增强和改进县域教育行政执法思考范文

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教育行政执法是指各级政府及其教育行政部门和其他相关行政部门以及法律法规授权的组织,依照法定职权和程序,针对特定对象适用法律法规(主要是指教育法律法规)并影响其权利和义务的具体行政行为。[1]教育行政执法是贯彻执行教育法律法规的重要途径,是国家有效管理教育事业的重要手段,是教育行政机关依法行政的主要形式,是促进教育事业全面、协调和可持续发展的重要保障。因此,必须高度重视并大力加强教育行政执法。教育行政执法,重点和难点是县级教育行政执法。2006年以来,笔者曾多次深入广西壮族自治区扶绥县,对该县的教育行政执法工作进行了全面、系统、深入的考察和研究。2011年3-5月,笔者协助广西壮族自治区教育厅对“十一五”期间广西市县两级(14个地级市,7个县级市,56个县,12个民族自治县,34个市辖区)教育行政执法工作进行了一次全面的调查研究,对县级教育行政执法工作的基本情况有了较为全面、准确的认识和了解,深感必须采取有力措施加强和改善县级教育行政执法。

一、必须高度重视并认真做好县级教育行政执法工作

首先,做好县级教育行政执法工作是整个教育行政执法工作的重要基础。在我国行政体制中,县级地方政府数量多、分布广、组织机构及其职能设置比较完整。县级地方政府直接面向基层,与老百姓面对面打交道。一般来说,省里问题比较宏观和间接,相比之下,县的情况最具体、最基本、最直接,也最具有代表性。因此,研究解决好全国性的问题或全省性的问题,应当重视研究解决好县里的问题,甚至应当首先研究解决好县里的问题。教育行政执法也是如此,要研究解决教育行政执法的全局性问题和普遍性问题,切实把整个教育行政执法工作做好,必须首先把基层教育行政执法工作做好,特别是要把县级教育行政执法工作做好。其次,做好县级教育行政执法工作是基础教育行政执法工作的基本前提。在我国各级各类教育中,基础教育涉及的人口最多、牵涉面最广、情况最为复杂,具有非常重要的地位和作用。没有扎实的、高质量的基础教育,就不可能有高质量的高等教育、职业教育、成人教育和其他教育,就不可能构建完备的现代化教育体系。办好基础教育能更好地满足广大人民群众的教育需求,是得民心、顺民意的“民心工程”,也是代表最广大人民群众根本利益的具体体现。根据《中华人民共和国义务教育法》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的规定,我国基础教育,特别是义务教育实行“国务院领导,省级人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理”的体制。事实上,县级政府的教育职能主要是管理基础教育。因此,做好县级教育行政执法工作是做好基础教育行政执法工作的基本前提。第三,做好县级教育行政执法工作是农村教育行政执法工作的根本保障。农村教育是促进农村经济和社会发展的基础,在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用,是广大农村全面建设小康社会的重要保证。按照我国教育行政管理体制,农村教育,特别是农村义务教育实行“以县为主”管理体制,这就决定了县级政府是贯彻落实有关农村教育法律法规和方针政策、全面推进农村教育改革发展的关键环节和主要力量。可见,做好县级教育行政执法工作是农村教育行政执法的根本保障。

二、必须全面准确地认识和了解县级教育行政执法的现状

总的来说,当前县级教育行政执法工作取得了很大成绩,积累了宝贵经验。但是,也存在不少问题和矛盾。

(一)当前县级教育行政执法工作取得的主要成绩。一是教育行政执法的工作机制初步确立。我国目前基本形成了以县级教育行政部门为核心的,包括乡镇人民政府、财政局、物价局、人力资源和社会保障等职能部门在内的,较为齐全的教育行政执法机构体系。教育行政执法人员的配备方面基本得到保障,形成了较为稳定的执法队伍。大多数县(市、区)通过制定实施《教育工作目标责任制》,进一步完善了各教育行政主体的教育行政管理职能。自“两基”攻坚以来,各县(市、区)逐步建立健全了教育行政执法的相关规章制度;二是教育行政执法的环境得到改善。在“两基”攻坚和“两基”巩固提高工作中,各县(市、区)始终把教育法制的宣传普及作为教育行政执法环境建设的重要手段来抓并取得明显效果。通过大众媒体宣传报道教育工作的重要决策与重要活动,大力宣传教育系统中涌现出来的先进事迹和教育工作取得的巨大成就,为教育行政执法提供了良好的舆论环境。随着各地依法行政、依法治教的不断推进,尊师重教蔚然成风;三是严格教育行政执法。在教育行政执法中,各执法部门能够以事实为依据、以法律法规为准绳,基本上能够做到严格依法执法。通过公开执法事项和执法结果,增加教育行政执法的透明度,提高了教育行政执法效率。各县(市、区)根据工作实际,以专项督查、专项治理、联合执法等多种形式开展了执法活动;四是教育行政执法彰显服务理念。各县(市、区)在教育行政执法过程中能够根据建设服务型政府的要求,把提供优质、高效的服务放在教育行政执法工作的重要位置,彰显出教育行政执法的理念;五是教育行政执法促进了教育事业的改革和发展。从广西情况看,各县(市、区)通过加强教育行政执法,有力地促进了“两基”工作,基础教育质量有所提高,办学条件得到一定改善,教职工工资得到保障,教育事业呈现良好发展势头。

