村委会权利的边界范文

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一、村民委员会权利现状使界定其边界成为必然

(一)村民委员会权利的法律规定存在模糊性2010年10月28日公布修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组织法》)，比起原法有了很大的进步，完善了村委会的地位和职责，完善了村委会的选举和罢免程序，完善了村民会议制度、村民代表会议制度、村务公开制度等等，但在村民委员会权利的规定上仍旧不够明确，带有很大的模糊性。该法并未像其他规定权利的法律一样，将村民委员会的权利通过列举的方式一一表述出来，而是采用以下两种方式对村民委员会的权利予以规定。一是采用排除式的方式将村民委员会无权决定的事项列举出来。如修订后的《村组织法》第二十四条列举了九项涉及村民利益的事项，规定这些事项须经村民会议讨论决定方可办理。二是在某些条文中间接性的规定了村民委员会所拥有的一些权利。如修订后的《村组织法》第二十一条规定了村民会议由村民委员会召集，第二十六条规定村民代表会议由村民委员会召集。这两个条文从表面上看似乎是在规定村民委员会的职责，而实际上，即使提议村民达到法定人数，如果村民委员会执意不召集大会，或以各种理由推脱不召集大会，村民也无可奈何，因为修订后的《村组织法》并未规定如果村民委员会不按规定召集村民会议或村民代表会议将受到何种惩处。换句话说，在召集村民会议和村民代表会议上，村民委员会有足够的自由。因此，召集村民会议和村民代表大会也是法律赋予村民委员会的一项权利。诚然，由于村民委员会权利更多的是结合各个村落自身的特点通过村规民约的方式予以规定，这是对立法的一种制约，以致立法者无法通过列举的方式规定村民委员会的权利，但修订后的《村组织法》并未对村民委员会的权利予以确切规定，其自身带有很大的模糊性，这是客观存在不容置疑的事实。

(二)村民委员会权利在实践中的动态冲突由于人类是一个个的个体存在，不同的个体之间必然存在着利益和价值的冲突，而这些利益和价值的冲突由法律的形式表现出来就是权利的冲突。我们将权利冲突定义为，由于权利边界的模糊性而产生的两个或两个以上的主体间的权利矛盾关系或者因行使权利而导致他人受到损害的行为。而正是因为权利冲突的存在，我们才有必要对权利边界进行界定。在现代社会中，权利冲突无处不在，当然，村民委员会的权利也不例外。郭道晖教授认为权利冲突，一是指不同权利内容之间的冲突，这是权利设定时的内在冲突或静态冲突;二是指权利行使时发生的冲突，即动态冲突。联系到村委会权利上，静态冲突即是指立法者在制定法律时由于立法经验不足或者权利本身固有的问题所导致的村民委员会权利与其他权利主体所享有的权利之间的冲突，而动态冲突则是指实践中村民委员会与其他权利主体在行使权利时所发生的权利冲突。在这里，我们所讨论的仅仅是动态冲突。而在法律中，权利在国家意义的对立面为权力，权利冲突出现的两种方式就被限定为权利与权力的冲突，权利与权利的冲突。因此，从我们所讨论的动态冲突中，包括了村民委员会权利与村民权利以及村民委员会与乡镇政府行政权之间的冲突。1．村民委员会权利与村民权利的冲突《村组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会自治组织的这一性质决定了村民委员会权利具有很大的能动性和不确定性。同时因为村民委员会具有管理公共事务的职责，这一职责又使其具有了公权力的色彩。“当行政行为忽视对权力的制约时，常常导致公共权力与公民权利之间的失衡。”因此，村民委员会的这两个特点直接导致了村民委员会做的决定常常侵犯村民的各种权利。这种冲突主要表现在两个方面，一是村民委员会在实施管理过程中侵犯村民的人身权利、财产权利等，二是由于村民委员会做出相关决定的过程中违反法定或者约定的程序，侵犯公民的自治权这一民主参与权利。这种村民委员会对村民权利的侵犯在我国农村最常见于村规民约的制定和村民委员会的选举上。2．村民委员会权利与乡镇政府行政权的冲突权利与权力的冲突归根到底也是权利之间的冲突，是掌握权力的社会群体与未掌握权力的社会群体之间在权利争夺上的冲突，也即是双方在利益争夺上产生的冲突。村民委员会与乡镇行政权的冲突也是如此，当乡镇政府与村民委员会存在利益矛盾时，乡镇政府为了自身的利益需求，会通过行使行政权来抑制处于其对立面的村民委员会的权利主张，此时，双方就产生了权利冲突。而在这一组权利冲突中，有越权行为的一般是乡镇政府。《村组织法》第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的工作。”同时又规定:“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”除此之外，有些事项本应是村民委员会自治范围内的事项，但乡镇政府为了自身的利益，也可能插足干预，操控村民委员会，此时，乡镇政府就侵犯了村民委员会的自治权，而由于法律规定的模糊性，哪些事项属于村民委员会自治范围内的事项，哪些事项属于村民委员会协助乡镇政府完成的事项，在实践中是很难辨别出来的，而且，在承担责任时又可能出现双方都不作为的现象。

