农民工权利资格问题思考范文
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摘要
在新型城镇化的政策目标下，农民工群体是否能实现“人的城镇化”成为关键。检视当下情况，现有的政策框架存在身份认知维度上的缺失，相关的制度及各种研究过度强调农民工群体的“户籍身份”(单一身份)，或将其简单理解为经济增长的要素(“无身份”)。这一认知欠缺以及相关公共政策的局限，已经带来了种种严峻的社会问题。本研究从“多重身份”的视角出发，试图将农民工群体还原为以居住身份、教育身份、职业身份以及家庭身份为核心的多重身份体系。以社会问题的解决为宗旨，对制度供给提出新的思路。
关键词
作为现代化的重要表现方式，城镇化一直被认为是社会发展的重要目标。既有的城乡二元结构使得“农民工”群体成为城镇化所要面对的主要对象。截至2014年，农民工的总量已达到2．74亿，其中本地农民工1．06亿，外出农民工1.68亿。如何使得这一庞大群体实现“人的城镇化”，是新型城镇化能否实现的关键。“农民工”这一身份设置，是发展效率与社会公平之间关系失衡的产物，其所导致的社会问题正逐步显现。2014年出台的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》已经明确了“以人为本、公平对待”的政策导向。这意味着新政策需要从人本的角度作新的调整。
一、农民工市民化的理论反思
1．以户籍身份为核心的既有范式
综观既有的学术研究，我们发现国内对于农民工市民化的概念界定主要集中在三个语境。其一，户籍问题与城乡二元机制。陆学艺(2003)最早从体制高度梳理了农民工身份的由来，并提出他们所遭受的权益损害是制度不公的结果。在同样的语境中李培林、田丰(2011)通过对全国范围内的定量研究发现，新生代农民工的权利意识和生活压力变化是其主要特征。刘传江(2010)使用“新生代农民工”代指“二代农民工”，并认为消除户籍差异是实现市民化的根本前提。其二，常住化与居住证制度。与“户籍化”这一“市民化”的路径相对应，张翼(2010)提出了“常住化”的观点。他的研究发现，农业人口不愿放弃其在农村的土地权利是阻碍其获得城市户籍的主要原因。由此他认为应该完善居住制度，让农民工在不丧失土地权利的前提下获得平等的市民待遇。李强(2013)描述了户口等级差异与农民市民化之间的关系，并认为新的市民化改革应该淡化户口的作用，将户口的特殊功用一一剥离，同时提供更多元化的市民化路径。其三，市民权与社会保障。蔡禾(2012)指出，农民工市民权的获得表现在三个方面:第一是劳动权，该权利在20世纪80年代得到解决。第二是社会保障，如养老保险、失业保险、医疗保险等等。这个权利是在1990年代从文本制度上基本得到了解决，但在执行上还有很多的问题。第三是市民权，包括义务教育、贫困救助等权利。以上三种观点都在不同角度对农民工的市民化路径进行了分析。但他们的共性在于，依然是在“户籍身份”的单一身份系统下进行思考。这在一定上默认了“农民工”作为一种制度安排的正当性(陈映芳，2005)，而非将其拉入平等的国民身份系统。
2．“多重身份”的分析框架
面对已有理论框架的局限，我们认为，阿马蒂亚•森(2009)所提出的“多重身份”为分析农民工市民化提供了独到的视角。森认为，人们在社会环境中的身份并不是单一的，而是多重的。国民身份固然是个体的重要身份，但职业身份、教育身份、家庭身份等其他社会身份同样具有其不可取代的意义。森特别指出，当今社会治理中容易重现两类误区:无身份与单一身份。所谓无身份，即经济学上的“理性人”假设，将人看成不隶属于任何群体的个体。森认为，如果一个人自以为自己是逐利的，但却无法回答其价值观来源于何处，受何种群体所影响，那他无疑是“理性的傻瓜”。第二种误区则是认为个体只能隶属某一特定的群体，只能在一种身份的规制之下。森认为，这种单一身份认知，不仅与社会现实不相符，同时还抹杀了个体在其他身份中所应有的权利。更严重地，这种不断强化的单一身份认知会引发群体之间因为认同的分歧而产生暴力。以“多重身份”为视角，我们可以发现，与“人的城镇化”配套的公共政策存在明显不足。一方面，现有以财政逻辑为核心的社会保障政策将农民工群体视为与经济发展有关的统计类别。这事实上将农民工群体看成了无身份的“经济理性人”。另一方面，当前的人口管理政策还囿于农民－市民二分的户籍身份，这其实将农民工群体放入了单一身份系统，忽视了其职业、家庭等多重社会身份。由于公共政策与社会事实之间的不协调，已经产生了诸多社会问题。。
