公用事业消费者的权利范文

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一、公私合作背景下公用事业消费者法律地位的转变

(一)公私合作制在公用事业领域的兴起公用事业领域实施公私合作是各国在新公共管理理论指导下在公共行政管理领域所展开的一场变革，也是各国政府在包括公用事业在内的经济领域所进行的一场经济革新。过去较长的一段时间里，在传统的公共行政模式下，无论是市场经济还是计划经济国家，公用事业的供给与发展被认为是国家的责任，应由国家投资、建设与经营，公用事业是标准的公营事业，带有公益性。在国有化政策下，国家通过对事业内部的管理控制，决定事业的价格、产能，以将私人独占垄断的弊端内部化。但随着社会经济的发展，公用事业的这种制度安排日益捉襟见肘。公用事业的原有提供主体公共部门的供给能力难以满足公众对公用事业发展的需求:一方面，垄断式的经营效率低下、亏损严重，导致政府负担沉重;另一方面，政府的财政能力难以满足民众日增的对公用事业数量增长与质量提高的需求。而从深层次来看，随着民众生活水平的提高，消费者主权意识增长，产生以更低成本享受更好的公共产品与服务的需求，同时，资源的稀缺性与经济持续发展要求，亟待提高公用事业的效率，若以私人部门作为产业的生产主体，并导入市场化的竞争机制，符合发展要求。再加上公用事业的需求高，收入稳定，对社会资本有很强的吸引力。为此，在政府财政能力有限并难以满足民众对公用事业发展需求的情况下，消费者的要求加上私人资本的投资冲动推动了公用事业现有制度的变迁。公用事业领域的这场制度变迁发端于20世纪70年代末的英国，并逐渐波及全球。这场制度变迁虽然具体模式各异，名称不同，但究其本质均是为了更好地发挥公共部门与私人部门的各自优势，并进行优势互补的制度安排，即公私合作制。该制度要求政府转变在公共物品供给方面的角色定位。其中，对于哪些物品应通过市场去做，做到什么水平，以及如何付费等问题应由政府来决定与安排，至于服务的供给，则通过多样化的合作方式由私人部门完成。该制度倡导“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要”，打破政府在公共物品供给方面的垄断局面，建立公私部门之间的合作竞争关系，从而提 升政府在公共产品和服务方面的输出质量和效率，实现社会公众自由选择权以及个性需求的满足。公用事业公私合作制的兴起，吻合了公众对基础设施快速发展的需求，避免了政府在基础设施建设上财力和智力的缺陷，调动了民间资本和智力投向关系国计民生的行业。我国公用事业公私合作制肇始于20世纪80年代，动因与其他国家类似。实施公私合作以前，我国对市政公用事业采取国家垄断式经营，政府是唯一的投资主体与运营主体，既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，导致我国公用事业具有经济性垄断与行政性垄断的双重特征，从而出现经营亏损、财政负担重、企业缺乏自主权、生产效率低、服务质量差等公用事业难以摆脱的困境。为摆脱困境，满足经济发展水平的提高以及城市化发展对公用基础设施与相关产品服务的需求，20世纪中期伊始，一些地方政府开始尝试利用民间资本发展公用事业，到21世纪初，中央政府进一步推出一系列的政策与规章，鼓励非公有制资本进入市政公用事业的建设、运营和管理，并在2003年前后掀起了全国范围的公用事业市场化改革浪潮。