二、根据村委会权利来源探究我国村委会权利的现有边界

由于其自身的特点以及立法局限，村民委员会的权利很难用列举式的方式表述出来，对村民委员会的权利也就无法从权利本体上进行概括，因此，本文选择通过其权利来源探究其现有边界。

(一)村民委员会权利的历史来源村民委员会权利形成的历史与我国民主化和法制化的进程是密不可分的，村民委员会权利伴随着村民自治的形成而形成。1978年改革开放以后，家庭联产承包责任制在我国得到普遍推行，这一经济体制的变化带动了相应的社会管理体制的产生，村民委员会由此产生。1980年，我国第一个由村民自发组织产生的村民委员会在广西宜山、罗城两县产生;1988年，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》开始试行;1998年，《村民委员会组织法》正式颁布实施，使村民自治正式登上我国法治舞台;2010年，再次对《村民委员会组织法》进行了修订，这使得我国的村民自治更加民主化、法制化。由村民自治在我国发展的这一历程可以看出，村民委员会权利最初来源于村民授予，而在其逐步发展的过程中，国家以法律的形式将其确定下来，赋予其合法地位。而在社会中，村民委员会权利与国家公权力的磨合交往、民主进程下，国家又将部分公权力让渡给了村民委员会。村民委员会权利由此形成。

(二)村民委员会权利的现实来源现实社会中，村民委员会权利包括法定权利和村民通过村规民约授予的权利，以及一些相对次要的其他实在权利。因此，这一权利在现实社会中的主要表现形式是村规民约和法律规范。1．法律授权在村民委员会的两种权利中，国家通过法律规范的形式授予村民委员会的权利即法定权利应该说是其最基本的权利，只要是村民委员会都应享有的权利，而村民委员会通过其他形式获得的权利都应以此为基点展开，不应与其相违背。我国主要在《村组织法》中对村民委员会的权利加以规定。2．村规民约授予尽管法律对村民自治已有规定，但中国地大物博决定了中央立法难以兼顾到农村生活的方方面面，加之每个村落都有着自己独特的现实状况，村落之间的差异性使得法律条文无法覆盖村民生活的每一个细节。此时，需要村规民约来弥补国家立法的不足。村规民约是村民在法律框架下按照习俗根据村情，共同约定的一种自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，体现了村民的意志和利益。因其乡土性、地域性、自发性、内控性的特点，弥补了行政管不好，法律管不上的空白。这里的村规民约是书面形式的，包括名称不同的《村民公约》、《村规民约》等。在村规民约中，各个村落会根据村落自身的实际授予村民委员会一些权利，当然，我们也应看到，村规民约不同于国家法律，其赋予村民委员会的权利对村民有约束力，而无强制力。

三、村民委员会权利边界的重新界定

孟德斯鸠在《论法的精神》中曾有这样一句话:“一切有权的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人行使权力一直到遇有界限的地方才休止。”其深刻阐述了权利边界之重要性。权利实质上是利益在各权利主体之间如何分配的设计，这种设计往往以制度的形式表现出来，而各个主体行使权利的范围与框架就形成了权利的边界。西方有一句著名的谚语:“一个人挥舞胳膊的自由止于别人鼻子的地方。”意思是一个权利主体行使权利的极限在于不能侵害到他人的权利，也就是说如果权利主体之间各自权利都界定得很清楚，各行其道，无越权之举，从理论上讲上是不会发生权利冲突的，而实践中恰恰相反，如村委会与其他权利主体之间权利冲突大量存在，这说明当前通过法律及村规民约划分出的村委会权利边界存在很大问题。因此，重新界定权利的边界是化解村委会权利与其他权利冲突最为直接有效的手段。