二、政策局限与社会问题
(一)国民待遇缺失与户籍身份困境
1．农民工的“无身份状态”推行“人的城镇化”，目前的一个瓶颈在于均等的国民待遇缺失情况下农民工在流入地的“无身份”状态。这意味着农民工群体还被视为经济发展的要素，并没有在价值层面上被加以考量。对于国民身份的忽视既与先发国家现代化进程的历史经验不符，同时也在合法性建构上存在短板。国民身份的均等化是现代化的重要标志，也是民族国家合法性的基石。当今发达国家均已在现代化初期就已经实现了统一国民身份，并在二战之后大幅度提高了国民待遇与公民福利。英国早在1795年的《贫民迁移法》中就已经赋予了公民迁徙的自由，此后在1948年通过《国民救助法》，确立了无差别的全民福利系统。美国在1862年就通过了《宅地法》，赋予了各种族平等的公民权利，而1964年的《民权法案》则进一步落实了各民族享有平等的公民权。日本政府于1871年通过《户籍法》，废除了幕府时代的户籍制度，取消了“士农工商”的封建身份的等级制度，赋予日本国民居住自由、迁徙自由和选择职业的自由等一系列权利。二战后，日本又通过《生活救助法》等一系列法案，迅速建立综合的社会保障体系。当今世界，只有少数国家依然通过户籍制度限制迁徙，实施差异化的国民身份。目前我国各地区之间的户籍迁移以及户籍类型的转变，事实上与国际间移民政策类似。其症结在于农民工是不平等的二元结构在城市中的延伸、结构性复制的结果。随着改革开放的深入，这一主权国家内部公民身份的不平等现象使得我国在国际声望上处于劣势。“低人权发展”等标签对我国经济社会发展的合法性提出了重大挑战。如何面对“户籍制”这一既有的制度遗产，走出身份不平等所带来的合法性困境，是我们急需解决的理论问题。
2．单一身份与“双重脱嵌”目前对农民工群体的人口管理及其配套的财政政策，依然局限于单一的户籍身份。这导致了新生代农民工既不能融入城市也无法回到农村的双重脱嵌问题。据全国总工会(2010)测算，新生代农民工人数在2010年已经约为1亿，其中80%为未婚个体。新生代农民工与老一代农民工最大的区别在于，他们已经适应了城市生活，不再将乡村作为自己的根基。调查显示(刘传江，2010)，新生代农民工较之于第一代农民工具有更高的学历，更多的社会参与，以及更强烈的权利意识。然而现有的城市政策框架下则出现了“内卷化”问题。这主要体现在:(1)人力资本投资不足，职业技能提升乏力。(2)生理和情感需求得不到满足，身心健康危及自身和社会。(3)相对剥夺感的强化与价值取向的改变，引发农民工的心理失衡，不利于社会和谐。单一身份所带来的问题如果得不到充分重视，就会产生种种结构性的城市病症。在当下的中国大都市区域中，一个集中的表现就是居住排斥带来了郊区族群化风险。《2014年农民工监测报告》显示，农民工目前的居住形式以租赁房屋(36．9%)及单位宿舍(28．3%)为主，能够在务工地自购房的比例仅为1%。就制度空间而言，我国现有的住房公积金制度以及住房保障系统都以户籍为主要边界，未能有效的将农民工纳入。就居住空间而言，农民工群体的居住形态可分为散居型与聚居型(陈丰，2007)。散居型是指分散于城中租房居住。聚居型居住则是集中在郊区，分为以“城中村”为代表的“村落型”聚居，以及以“民工宿舍”为代表的“公寓型聚居”。聚居型居住容易形成隔绝、封闭的居住环境，不利于社会融入的进行(张婷，张启瑞，2015)。但另一方面，散居型也不意味着社会隔离的打破，由于在制度层面上的切割与区别对待，反倒会使迁移者的心理疏离感更强。少数族裔群体因未能实现社会整合而产生的郊区社会问题，在先发与后发国家的大城市中都已有教训。以西欧为例，二战后所确立的移民吸纳机制正在全球化过程当中被严重挑战。在法国巴黎，北非裔移民和城市底层已经在郊区形成族群化聚居，并造成1995年和2005年两次严重的郊区骚乱。在拉丁美洲城市化所带来的是贫困而非繁荣。由于没有进行有效的公租房建设，自建房成为解决住房问题的主要手段，这正是产生贫民窟的根源。