(二)消费者在公用事业公私合作制中的法律地位梅因在1861年发表的《古代法》一书中有一著名的论断:“所有进步社会的运动，是一个从身份到契约的运动”。从该角度来看，公用事业领域的合作，是契约精神在公法领域的延伸，是政府借助私法手段来完成传统公法上的责任，相应地，相关主体法律关系也发生改变。在传统的由政府直接经营公用事业的情况下，政府以事业单位方式提供公用事业服务，只存在两个利益主体，即政府———消费者。即便以国有企业方式经营，由于实行高度集中的政企合一体制，企业法人资格缺失，未能成为真正的私法主体，政府与企业的关系高度同一化。实行公私合作制后，私人机构作为公用事业的投资或经营主体参与到公用事业的生产中来，传统的政府———消费者的二元格局，被政府———企业———消费者的三元格局所代替。其中，政府与企业之间的合作关系，以及在合作过程中双方的权利与义务以正式的合同予以确立。政府通过公私合作合同与企业确定公用事业产品和服务的生产，消费者则通过民事契约购买企业生产的产品，并间接地参与了公用事业产品和服务安排的决策。总的来看，在政府、企业和消费者之间形成以下3种关系，并以契约为基础建立权利义务关系。以图1表示:一是政府与企业之间的合作契约。政府在选取合作者以后，须与合作企业订立合同明确双方的合作关系。根据双方选取的合作模式，围绕公用事业基础设施的设计、建立、运营维护、公用事业产品或服务费率的确立与支付等具体事项约定彼此的权利义务。此类合同因关乎公共利益和公法任务的实现，同时涉及平等主体之间的权利义务关系，兼具公法与私法的混合属性。二是消费者与企业之间基于提供公用事业产品和服务的民事契约。对此，不同公用事业略有区别，在传统的供水、供气、供热行业，由消费者直接向企业付费，是典型的购买产品与服务的民事契约关系。在污水、垃圾处理等环保行业，由于市场化程度相对较低，垃圾、污水处理费多是以财政性收费方式由政府职能部门或委托相关部门征收①，所收费用纳入财政专户，政府再按照其与企业签订的议或有关规定支付给企业，消费者所支付的垃圾、污水处理费与提供服务的企业最后所收到的费用不一定相同，这种情况下，企业实质上是政府的人或助手，替政府向消费者提供垃圾、污水处理服务，并没与消费者发生直接的契约关系，其依据合作协议所实施的行为的法律后果应由政府承担。但近几年，随着污水、垃圾处理行业产业化市场化活动的开展，一些省市开展污水、垃圾处理收费改革。如河北省自2008年7月1日起把城市生活垃圾处理费转变为经营服务性收费，并由垃圾处理企业负责征收①。也就是说，由提供垃圾处理服务的企业直接征收垃圾处理费，这应该是污水垃圾处理行业收费的发展趋势。此种情况下，由于污水、垃圾处理属于委托治理型行业，根据“污染者付费”原则，排污者有治理污染的义务，消费者直接付费，而企业提供治理服务，两者成立一种委托治理的民事服务关系。三是政府与公民(消费者)之间的政治契约。“这些契约条款可能从来没有被正式宣告过，但是在任何地方都会被默默地承认或者接受。”在理论上，政府是公民(消费者)的人，接受公民(消费者)让渡出来的一部分权利的同时，有义务向公众提供持续的、普遍的、符合质量与环境保护要求的公共服务，实施公私合作以后，政府把公用事业生产全部或部分委托给企业，有义务保障企业提供的服务符合公共利益。“但一旦这些社会契约遭到破坏，每个人将会重新获得他原初所具有的权利。”［4］如政府违背其职责，侵犯公共利益或者有侵犯公益之虞，应允许公众享有相应权利对政府相关行为进行监督。公众(消费者)的参与权，也应制约政府行为并促成其符合社会契约，最大程度满足公共利益而生。

