上的规范，使被征收人或被拆迁人的权利受到法律保护。不过，新《征收与补偿条例》虽然对被征收人或被拆迁人财产权的保护有所增强，但由于其规定的概括性和一般性，在实践中被征收人或被拆迁人的权利受到实质性保护也有一定难度。

3．劳动保障权

依照我国宪法之规定，劳动是我国公民一项基本权利和义务。国家不仅应当为劳动者提供劳动和就业的机会，而且应当保障公民劳动权利的最终实现。然而在我国国有土地房屋征收或拆迁过程中，个别政府强令被拆迁人的家属停止现有的本质工作，去劝说被拆迁人配合政府征收或拆迁。若劝说不顺利，或被征收人或被拆迁人不同意搬迁，那么他们的家属将会连带地遭受处罚，甚至开除公职。这种行为严重地损害了公民的劳动保障权。

4．知情权

知情权严格地说是一项程序性权利。一般而言，知情权就是指政府在房屋征收或拆迁前的法定期限内必须公开张贴房屋拆迁公告，公告必须写明具体的征收或拆迁补偿金额，补偿依据，价格评估的过程等等。如果没有对被征收人或被拆迁人公示，致使当事人不知情，等同于剥夺了当事人的程序性权利———知情权。新《征收与补偿条例》把房屋征收或拆迁行为纳入司法审查之中，但由于目前缺乏统一而具体的司法审查标准，致使司法审查难以正常进行。

二、被征收人权利保护之规范缺失

中国城市化进程中引起了许多社会冲突和矛盾。其冲突之根源在于：城市化进程与公民权利之保护成为社会矛盾中的两极，政府权力之合法运用与公民权利之正当保护之间的规范缺失。2011年的《国有土地上房屋征收和补偿条例》与2001年的《城市房屋拆迁管理条例》相较确实取得了重大的进步，其突出特点在于：一是，确定了公平补偿、决策民主、程序正当和结果公开等基本原则。［5］二是，界定了公共利益的范围。首先，运用肯定列举方式列举了公共利益之范围，即国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。其次，运用概括方式规定了法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。［6］三是，确定政府是征收补偿主体，房屋征收应先补偿后搬迁，禁止采取暴力威胁迫使搬迁。“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”［7］同时规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。［8］四是，确立听证制度和征求意见制度。在旧城改造中不满征收补偿方案的，政府应组织听证会并修改方案。因旧城区改造需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。［9］五是，确定了房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，并规定了房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。［10］六是，明确征收补偿标准，征收私宅应优先保障住房。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。［11］七是，补偿应足额到位专款专用。即作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；对被征收人给予的补偿，除了包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿外，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励；如向法院申请强制执行，强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。在补偿方式上，条例明确规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。［12］此外，《征收与补偿条例》取消行政机关行政强制执行权，由行政机关申请人民法院实施司法强制执行；［13］建立了房屋征收或拆迁之司法审查制度；［14］建立健全法律责任制度［15］等等。然而，由于我国法律制定之理想价值与法律实施之实际状态存在差异，《征收与补偿条例》仍然存在一系列规范缺失：

1．公共利益与非公共利益界定模糊。按照《征收与补偿条例》规定，所谓公共利益主要是指保障国家安全、促进国民经济和社会发展等，并用列举方式具体列举了五个方面为公共利益范围，并概括规定了法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。从上述规定中不难看出，公共利益范围仍然不明确：一是，规定过于概括而不具有操作性，为各种“渗水的公共利益”大开方便之门，使虚假的公共利益合法化和正当化；二是，形式上的公共利益为权力滥用提供了合法路径，因为公共利益是国有土地房屋征收或拆迁最好的借口，权力行使者总是借公共利益之名求私人或部门利益之实；三是，概括规定为执法机关提供了法外实施法律之途径，许多执法机关以概括规定为幌子，使法律、行政法规的实施流于形式，从而使法律和行政法规自然地失去法律效力。

2．政府行使权力之理念缺失，对城市房屋征收或拆迁之相关法律、法规的法治精神和原则存在认识上的误区。根据《征收与补偿条例》第13条之规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。诠释上述规定，至少确立了以下基本制度：房屋征收公告制度和当事人诉权保护制度。但是由于一些地方政府不能正确诠释法律之精神，在房屋征收过程中总是先拆迁后公告，严重违反法定程序；更有甚者，在他们看来，城市土地是国家所有，政府可以在不通过有关法律程序的情况下对土地随意调配，这就严重地违反了《条例》和有关法律的规定，使一些不法分子有机可趁。