(二)政府间关系失调与身份保障错位
1．财政联邦与地方政府间协调性不足
分税制改革已形成财政联邦的格局，这虽然有利于各地方政府形成竞争激励机制，但也造成了全国范围内统筹不足的问题(王守坤、任保平，2009)。在缺乏中央层面统筹设置的制度框架下，政府间关系是理解农民工市民化过程中制度供给机制的关键。不均衡的区域经济发展水平，以及差异化的市民待遇，使得在人口流动过程中形成了流出地政府和流入地政府。围绕着农民工群体的吸纳及其相关的社会保障，流出地政府与流入地政府之间在不同的利益背景下形成了竞争或合作关系。由于缺乏中央层面的统筹，各个地方政府围绕着农民工的流出与流入形成了复杂的政府间关系，造成了种种问题，如:(1)地方政府同时扮演公共政府和经济增长责任主体双重角色的张力。地方政府既是提供公共服务的福利性主体，又是确保经济增长的市场性主体。这两种自相矛盾的属性，使地方政府难以确保农民工的社会保障。(2)地方政府间形成了公共财政及社会保障的行政区划间区隔。由于没有全国范围内关于社会报障的财政统筹以及统一的国民待遇标准，地方政府依据其财政状况形成了区隔化的市民待遇。(3)地方政府间存在以人力资源竞争为核心的紧张关系。在经济发展不平衡已经市民待遇差异化的背景下，农民工流动地(流入地?)政府之间形成了吸纳人力资源的竞争关系，而流出地与流入地政府之间则形成了某种共生关系。然而不论是何种类型的利益链接，这种缺乏统筹的政府间关系都是不稳定的，无法为农民工市民化提供持久明确的制度框架。
2．流入地政府对吸纳劳动力的保障错位
流入地政府对于外来劳动力存在保障错位的问题。在以特大都市群为代表的劳动力吸纳区域，其“落户”标准依据的是筛选性指标，而对产业结构真正需要的劳动力却无法给予全面的市民资格。“落户”意味着给予移民全面且永久的保障，而以“控制人口”为导向的流入地政府对此非常敏感。其原因在于，在缺乏全国统一社会保障的背景下，流入地与流入地政府对于“农民工”的保障责任主体并不明确。具体而言，目前大都市中所施行的人才吸纳政策，将以学历为载体的教育身份放在关键位置，但这并不一定与城市的产业需求相协调。“高学历”成为判断人才的重要标准，但这更主要的功能在于提高区分度。在这一标准下，有专业技术但学历低的农民工，不能被当成“人才”。由此占有绝对数量的农民工群体，并不能通过其职业身份获得稳定的市民身份(户口)。需要指出的，这种筛选性的标准是精致而善变的，流入地政府会根据自己的人口结构而随时调整。更进一步，农民工在资本市场中的劳动权益没有得到充分保障。他们处于一个不稳定的劳动关系框架中，随时面临着各种劳动权益受损的问题。根据《2014年农民工监测报告》，2014年有38%的农民工签署了正式的劳动合同，这意味着六成以上的农民工还没有收到《劳动法》的保护，处于非正式用工状态。“农民工讨薪”历来是农民工劳动权益中最突出的问题，并引发了自杀、自焚等多重相关的社会问题，严重影响了社会的稳定发展。近年来农民工被欠薪的现象正在逐年减少，到2014年已经降至0．8%。然而，面对着2．68亿这一庞大的人口基数，这意味着依然约有200万农民工面临着工资被拖欠的问题。
3．流出地政府对于外出劳动力的保障局限
在单一的户籍身份制度下，农民工的身份无法拆分。农民工户口仍在原籍，并能够享有土地使用权收益，这使得流出地政府对于外出农民工具有保障责任。然而由于农民工的流动性，这种依据户籍的保障很难落实。由于依附于户籍身份的福利资源难以在流入地政府与流出地政府间自由流通，农民工群体在教育、医疗、政府等方面缺乏综合性的社会保障。根据国家统计局《2014年农民工监测报告》，农民工“五险一金”的参保率分别为:工伤保险26．2%、医疗保险17．6%、养老保险16．7%、失业保险10．5%、生育保险7．8%、住房公积金5．5%。由此可以看出，农民工群体整体参与社会保障水平不高，同时在整个保障体系的覆盖是不均匀的:工伤、医疗保险的覆盖率较高，而生育、住房公积金的保险覆盖率则很低。更重要的是，即使对于已经缴纳社会保险的农民工而言，由于公共财政系统的区域分割，以及新农合新农保制度与城市保障制度的不兼容，使得他们的保险金不具有便携性。当下出现的“返乡农民工问题”，即农民工返乡后老无所养等，这都与无法使用保险金的现象有关。