(三)消费者弱势地位的形成:公用事业公私合作相关主体的力量对比在政府、企业、消费者多元利益格局中，由于各利益主体所拥有的资源不同，相应地所处的地位也不同，形成了某种不等边的三角图形。与消费者相比，政府与企业处于优势地位，但就政府与企业关系而言，政府由于拥有强大的决策权力与公共权力，常处于优势地位，但企业在某些情形也会处于优势地位。政府的优势主要体现在两个方面。一是政府拥有选择公用事业合作者的权力。在这个过程中，若政府在选择合作企业的过程中，程序不公，可能会影响其他企业的利益。其次，在履约过程中，如果政府履约意识不高，尤其出现某些合同条款逾越政府履约能力的时候，政府容易出现违约，由于政府拥有强大公共权力，加上我国当前对于政府失信的法律责任及其追究制度不完善，一旦政府违约，经营企业难以请求政府承担相应的违约损害赔偿责任。不过要注意的是，政府也可能会因受制于私人部门强大的资金实力与独占的技术能力，而出现强势的投资者与弱势之主办机构的现象②。另外，在经营过程中，企业是依据自身拥有的高度专业知识与资产来达成目标而非政府的“发号施令”，故合作双方技术与信息不对称，企业处于信息优势地位，这就有可能会危及主管部门保障公共利益责任的履行。此外，作为公共服务的生产者与提供者，能比较敏感地认识到政府规制对其可能造成的有利或不利影响，容易采取共同一致的行为，从而拥有影响公共服务的强大力量。而消费者处于三方结构的底端。首先，企业可能会追求利润最大化而降低质量或者擅自提价，政府也可能会与企业合谋，纵容企业利润最大化的行为，疏于对企业的监督与约束，使广大消费者利益临危。其次，由于公用事业的民生必需性和垄断性，以及信息不对称、地域分布的散离、组织程度低等因素，消费者在讨价还价中处于弱势地位。而消费者作为公共服务的受益与消费对象处于分散化状态，没有形成强大的利益集团，作为理性经济人，容易陷入集体行动的困境。再者，在污水、垃圾处理这些环保领域，享受环境污染委托治理服务的消费者，处于产业链的首端，一般不能直接看到污染治理的效果，难以通过对服务质量的监管对经营者施以直接的约束。消费者利益更是处于一种比较容易被侵犯的地位。

二、公私合作下公用事业消费者权利的设计

(一)公私合作下公用事业消费者权利设计的理论进路公共权力与公民权利是贯穿公法制度变迁的基本主线和推动公法制度发展的根本动力，现代公法理论基础要围绕着公共权力与公民权利“平衡”展开［6］。而在多年的法律实践中，对弱者的公权保护主要借助两种路径:一种是通过对作为强者的交易对方的规制来抑制其强势，另一种是通过利益给予、权利赋予以及成立弱者组织等方式来扶助弱者。鉴于消费者在当前公用事业公私合作制度结构中处于弱势，可通过对消费者进行倾斜性的权利配置，以及对公用企业赋予相应的义务，对政府课以相应的职责来实现政府、企业与消费者之间法律地位的结构性均衡，以督促政府合法行使公权力、企业按照合同约定履行相关义务，提高公用事业的产品与服务水平，促进公共利益的实现。结合前文，公私合作背景下消费者的权利设计应当考虑以下因素:第一，合作企业与公用事业的用户之间本质上是公共产品或服务提供与消费契约关系，企业是经营者，用户是消费者，其应当享有《消费者权益保护法》赋予的权利。由于公用事业的自然垄断性与民生必需性，消费者的某些权利被弱化甚至丧失，如不能没有像其他商品一样自由选择商品的生产者的权利，而且，由于无法因公用事业产品的质量不好或是价格过高而放弃对公用事业产品与服务的消费，从而对其价格施加影响，故公平交易权也容易受到侵害。而在污水、垃圾处理等行业，消费者不能直接看到处理的结果，甚至难以对企业所提供服务的质量进行监督。有必要根据公私合作制的特点，通过强化消费者的其他权利，赋予公用企业强制性义务以及赋予政府相应的责任来矫正消费某些权利丧失或弱化的地位，平衡协调消费者与企业利益。第二，基于公众与政府之间让渡权利的政治契约，在公用事业公私合作中，政府基于公众权利让渡，实际上行使着一些消费者让与的权利。例如，组织与安排公用事业产品与服务的供给(具体项目的确立)，选择公用事业的经营者，对公用事业产品的定价，对产品质量的监管权等。但政府拥有的权力具有天然的扩张性，为保障政府能够合法合理地行使这些权力，公众在让渡其部分权利形成政府公权以后，有必要保留一定的权利对政府权力进行制约与监督，或曰公众在让渡其权利以后有必要派生出相应的权利对政府公权的行使予以制约。否则，政府权力拥有者可能因滥用其权力而损害相关主体的利益。故在公私合作中，在明晰政府对合作企业的监管责任的同时，应当赋予消费者对政府相应的监督权，另一方面，由于政府与企业之间也存在合作信息不对称的问题，有必要提供通道开辟言路发挥民智来弥补政府监管能力的不足，这些主要体现在消费者对公私合作项目的参与权。