(一)权利边界重新界定中应考虑的问题如前所述，村民委员会权利主要由法律规范和村规民约予以规定，而目前我国法律对村民委员会的权利规定集中在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，但其中关于村民委员会权利采用排除式以及间接提及的方式予以规定，在实践中操作性差，因此，我们必须建立一套可执行的规范体系，用以具体指导村民委员会的行为。对于重新界定村委会的权利边界，应当注意以下几个问题:第一，在权利边界的宏观划定上应当优先考虑村民。村民是村民自治中处于弱势的一方，从理论上来看，我国的村民自治是由村民做主、自我管理的一种制度，但实践中，许多村落中的大多数事务往往都是由村委会自行拍板决定的，并未经由村民大会或村民代表大会民主讨论决定。诚然，许多村委会未依照法律和村规民约办事是一方面的原因，而另一方面，村落中的事务具体繁杂，也无法做到事无巨细都由村民大会或村民代表大会一一讨论，这就导致实践中的村委会自治代替了村民自治。因此，在设定权利边界的时候，应当给村民相对于村委会更大的权利空间。第二，对村委会权利的界定应当细致明确。现有《村组织法》对村委会权利的界定存在着很大模糊性，正是这一原因导致了前述的一系列冲突。以制定村规民约为例，具体制定流程、程序、违反后的问责机制、是否每一条都需由村民大会讨论通过、若未通过的条款村委会是否有权自行制定、若乡镇政府干涉村规民约制定时村委会有权采取何种措施，这些内容都需要加以明确和细化。只有将村委会享有的每一项权利都予以明确规定，予以透明化，才能保证权利在阳光下运行，才能防止冲突的发生。

(二)权利边界的重新界定如前所述，我们很难从本体上对村委会权利进行界定，因此，我们不妨围绕村委会权利产生的冲突主要包括村委会权利与村民权利间的冲突、村委会权利与乡镇政府行政权之间的冲突的角度对其边界进行一一界定。而第一种冲突又包括村委会分别作为公权力主体与私权力主体时与村民权利间发生的冲突。当村委会作为公权力主体与村民权利发生冲突时，其实就是公权与私权的冲突，此时，应当严格把握公共利益优先的原则，将公共利益作为衡量权利行使当与不当的边界。也就是说，村委会作为公权力主体行使权利时(无论其所行使的权利是否为本村之村规民约所明确规定)，一旦侵犯了村民集体的公共利益就已超越自己权利之边界，而此时公共利益的判断标准应是一村绝大多数村民之利益。这样一来，就能有效克服村规民约之边界下的弊端，即便村委会通过村规民约改变了自己所享有的权利，一旦与村民集体公共利益相违背，即为越权之举。当村委会作为私权利主体与村民权利发生冲突时，实质上是私权与私权的冲突，此时不宜也无法通过事先的制度设定来对冲突予以调节，在这种情况下，通过个案调节的方式对权利边界进行限制是更为合理的。在私权领域，权利之间应是完全平等的，因此，在具体的个案中，我们应秉着私法领域的公平原则和权利平衡原则来裁量其权利的边界，不应赋予任何一方权利大于另一方权利的特权，也就是所谓的“非差别对待”;同时，在个案中，我们可以采取利益平衡的方法，尽量使双方权利冲突所产生的损失降到最低。第二种冲突即村委会权利与乡镇政府行政权间的冲突，在这一权利冲突中，更多的是乡镇政府行政权对村委会自治权的侵犯，此时，我们更宜通过限定权利对立面———权力———的方式来寻找权利的边界，权力对立面之外的便都是权利的疆域。

即通过限定乡镇政府行政权的方式来确保村委会的权利边界。也就是说，在对乡镇政府的行政权进行设置时，应明确规定其在各个村委会所能行使的行政权界限，超过这一界限即为越权，并赋予村委会救济的权利。而由于各种原因，村委会即使被侵犯自治权也往往不敢提出救济，因此，应当强化各县级政府监管部门对乡镇政府越权侵犯村委会自治权的监督力度，县级监管部门应主动深入基层，了解具体情况，对被侵权村委会提供救济应逐渐成为一种常态。

作者：邓娜单位：四川大学法学院