(三)权利失败与身份缺席
在从国家层面以及政府间关系层面分析完之后，阿玛蒂亚•森所提出的“权利资格方法”(en-titlementapproach)有助于我们在个体层面理解身份的含义。在对饥荒的研究中，森(2001)从权利的视角出发，论证了在交换领域的“权利资格失败”(entitlementfailure)，是造成在物质并不匮乏的情况下出现“繁荣性饥荒”的主要原因。在这里，“权利失败”是指个体原本具有的调动及组合其所拥有资源禀赋的能力失效了，而这将直接导致社会性的灾难。正是在这个意义上，森认为饥荒的直接原因是在社会层面上伦理结构的缺失，而并非仅仅是经济层面上粮食产量的不足。如果我们将“权利资格方法”与身份分析结合在一起，可以发现“权利资格失败”与身份缺席是紧密关联的。这一角度正可以用以分析农民工迁徙过程中产生的“亲子分离”问题。在城乡劳动力迁徙领域中，相关的公共政策都在围绕着“农民工”这一单一身份，使其成为一种被常态化的制度安排。这种基于单一身份设定，使得“城乡迁徙”、“亲子分离”等社会问题都在“农民工”的身份语境中被默认及合理化。反之，这一群体作为“父母”、“子女”、“丈夫”、“妻子”等家庭身份则被忽视。这种制度化的单一身份，一方面从结构上使得农民工群体切断了与家庭资源之间的关系。另一方面也使得农民工产生了一种单一化的身份认同，放弃了其原本应当实践的家庭身份。对于自身家庭资源调动能力的不足，甚至丧失权利实践的动机，正是“权利资格失败”的症候。这已经产生了一系列严重的社会病症，其最突出的表现是留守儿童与随迁儿童问题。根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102万，占农村儿童37．7%，占全国儿童22%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万。由于长期缺乏父母监护，农村留守儿童存在教育不足、关爱缺失、心理疾病等诸多结构性问题。近年来更是出现留守儿童自杀、非正常死亡等极端现象。这不仅是亟待解决的社会问题，在长远来看也将影响到国民素质水平的提升。与留守儿童相对应的则是“随迁儿童”，他们作为父母的随迁者，已属于长期流动的人口。第六次人口普查显示，流动儿童人口已经从2005年的2533万增长至2010年的3600万。目前城市中的随迁子女存在诸多适应性问题，例如:(1)身份认同问题。公办学校流动人口子女的身份认同处于模糊状态。(2)入学难问题。经济发达的移民吸纳区域虽然教育资源在绝对数量较多，但由于移民比例较高反倒使得流动儿童的入学更困难。(3)农民工子弟学校的困境。民工子弟小学普遍存在师资力量不足、学科不配套、质量不高等诸多问题，更因为其合法性模糊存在着被关停的风险。
三、制度供给作为解决社会问题的工具
(一)正视“多重身份”，满足差异化的市民化需求
在各国既有的政策设计中，权利主体多以个人为单元。而在中国，一方面，农民工市民化的实践中，农民工主要是以家庭为单元的权利主体，可同时，城市政府却普遍忽略农民工在迁移过程中的家庭属性。这是当下中国农民工市民化议题中迫切需要关注的重要问题。在先发国家，国民待遇的普及使得城乡迁移过程当中只需要解决个人的权利落实问题。然而在我国农民工的迁移过程当中，社会福利的获得需要以家庭为单元进行拓展。农民工的配偶权利，其子女受教育权利，都与农民工市民化的整个过程息息相关。正因如此，在市民化过程当中，我们要从生活结构的角度，来考量农民工的家庭生活权及其生活目标的建立。这意味着城市政府要考虑以家庭为单位考虑农民工的居住权，亦即落实务工人员的家庭身份，保障他们夫妻团聚的权利，子女随迁的权利。在此基础上，我们要重视农民工群体的多元性及其差异化的社会需求。在既有的政策框架中，农民工群被假定为均质的。然而在现实中，农民工群体是异质性和类别化的。在性别、地域、世代、职业上面均存在着差异。在承认这种异质性的前提下，我们需要对不同类别的农民工进行分类总结，并考察其差异化的社会需求，为城市提供有针对性的公共服务提供参考。与此同时，我们94认为要尽快落实农民工社会参与权，使其能充分的进行自身利益表达，并能对公共事务的发展做出贡献。