(二)当前县级教育行政执法工作存在的主要问题。一是教育行政执法主体的意识还需增强。教育行政执法主体的守法意识、参与意识、权利意识、平等意识、服务意识不够强;二是教育行政执法体制不够健全。教育行政执法机构不健全,部分执法人员未取得行政执法人员资格,教育行政执法奖励机制有待建立健全;三是执法行为不够严格和规范。部分县(市、区)的教育预算不能按规定执行,部分教育经费被挪用。一些县(市、区)政府越俎代庖,越权行使师资配置权;四是存在执法趋利现象。当前,县级教育行政执法趋利最为重要的表现形式就是教育政策变异和观赏性执法;五是重实体轻程序。从总体上来说,县级教育行政执法“重实体轻程序”的情况比较严重。比如,教育行政主体在作出教育行政处罚前,应当先履行告知程序,但在实际操作中行政主体往往只罚不告,随意性较大。此外,还存在着推行行政执法责任制和考评制进展缓慢、乡镇政府的教育行政执法存在空白、执法人员素质参差不齐等问题。当前县级教育行政执法实践中存在的问题和矛盾,究其原因主要有两个方面:一方面,是整体性的原因。我国社会主义法治国家建设是选择自上而下的路径,这就决定了各级政府的依法行政工作都是在上级政府的统一部署下推进的。另一方面,是具体性原因。比如,法治观念不够正确,行政执法制度没有建立或完善,教育行政立法滞后,县级财政困难,教育行政执法的监督缺失,等等。

三、必须采取有力措施加强和改善县级教育行政执法

(一)完善教育行政执法体制。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求,各地应建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的教育行政执法体制,这是加强和改善县级教育行政执法的前提和基础。完善县级教育行政执法体制,应当认真做好以下四个方面的工作:一是完善教育行政执法主体资格制度。各地要严格按照有关法律、法规和规章的规定,做好教育行政执法主体资格认定工作。对于不合法的执法主体,要坚决予以取消;二是梳理和公布教育行政执法依据。县级教育行政执法依据包括现行有效的法律、法规和规章等。经梳理的教育行政执法依据报县政府审定后,在县政府网站和教育局网站等载体上公布;三是合理下放教育行政执法权限。各地应当将更多原属于省、市的教育行政执法的权限合理地下放到县教育行政执法机关,将原属于县的教育行政执法的权限适当地下放到乡镇政府;四是实行合理的教育行政执法财政保障体制。任何行政执法活动的组织实施都需要开支和消耗,我们必须把实行合理的行政执法财政保障体制作为基础性工作来抓。从县域的实际情况看,应当建立起教育行政执法财政保障体制,推行教育行政执法所需正常经费由财政全额保障,严格实施“收支两条线”管理及收、罚缴分离制度,实现行政执法权力与责任挂钩、与利益脱钩。

(二)规范教育行政执法行为。进一步规范教育行政执法行为,是加强和改善县级教育行政执法的核心内容。从县域教育行政执法特点看,应当从以下几个方面加强教育行政执法行为规范化建设:一是规范教育行政审核审批行为。各地应严格实行教育行政审核审批法定制度,凡是教育行政审核审批项目的设定,必须有法律、法规和规章依据;严格实行教育行政审核审批公示制,将教育行政审核审批的件、程序、时限、收费标准等向社会公示;严格实行行政审核审批首办负责制,行政机关第一个接待当事人的工作人员为第一责任人,负责引导当事人办理需在本机关办理的所有的审核审批手续;严格实行行政审核审批交待诉权制,对不予审核审批的事项,应书面告知当事人;二是规范教育行政执法办案行为。案件的立案及查处要按职权范围逐级报批并制定法律文书后方可执行。各地应实行教育行政执法人员持证上岗、亮证执法制,所有行政执法人员在执法中必须先出示证件表明身份后再开展工作;实行教育行政执法告知诉权制,在实施教育行政收费、教育行政处罚、教育行政强制之前,必须依法告知当事人陈述、申辩权和听证权利;实行重大教育行政执法案件事后备案监督制,凡重大教育行政执法案件应在作出行政决定后及时向政府法制机构备案;三是规范教育行政执法部门的执法行为。规范教育行政执法部门的执法行为,关键要做到“五不准”:不准下罚款指标,不准以罚代刑,不准向相对人拉赞助,不准以任何理由向当事人谋取利益,不准搞捆绑式服务;四是规范教育行政执法人员的执法行为。教育行政执法人员要树立为教育事业改革发展服务的意识和公仆意识,依法维护公民的受教育权利。在执法活动中,必须公平、公正,对所有当事人一视同仁,正确行使自由裁量权,严格执行回避制度;五是追究不规范教育行政执法行为的责任。不规范教育行政执法行为情节轻微且未给当事人造成损失的要酌情予以处理;情节较重并给当事人造成较为严重影响的,除要进行责任追究并予以严肃处理外,县法制机构还要依法吊销直接责任人员的执法证件,责令部门进行整改;情节特别严重并给当事人造成严重损害的,除吊销执法证件外,要将案件移交纪检、监察机关,建议纪检、监察机关追究直接责任人和主管负责人的行政责任。事件责任人构成犯罪的,移交司法机关处理。