3．国有土地房屋征收实行法律分类调整，相关法律、法规的规定不完善。按照《征收与补偿条例》规定，因公共利益需要的征收行为适用此条例；而因非公共利益需要则只能适用《中华人民共和国物权法》和《城市房地产管理法》。由于法律适用之差异，必然导致利益得失之差距。以《征收与补偿条例》第4条为例：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。［16］由于房屋征收部门在立法上采用了一个不明确、含糊的概念，就使得征收或拆迁中关于谁是征收或拆迁主体变得模糊，致使征收主体的共同密谋者即使严重侵犯公民的合法权利以难以受到法律的有效制裁。

4．政府补偿标准不统一，且地区差异明显。近些年来，由于征收或拆迁而导致的政府补偿不均或不合理时有增多，因补偿不合理而导致征收人或拆迁人与被征收人或被拆迁者之间的纠纷不断。究其原因在于：一是，补偿原则不明确。当政府对房屋进行征收或拆迁后，究竟应该进行哪种补偿，是完全补偿，合理补偿还是公正补偿，其立法不明确。二是，补偿范围过窄。由于征收或拆迁所引起的连带利益损害均未列入补偿范围。三是，补偿标准不统一，且地区差异较大。补偿标准不仅受房屋区位、用途和地区的影响，而且严重受到地区差异的影响，而这些差异究竟应该如何认定，法律没有规定统一的标准。

5．在城市房屋征收或拆迁中，评估机构不中立，参照的评估标准不统一，致使评估结果有失公正。根据《征收与补偿条例》之规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。由于我国的房地产评估机构大多是由政府职能部门演化而来，同时，房地产开发商是房屋评估机构的主要评估业务来源，评估机构能够在与其相应的房屋评估背后获取一些利益，所以房地产开发商与评估机构之间有着千丝万缕的关系，房地产评估机构往往会偏向拆迁人（房地产开发商），使其在房屋拆迁评估中难以保持中立。加之参照的评估标准又不统一，评估版本也由各省级人民政府自行确定，评估结果就不免有失公正。

三、被征收人权利保护之法律路径

《国有土地上房屋征收与拆迁条例》在一定程度上是调整与规范国有土地房屋征收与补偿行为的一部具有进步意义的法规。但由于在有效保护公民权利方面受立法局限和社会语境的限制仍然存在一些局限性。基于此，提出下列法律解决路径：

1．尽快通过并实施《〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉实施细则》（审议稿），使《国有土地上房屋征收与补偿条例》更具有执行性和操作性。《征收与补偿条例》作为一部行政法规，具有法律规范的一般性和概括性特征，仍然存在诸多漏洞和重大问题，使其有效性和可执行性受到严重限制。为了进一步完善、明确、规范相关内容，使《征收与补偿条例》能够有效地实施和执行，必须由国务院法制办制定相关实施细则。2011年1月21日国务院法制办已经拟订了《〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉实施细则》（审议稿），并提交国务院常务会议审议。正在审议的《实施细则》的主要特点在于，使《条例》更加明晰化和细化，更具有可执行性和操作性。如在区分用地途径方面，《实施细则》明确规定：为了明确区分新征收条例第八条“公共利益的需要”与“非公共利益的需要”用地的情形，应当以所列六项情形房屋征收拆迁后土地使用权的取得方式予以认定。凡以国家划拨用地方式取得土地使用权的建设项目属“公共利益需要”的情形；凡以招标、拍卖等公开竟价方式购买取得土地使用权的建设项目属“非公共利益需要”的情形。［17］在对被征收房屋价值的补偿方面，《实施细则》明确规定：实施不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房的市场平均价格，按以下三种情形及标准。（1）低档被征收房屋包括棚户区平房、4层以下住宅楼等价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房市场平均价格的2倍；（2）中档被征收房屋包括4层以上住宅楼、厂房、经营性用房等价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商品房市场平均价格的1.5倍；（3）高档被征收房屋包括别墅、高档住宅楼价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围内商业商品房的市场平均价格等。［18］显然《实施细则》使许多重大问题得以具体化，更具有执行性和操作性，便于征收人或拆迁人依法行使权力或权利和被征收人或被拆迁人人依法保护权利。