(二)公私合作下公用事业消费者权利的具体设计据此理论进路，公用事业的消费者应当享有一般消费者所享有的知悉权、选择权、公平交易权、索赔权、安全权、结社权、受教育权、受尊重权、监督权等权利，而基于公私合作制中消费者实质所处的法律地位，应明晰、强化或赋予消费者以下权利:1．知情权。就是知道的权利，指消费者享有知悉购买使用商品或者接受的服务的真实情况的权利，是消费者行使其他权利的前提。在公用事业公私合作制中，消费者享有的知情权指向的义务主体有两个，一是企业，一是政府，义务主体的不同，权利的具体内容也会有所差异。其中，面向企业的知情权要求作为企业提供关于公用事业产品与服务的质量、价格等信息。而对政府享有知情权则要求政府应当依据适当的程序对相关信息予以公开。例如:在合同订立以前，消费者有权利知道合作项目的确立、合作者的选择，合作项目对其利益的影响;在合同履行过程中，消费者有权知道公用事业产品或服务的质量是否达标，产品的定价是否合理，以及经营者的运营是否顺利等等。知情权是行使其他权利的基础。只有及时地了解与获悉有关情况，消费者才能发现问题并对经营者进行批评与监督，才能更好地保障自身安全，从而更好地实现消费目的，维护自身权利。 2．安全权。一般是指消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。在公用事业公私合作制下，安全权的客体“不仅针对财产，而且针对人身生命，更要针对整个社会的经济秩序”;安全权的义务主体主要是指政府与提供公用事业产品与服务的合作企业;安全权的具体内容至少包括以下几个方面:(1)能够享有以及持续享有公用事业产品或服务;(2)所享用的公用事业产品或服务应当符合一定的质量标准;(3)不受公用事业生产过程中产生的负外部性所损害。3．受尊重权。一般意义上的受尊重权是指消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利。由于公用事业所提供的产品乃保障基本生活的产品，如果享受不到这些最基本的服务，居民的生存状况就会恶化。为此，在公用事业领域消费者的受尊重权，还意味着消费者有权利享受公共产品与服务，并不因其自身处于以下劣势而丧失:第一，处于偏远地区或人口稀少地区导致公用事业建设投资过大，公共服务如以正常价格提供无法产生收益;第二，由于失业、疾病或伤残原因收入较低，无力承担正常的使用费用时;第三，所处地区经济发展落后、收入较低，无力以其他地区可以承受的价格购买公共服务时。受尊重权禁止公用事业企业在向消费者提供服务时设定不公正、违背法律程序的歧视性条件，同时，要对消费者提供普遍服务。4．参与权。公众有权通过一定的程序或途径，参与一切与其利益密切相关的决策活动，从而使得该项决策符合公众的切身利益。《世界人权宣言》第20条和《公民及政治权利国际公约》第21条规定的权利也为公众广泛参与决策过程提供了依据。公众参与是实现程序正义以及保障各种利益得以表达与制衡的重要途径。为督促政府与企业的合作行为不损害并最大程度的满足公共利益以及弥补政府监管能力的不足，应当赋予消费者必要的参与权。在公用事业公私合作制下，公众参与权应当但不限于以下内容:(1)参与政府关于合作项目的选定，以及合作者选择等决策过程;(2)参与相关法律法规、包括质量标准等技术规范的制定;(3)参与到政府的定价过程;(4)借助媒介表达自己的观点;(5)对政府是否依照法律规定的程序行使公权力以及合作企业是否顺利运行予以监督，并对违法现象予以检举投诉;(6)对政府与企业经营行为损害公共利益时，提起公益诉讼。

