农村土地权利冲突及对策范文

本站小编为你精心准备了农村土地权利冲突及对策参考范文，愿这些范文能点燃您思维的火花，激发您的写作灵感。欢迎深入阅读并收藏。

一、我国农村土地权主要冲突

（一）公法和私法制度冲突土地权利是土地法律制度的核心内容。土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。这些关系的调整往往涉及到公法和私法的适用选择。公法的规定是强制性的，如优帝《学说编汇》中所说“公法的强制规范不得由个人之间的协议而变更”。而私法规范则是任意的，可以由当事人意志而更改，它的原则是“对当事人来说，‘协议就是法律’”［6］。当以“追求公共利益”为价值导向的公法与追求“个人利益最大”的私法在适用选择时，利益博弈结点上的利害关系人便成为了制度冲突结果承受者。从土地使用管理制度上来看，我国号称是世界上最为严格的土地用途管制制度国家，然而，实践上，这些制度并没有产生预期的效果，甚至存在失灵和负面影响。根据2006年全国土地利用变更调查结果，截止2006年10月31日我国耕地面积从1996年1．3亿公顷锐减到1．27亿公顷，平均每年减少83万公顷。另外，据不完全统计，截止到2005年，我国失地或部分失地农民的数量在4000～5000万人左右，且这一数字以每年200～300万人的速度递增。照此速度，在未来20～30年的时间里，我国失地农民将会增至1亿人以上。这些数字变化与我国土地征收等政策无不相关，在这些巨大的数字背后，我国因征地问题引发的社会冲突已非常尖锐，这些问题不仅仅只涵盖失地农民的安置和农民土地权利保护缺失问题，某种程度上已上升到整个社会和制度重建层面。而我国土地权利问题不仅仅是土地公有或私有学术之争的问题那么简单，笔者认为，如何调动农民的积极性，以最少的资本进行最优的土地资源配置和收益分配，实现农民和农地的共同发展是公法和私法制度安排的关键。

（二）农民要求发展与土地制度安排的冲突新型农民对发展有不同的定义和要求。农民市民化、农地非农化、农业规模化、农业经营多样化、生产要素资本化是当前社会经济发展的规律和趋势，也是农民发展权、农村土地发展权的重要体现。我国的土地制度，自20世纪末以来主要存在以下几方面的问题：一是宪法规定下的土地制度城乡二元化结构，使得国有土地所有权和农村集体土地所有权法律地位存在巨大差异，致使农村土地在资本化过程中真正受益人权益得不到保护；二是政府征用农民的土地，给予的征地补偿标准往往采取一刀切的方式，而没有考虑到农村土地地域、农村经济发展状况以及市场条件等综合因素，使失地农民（有自愿失地和被动失地之分）权益受到不同形式和不同程度的侵害；三是现有的土地分配制度以及土地承包政策（如“增人不增地、减人不减地”）造成了大量农民双重身份（以沿海城市和大中城市尤为突出）并存的现象，引发社会矛盾；四是农村金融制度环境与土地制度脱节，农民地权融资工具匮乏，使农民发展经济受限。在上述冲突中，比较典型的例子城市里的小产权房，这个因土地发展权与制度安排相左的畸形产物。据报道，全国小产权房所占土地面积有66亿平方米。北京的小产权房占整个本地市场的18％左右，已售和在建的小产权房很快会超过1000万平方米；西安已占到25％～30％；深圳的小产权房几乎占全市住宅总量近一半。这组惊人的数字承载的土地权利矛盾尖锐程度可见一斑，土地制度安排需与土地发展权并重。椰林说“权利就是受到法律保护的一种利益。所有的利益并不都是权利。只有为法律所承认和保障利益才是权利。”小产权房一方面是利益驱使，农民对土地使用权的违法使用；另一方面，也是以乡政府等为代表的公权力机关的权利滥用。这些房子流入市场，造成对市场机制的破坏和市场参与人的选择权利侵害。

（三）土地增值实际收益人与权利人冲突土地是农民从事生产的要素，当其因诸因素合力实现增值时，到底谁是土地增值的实际收益人？根据我国的土地制度规定，农村土地属于集体，农民承包土地经营权。国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建筑用地进行售卖。在我国城市化进程中，农村土地被征收后产生了巨大的土地增值收益，但是，土地的权利人———农民却几乎在收益分配体系之外。另外，在现行的财税体制和政府官员晋升考核制度下，地方政府本就具有增强本地财政预算、显示政绩的动机，财政困难的现实也迫使地方政府想方设法增加财政收入，而现行土地收益产生和分配机制提供的巨大利益空间则进一步诱发和强化了政府追求土地收益最大化的行为取向。1995～2005年间，全国每公顷土地出让金收入由77．2万元提高到355．3万元，增长了3．6倍。根据世界银行报告，当一个国家或地区的人均GDP大于1000美元后，农村土地的商业运作和市场价值开始显现。2003年我国人均GDP首次突破1000美元，到2007年已达2700美元。今后农村集体土地的财（资）产属性将更加显现［10］。孟德斯鸠指出“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限”。与此同时，在以土地为核心的土地产业链中，还滋生了灰色的收益群体，即土地腐败过程中的权力失控官员。从土地权利角度出发，这些“收益人”的存在与法律追求的价值是相背离的，并且造成法律关系定性错位。