2．尽快完善国有土地房屋征收或拆迁各相关立法，妥善处理效益与公平之间的关系，在房屋征收或拆迁中做到公正、公开。城市房屋征收或拆迁在主体上涉及到县级人民政府、拆迁人（房地产商）和被征收人或被拆迁人，从法规规定来看，县级政府只是因公共利益需要而成为征收主体，而因非公共利益征收表面上看不涉及县级政府，而实际上由于我国土地是国家所有，县级政府则作为当地国有土地的管理者，往往代表国家向受让人出让国有土地使用权，他是国有土地使用权的“分配者”，自然地会成为城市房屋拆迁的主体之一，加上当地政府在履行其裁决职能后，往往会从法律上取代拆迁人与被拆迁人“对簿公堂”，从幕后走上前台，把被拆迁人与拆迁人的冲突转化为被拆迁人与当地政府之间的冲突，使当地政府作为城市房屋拆迁一方主体的地位显现出来。然而在城市房屋拆迁中各方的利益是不一致的，特别是拆迁人与被拆迁人的利益是对立的。拆迁人的动机和目的是追求利益最大化，以最少的投入获得最大的效益；被拆迁人的动机和目的在于根据自己的家庭情况，在服从国家、社会公共利益的前提下，依法保护自己的合法权益，并尽自己最大可能争取更多的拆迁补偿款；而县级政府在城市房屋拆迁中的动机和目的是追求政绩的最大化。这三者有着千丝万缕的联系。当县级政府凭借其合法的行政权力，借助开放商的房屋开发拆迁，从中获得财政收入时，而开发商也从中谋取利润，只有普通公民才是真正的弱势群体，其权利最容易受到侵犯。因此在房屋征收或拆迁中兼顾公平就显得尤为重要。

3．切实有效地保障被征收人或拆迁户的居住权及其他相关权利。根据《中华人民共和国物权法》之相关规定：征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。［19］由此，被征收人或拆迁人的居住是首要保障，应该严格按照相关法律“规定”执行，并在此基础之上再进行货币赔偿。同时安置房也要尽可能得安排在被拆迁人原居住地附近，尽可能地不打乱被拆迁人的日常作息，保证被拆迁人的工作、就医以及子女上学问题等等，简言之，就是要保障被拆迁人的利益最大化。而针对货币安置情形，政府应当按照拆迁补偿最低标准对被拆迁人予以补偿，若是再政府进行货币安置后，仍无法解决住房的，政府应当提供相应的廉租房，以保证公民的居住。

4．建立固定而公正的城市房屋征收或拆迁评估机制。在当下之中国，日益加速的城市化进程使得因城市房屋征收或拆迁而引发的矛盾十分突出。虽然矛盾激化是多重因素促成的，但是征收或拆迁环节中公正性的缺失是其主要原因之一。评估机构在其中的重要性就凸显出来。目前评估机构缺乏独立性，缺乏真正的市场竞争，评估程序缺乏公正性，评估价格过低，估房不估地导致被拆迁人的利益受到损害。因此如何建立一套公正的城市房屋拆迁评估体系已成为当务之急。首先，要建立独立的评估机构，强化行业组织的作用。独立评估机构的存在与否是评估是否公正的关键所在。倘若一个评估机构本身就不独立，就具有了依赖性，公正评估就成为不可能。其次，要建立合理的评估机构介入制度，避免出现政府或拆迁人利用其优势选择或操控评估机构。

5．培养法治理念，树立法律意识，尤其是政府及其公务人员。针对一些地方政府对于《国有土地房屋征收与补偿条例》和相关法律、法规存在认识不足或误区,必须加强党委政府尤其是政府相关职能部门的学习力度，举办相关的法律知识讲座，请法律专家和学者专门就相关知识进行教授，加强与各地方政府的交流学习，提高法律意识，更好地为人民服好务，让人民群众放心，让人民群众满意。总之，城市化进程是我国走向繁荣富强的必由之路，城市建设和发展必然要求对国有土地房屋实施征收或拆迁。就目前而言，如何做到合法征收或拆迁，如何在城市房屋征收或拆迁过程中更有效而全面地保护被征收人或拆迁人的权利，仍然是法学者和法律实务者应该不断研究的重大课题。