三、公私合作下公用事业消费者权利的保障

在公私合作制下，消费者权利所指向的义务主体主要是企业与政府，赋予企业与政府相关的义务与责任是保障消费者权利的关键。

(一)企业的义务就企业来看，其与用户之间是提供公共产品与服务的民事契约关系，企业应当承担向用户提供符合要求的产品与服务的一般义务，除此之外，基于公用事业的公共性及用户权利的特殊性，企业应当承担一些强制性的义务。主要包括以下内容:1．信息披露。这是企业对公众承担的重要义务，也是实现公用事业消费者知情权的关键。公用企业应向社会公开各项服务指标如水质、水量、水压等，接受社会的监督。要注意的是，产品和服务标准不仅包括具体产品如饮用水的质量，还应包括提供信息与投诉、出具账目等内容。这些也是公用事业服务的一部分，但这些问题当前仍未为有关部门所重视。2．提供普遍服务。这是指在授权的服务区域，公用企业在其生产能力或服务能力允许范围内要向那些“希望得到服务”且“愿意并能够支付服务价格”的所有消费者提供产品或服务，这是满足公用事业消费者受尊重权的表现。这意味着，在授权的服务区域中，公用企业不能在提供产品或服务的过程中出现“挑肥拣瘦”的行为，譬如只集中经营那些人口密度大，利润较高的区域，而放弃人口密度低，偏远的地域的服务，而应保障这些地域的居民也能享受到价格低廉的公共服务。3．提供持续和充分的服务。公用事业与公众生活息息相关，如公用企业擅自终止公共服务的提供，将给社会带来重大损失，这意味着企业所提供的产品或服务须是足量和不间断的，这是实现公用事业消费者安全权的必然要求。例如不允许公用企业根据“峰间负荷”随意中断服务。在建设部所拟订的几个示范合同中，如公用企业违反此义务，擅自停业、歇业严重影响到社会公共利益和安全的，政府部门应当取消其特许经营权，并实施临时接管①。同时，为保障公用事业运营安全，企业应当制定保证在紧急情况下的应急预案在紧急情况下严格执行，并服从政府的调度。此外，为保障所提供服务的持续性与充足性，公用企业有必要进行一定程度的超前投入，以进行充分的能力储备并使生产能力尽可能地满足高峰需求。以城市供电为例，尽管供热企业一年中满负荷运转的时间才几天，但亦应按照这几天里所在城市的最大负荷来设计和建设供热设施，以保证居民在不同时段均可享受到服务，并满足消费持续增长的需求。4．接受费率等方面的监管。一般来说，在特定地区提供某种公用产品或服务的经营者只有一家，为防止经营者利用垄断地位摄取不合理的利润，在价格方面，公用企业要接受政府的依法管制，这是实现公用事业消费者公平交易权的重要保障。这一点与非公用事业或一般竞争性行业不同，后者所提供的产品或服务更容易受到市场的影响，其定价以市场供求关系的变化为基础，通常不受政府管制。此外，企业有接受政府部门单方面改变、撤回特许权的义务。在政府因特定事由而需改变或撤回特许权的情况下，企业应予以配合，对所提供的产品或服务的标准、提供方式、经营期限等予以改变，或者将所从事事业的相关设施转让给国家。在国家完全接管之前，仍应保证产品或服务的提供。