二、农村土地发展权下理性的法律制度环境构建

在解决土地权利问题引发的冲突机制上，不少发达国家已经建立了成熟的土地发展权制度，土地发展权构想最初源于采矿权许可与土地所有权分离而单独出售和支配。土地发展权观念始于英国，发展于美国。目前发展权制度典型的代表为英国模式和美国模式。在英国制度模式下，土地发展所产生的土地增值主要由国家与开发土地的所有人收益。在美国制度模式下，土地发展所产生的土地增值主要归土地所有人。这两种模式虽然从机制上差别较大，但是，在土地增值产生的收益分配公平价值取向上异曲同工。任何制度的安排都没有绝对的公平，大多数时候只是相对公平或为各方利益的博弈找到妥当的平衡点。土地发展权制度便为土地权利产生的冲突提供了这个平衡点的理论支持。国外的土地发展权制度值得我们借鉴。党的十八大对提高农民生活水平、保障农民权利提出了更多的要求和改善措施，这些举措进一步为农民土地合法利益提供了保障，同时也为理性的法律制度环境构建提出了要求。世界上存在一个根本的理性，法就是这个理性和各种事物的关系，同时也是各种事物之间的内在关系。一个社会由各种各样的制度所构成的制度体系可以分为制度环境和制度安排两个结构层次。制度环境意义上的制度，是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则。这些规则的约束具有普遍性，是制定其他规则的基础。针对我国农村土地权利冲突，笔者结合我国的土地利用现状和土地管理制度，认为在我国发展和完善农村土地发展权主要意义在于：一是农村土地发展权是农村土地资本化的重要途径和前提条件；二是农村土地发展权是社会公平调整的重要手段和保障，是公私法冲突上的重要调整手段；三是农村土地发展权是进行农村土地增值收益分配的重要平衡点和各方相对公平的保证。构建基于农村土地发展权的权利保护制度，可以从以下几个方面进行制度安排：

（一）明确农村土地权利的主体和客体，实现土地所有权和使用权分离，强化使用权，淡化所有权将农村土地权利的主体和客体、权利义务以及权属分类按照民法传统的理论进行调整和明晰，便于阐明使用权和所有权两项土地权利下的民事法律关系的调整范畴。对于所有权的分离而言，发生分离的客体应该是能够在相当时间内产生一种收益，并可以随时确定其所在，而土地在最大程度上具有这样两种特性。在现有制度下，淡化所有权，强化使用权的制度设计理念，无疑是土地权利保障制度安排的起点。

（二）明确土地增值收益群体和收益分配机制，建立和完善相适应的行政管理制度不患寡而患不均一直是中国历代土地政策分配制度的难点。这里的“均”不是绝对的平均，是一种相对的均衡和公平。明确土地增值的收益群体，确立土地增值收益分配机制保护目标，建立配套的土地增值收益分配行政监督和管理制度，提供用于农民发展（提供就业、技能培训、自主创业、规模化农业生产经营等）和农村土地实现可持续发展的收益，确保农民能长期分享土地增值的权利。

（三）制定不同价值标准和征地补偿标准，建立相对公平的地权机制我国农村土地因地理位置、土地质量、土地规模、城市化进程等诸多因素影响，不同区域的农村土地具有不同的发展价值，而在实践中，土地补偿标准并没有体现这些价值的差异性。另外，我国现行法律法规规定的征地补偿标准对于农民的生产生活保障要求而言需要提升的空间较大，出让土地市场价格和土地增值亦存在巨大差异。这些都需要综合考虑全国土地资源的标准，实行同地不同价、同价不同源的模式，保障农民土地权利。

（四）确定农村土地发展权产权机制，规范程序和管理模式由于历史和政策等原因，使得我国农村土地产权状况复杂、土地权利关系混乱、界定条件模糊等现状客观存在，这些问题对于实现农村土地制度合理有效的安排和科学构建产生了诸多负面的效应，所以，建立农村土地产权制度，规范程序和管理模式，是农村土地发展权建立和发展的基础。产权明确便于土地增值收益的分配和管理制度的调整。

三、结语

我国农村因土地权利之争引发了诸多的冲突，这些冲突最终解决在于社会公平机制的建立和收益分配制度的完善，农村土地发展权发展为上述需求找到了新的突破点。发展我国的土地发展权是调和当前各类土地权利冲突、坚持农村土地集体所有制度、保障土地资本化土地增值收益相对公平分配、平衡各方利益的一个可行性思路。界定和构建土地发展权制度可以提高农村土地使用效率，为土地资本化提供空间。实现农村土地发展权需以理论研究和制度构建为前提，土地确权和土地信息登记系统的建立为条件支持，土地增值价值公平分配机制为保障，农村土地资本化为途径。土地发展权是一种土地资源合理使用的权利，应进行更多的科学系统的研究。

作者：李红娟单位：华中师范大学国际法研究所