(三)切实把加强基础教育行政执法作为重点。基础教育行政执法是县级人民政府教育行政执法的重点,要围绕以下几个方面加强和改善基础教育行政执法。第一,完善基础教育行政管理体制。一方面,要依法完善义务教育行政管理体制。根据新的《义务教育法》的规定,县级政府要按照省级政府确定的比例承担经费并具体管好用好资金,要依法将义务教育的各项经费全部纳入预算,建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度,科学合理地分配资金,确保资金及时足额到位。同时,要做好义务教育学校的规划、设置、布局调整等工作。另一方面,要完善基础教育办学体制。基础教育要以政府办学为主,积极鼓励社会力量办学,实现基础教育办学主体和投资主体多元化。第二,强化基础教育经费的投入和管理。要认真落实《教育法》的有关规定,确保教育经费“三个增长”(用于教育的财政拨款增长高于财政经常性收入的增长,在校学生人数平均教育费用逐步增长,教师工资和学生人均公用经费逐步增长)。将义务教育经费纳入财政预算,及时足额拨付义务教育经费,确保学校的正常运转和校舍安全,确保教职工工资按照规定发放。严格执行“一保(保证农村中小学教师工资发放)、二控(严格控制学校收费项目和标准)、三监管(加强对教师工资发放和教育收费情况的监督检查)”的经费制度。第三,促进基础教育健康发展。一是实现义务教育均衡发展。各地应合理配置教育资源,缩小义务教育城乡差距,实现义务教育均衡发展。二是促进高中阶段教育协调发展。各地应努力扩大高中规模,保持普通高中与中等职业学校的合理比例,促进高中阶段教育协调发展。三是加快农村基础教育发展。各地应加大对农村基础教育的投入,坚决落实农村义务教育完全免费并补助寄宿生生活费等政策,不断提高普通高中学生中农村学生的比例。第四,规范中小学师资队伍建设。各地应认真落实《教师法》的规定。中小学教师资格,由县级以上地方人民政府教育行政部门认定。取得小学教师资格,应当具备中等师范学校毕业及其以上学历;取得初级中学教师资格,应当具备高等师范专科学校或者其他大学专科毕业及其以上学历。第五,加强教育督导工作。各地应通过加强教育督导,强化对教育法律法规执行情况的监督、指导,保证教育法律法规的全面实施。同时,通过加强教育督导,对县政府及其教育行政等部门履行发展教育的行为、教育发展水平、教育质量等进行监督、检查、指导、评估,督促县政府及其教育行政等部门切实履行教育管理职责。

(四)建立健全教育行政执法责任制。建立健全教育行政执法责任制,就是要全面贯彻落实中央和地方有关推行行政执法责任制的规定和办法,结合县域实际把落实行政执法责任制作为当前改进教育行政执法工作的重中之重。建立健全教育行政执法责任制是加强和改善县级教育行政执法的关键环节。从目前县级教育行政执法责任制的实施情况看,要着重做好以下几个方面的工作:一是建立健全教育行政执法责任制的各项工作制度。各地要制定和完善《县教育行政执法责任制度》和《县推行教育行政执法责任制实施方案》等工作制度以及《县教育行政执法资格主体制度》、《县教育行政执法责任制考核评议办法》和《县教育行政执法过错责任追究实施办法》等配套制度。二是依法界定教育行政执法职责。县教育局是县级教育行政执法的主体,依法界定县级教育行政执法职责关键是依法界定县教育局和相关职能部门的行政执法职责。三是切实做好教育行政执法责任制的考核评议工作。《县教育行政执法责任制考核评议办法》制订以后,应当据此对县教育局行政执法责任制的实施情况进行认真的考核和评议。考核评议的内容包括行政执法基本管理情况、行政执法公开情况、行政执法实施情况和行政执法监督情况。四是严肃追究教育行政执法过错责任。县级教育行政执法过错责任的追究,主要是针对教育行政执法机关在实施行政处罚时认定事实不清、适用依据错误、程序错误、措施不当、处罚文书不当的,超越职责范围实施执法行为和行政处罚的,非法要求履行义务、违规滥罚的,行政执法管理、行使职权中其他违法违纪行为等。