(二)将制度供给与主体实践相统一
在既有的研究当中，对于市民化/市民权的界定集中体现在文本表述，而忽略了其社会实践。在社会排斥理论的视角下，我们发现即使政策文本确立的市民权，依然无法在现实中落实，呈现名实分离的状态。李斌(2002)认为“社会排斥”是指社会弱势群体会在劳动力市场以及社会保障体系中受到主流社会的排挤，而日益成为孤独、无援的群体。这种排斥会通过社会的“再造”而累积与传递。社会文化、社会结构、国家政策、现存的意识形态等多方面的因素制造了社会排斥，而社会流动率则反映社会排斥的程度。在现实中，虽然农民工在就业市场上与本地居民具有大致平等的权利，但由于受教育程度、社会资本等因素的影响，农民工群体容易与老乡形成“同群效应”(王桂新、武俊奎，2011)。这意味着农民工群体有可能长期被固化在社会中下层某些固定的行业，而无法实现上升流动。这些事实上的结构固化，正是农民工难以市民化的关键。
(三)确保权利实践的能力
在阿玛蒂亚•森提出的权利资格(entitle-ment)语境中，权利资格意味着必须确保公民具有实践权利的可能。每个行动主体都有践行其权利的能力，而这种能力是不能被忽略与剥夺的。在这一视角下，我们认为各级管理部门应该注重发现并尊重农民工在市民化过程中自主实践其权利的能力。在农民工市民化议题中，我们需要尊重农民工作为市民化主体的主体性，了解他们的实践逻辑，以此调整和设计相关的政策。举例而言，面临郊区农民工聚居区的问题，一方面不能任由其发展成为贫民窟，另一方面也不能简单的强行拆除。在特大城市的郊区形成了农民工聚居区，正是在城市空间排斥的背景下农民工主动实践其居住权的结果。拉美国家的教训告诉我们，在公共服务缺失情况下的过度城市化极易产生贫民窟，如果置之不理则很快就形成难以根治的城市顽疾。然而，面对这一教训，我国目前的城市治理正在走向另一个极端，那就是强行拆除。在权利资格视角下，强行铲除农民工社区意味着剥夺了农民工自主市民化的能力，这种对“社会力”的压制不但不能解决已有的社会问题，反而有可能引发新的社会风险。由此，我们认为城市政府应该与农民工建立良性的主体间关系，充分发挥农民工的能动性。在城市的空间融合方面，政府应该有意识地对农民工聚居区进行社区建设:一方面充分尊重农民工社区既有的发展脉络;另一方面方面对于社区的良性因素加以培育和引导，使得农民工社区不断完善，避免贫民窟化的可能。
四、结语
如上所述，“多重身份”视角将帮助我们反思对“农民工”的认知，并有助于突破单一户籍制的局限，将“农民工”还原到处于不同社会情景当中的具体的“人”。在这一价值维度上，本文从国家、政府间关系、以及个人三个层面，对于相关的公共政策进行了检视。我们发现，对于农民工多重身份的忽视使得现有的制度安排产生了身份错位、身份缺失或身份单一化现象。这不仅使得既有的公共政策难以运行，也使得城市化进程中的“人”陷入到种种困境。本文对农民工市民化过程中出现的典型社会问题进行了建构与分类描述，并以此在制度供给的思路上提出了建议。制度供给需要在既有的框架中延续，但更应以解决社会问题为导向。关键在于政策供给主体要对农民工身份的多元性和复杂性有充分的认知，在此基础上确保综合的权力赋予以及实践权利的能力。正是在这一向度上，城市化才不只是物质的增长，而是人的发展。
参考文献:
〔1〕阿马蒂亚•森:《权利与饥荒》，商务印书馆2001年版。
〔2〕阿马蒂亚•森:《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2002版。
〔3〕阿马蒂亚•森:《身份与暴力:命运的幻象》，中国人民大学出版社2009年版。
作者：孙哲 陈映芳 单位：华东师范大学社会发展学院-法国卡尚高等师范学校 上海交通大学国际与公共事务学院