(二)政府的责任公私合作制的实施乃政府借助民间力量向社会公众提供公用事业产品与服务，为避免政府逃避其应承担的公法义务，保障广大消费者的权利，政府应当承担以下补充与赔偿责任。1．保障责任第一，保障公用企业所提供的产品或服务的价格合理，能为公众所接受。公用事业产品或服务具有民生必须性，但公用事业本身却具有自然垄断性，是故公用产品或服务价格的高低会直接影响到国民经济的发展和人民生活水平的提高，有必要对公用事业产品与服务的定价予以监管。第二，保障公用企业提供的产品或服务符合质量要求。经营者作为公用事业的直接生产者，无疑应保障其所提供的产品或服务符合质量要求。但政府作为公共利益的代表人，企业趋利避害的本性若缺乏有效监管，容易侵害用户与公共利益，加上，政府本身也有义务提供基本的公共服务，是公用事业的终极保障者，故政府应以其监管力量督促公用企业勤勉履行义务，提供合格甚至优质的公共服务。如污水处理行业，用户处于始端，来自用户的制约很弱，政府应采取合理的监管制度与措施监督污水处理厂的出水水质符合要求。第三，保障合作企业的合理收益，尤其在企业承担了公益性义务而遭受损失的时候，对企业予以补偿。一方面，合理的收益是企业参与公用事业投资与经营的终极目标，也是企业正常与持续经营的保障。公用事业的服务对象为广大民众，客户具有分散性，而不少公用事业是先供消费后收费的②，政府应对此予以保障或协助③。在由政府直接向合作企业支付服务费的情形，政府应当履行按时付费的合同义务。另一方面。基于公用事业的公益性，企业要承担普遍、持续服务等强制性义务。但这些具有公益性的强制义务的承担，往往要企业承担一些额外的经营成本。企业以营利为价值取向，若让企业承担不合理的公益性责任，最终只会导致公私合作市场的萎缩。为此，当企业承担了公益性义务而遭受损失的时候，政府应对企业予以适当的补偿。2．补充责任所谓补充责任，是指在企业无法正常向公众提供公用事业产品或服务，以及在企业经营行为导致公众利益受损而自身又无法完全承担赔偿责任的时候，由政府承担相应的责任。这主要体现在两个方面:一是接管。为保障公用事业的持续经营，应当赋予政府在企业无法正常提供公用产品或服务的时候，对企业予以接管的责任，对此，我国有关立法已确立了接管制度①，但立法并未进一步说明接管的方式、法律效力与时间。事实上，公用事业的接管除了资金以外，还需要专门的技术与人员，非主管部门可以胜任。主管机构的接管更多表现为安排组织接管。深圳市②、新疆维吾尔自治区③等地区关于接管的规定表达得更为准确，但应完善配套的接管规定。二是补充赔偿。企业是产品与服务的直接提供者，当其产品与服务违反与消费者间的约定，导致损害后果时，无疑应当承担赔偿责任。但合作企业的选取是由政府决定的，公用事业所使用的设施一般是公共基础设施，且其所有权属于或者最终属于政府，作为公共产品的最终保障者，政府应在特定情况下承担赔偿责任。如在经营者已经不存在或者经营者尽其全力仍不能弥补公益的时候，由政府承担补充赔偿责任。总之，公用事业实施公私合作制以后，消费者的法律地位发生了改变，某些权利被弱化甚至被剥夺，与一般消费者相比，公用事业消费者的权利具有一定的特殊性。有必要根据公用事业的特征与公私合作的特点，强化公用事业消费者的知情权、安全权、受尊重权等传统权利，并赋予其对合作项目的参与权，矫正公用事业消费者的弱势地位，同时，企业与政府是消费者权利所指向的主要对象，为保障消费者权利的实现，合作企业还应当承担普遍服务等强制性义务，政府则应当承担保障与补充责任。

作者：邓敏贞单位：华东政法大学广东金融学院