(五)严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政执法程序的主要作用在于,通过程序之公正获得结果之公正。从当前县级教育行政执法的现状看,严格按照法定程序行使权力和履行职责是加强和改善县级教育行政执法的迫切需要和根本保证。首先是要建立健全县级教育行政执法程序制度。各地要建立健全县级教育行政执法行政许可程序制度(一般包括受理、审查、决定、告知与告示四个程序)、县教育行政执法行政检查程序制度(一般包括准备、表明身份、检查、处理、归档五个程序)、县教育行政执法行政处罚程序制度(一般包括立案、调查、审查、告知、处理、传达、结案七个程序)和县教育行政执法行政复议程序制度(一般包括申请、受理、审理、决定、归档五程序)。与此同时,要严格按照行政执法程序实施教育行政执法。具体要求是:第一,教育行政执法要公开,就是教育行政机关在实施教育行政执法时,除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外,必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。第二,教育行政执法须公正。教育行政机关在教育行政执法过程中通过认真落实好听证制度、回避制度、职能分离制度和不单方接触制度,保证达到公平公正的目的。第三,教育行政执法允许当事人参与。教育行政执法机关在实施教育行政执法过程中,除法律有特别规定外,允许当事人参与教育行政执法程序。第四,教育行政执法有效率。行政执法的全过程或其各个阶段受到法定时间限制。

(六)加强对教育行政执法的监督。孟德斯鸠认为:“任何拥有权力的人,都易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[2]154为了防止权力被滥用,必须加强对权力的有效制约和监督,确保权力发挥正面和积极的作用。加强对教育行政执法权力的监督,是加强和改善县级教育行政执法的必然要求和根本保障。从县级教育行政执法的现状看,要重点加强以下四项监督:一要突出权力监督。在我国监督机制的架构中,人大及其常委会作为国家权力机关,它的监督是最高层次和最具法律效力的。县(市、区)人民政府要认真做好有关教育规范性文件的审查工作,建立起政府及其教育行政部门及时向人大报送教育规范性文件的制度。另外,要抓好执法检查、个案监督、对“两制”实施的监督,支持司法机关对重大违法案件进行查处等有效形式监督教育行政执法。二要强化民主监督。人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,县级教育行政执法机关要完善教育行政执法民主监督机制,畅通民主监督的渠道。行政执法机关及其工作人员要密切与人民政协的联系,加强工作协调和配合,提高民主监督的质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用,对政协的提案和建议案要认真办理,及时给予正式答复。三要接受群众监督。各地要加强对教育行政法律法规的宣传力度,采取多种形式将有关法律、法规、规章广泛宣传,使其家喻户晓,深入人心,为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。同时,要全面实行教育行政执法公示制,将教育行政执法的依据、程序公之于众,并告知当事人不服执法决定的申诉方式,以增加教育行政执法的透明度。四是要加强舆论监督。由于舆论监督的公开性,往往会产生一种其他监督形式所无法替代的特殊效应。要加强对教育行政执法的监督,就要充分发挥舆论监督的特殊作用。

(七)提高教育行政执法人员的能力和水平。教育行政执法是教育行政执法机关及其工作人员具体适用法律的活动,执法人员能力和水平的高低,直接影响执法水平的高低。从县级教育行政执法的现状看,提高教育行政执法人员的能力和水平,是加强和改善县级教育行政执法的现实需要和重要保障。首先,加强政治思想教育,提高教育行政执法人员的思想素质。行政执法人员的政治思想素质,是执法人员认真履行职责,自觉依法执法的思想保证,关系法律法规能否正确执行,因此,需要加强执法人员的政治思想教育,提高其思想素质。其次,加强学习和培训,提高执法人员的业务素质。教育行政执法人员要自觉加强学习,使自己的法律知识水平和依法办事能力有一个较大的提高,不断增强依法行政的责任感和使命感,自觉而坚定地做遵守法律、执行法律、维护法律的模范。各地要组织教育行政执法人员进行专门的培训,通过培训提高教育行政执法人员业务素质、能力和水平。第三,严格奖惩制度,激励执法人员认真履行职责。在教育行政执法过程中,各地对于表现突出或者有特殊贡献的要给予奖励,这有助于调动执法人员的积极性和创造性。对于故意或过失造成违法和失职的要给予处罚或处分,只有这样才能防止和纠正执法人员的违法失职行为。严格奖惩制度的目的,在于激励教育行政执法人员认真履行职责。