地区教育行政职能现状分析范文

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一、研究背景

改革开放以来，随着市场经济体制的建立和完善以及政府职能转变的不断深入，我国教育行政职能转变逐步成为教育管理体制改革的重点。如《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》、《全国教育事业“九五”规划和2010年发展规划》、《全国教育事业“十五”规划和2015年发展规划》、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》等均强调要转变教育行政职能，要求将教育行政职能转变纳入重要议事日程。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）进一步了明确今后教育管理体制改革的重点，即“以简政放权和转变政府职能为重点，深化教育管理体制改革，提高公共服务水平”。随着我国“以县为主”教育行政管理体制的形成，县一级教育行政组织承担起了基础教育发展的重任。在转变教育行政职能的过程中，县级教育行政组织起着承上启下、连接城市和乡村的作用，直接和千万所学校沟通与联系。可以说，县级教育行政机构改革的成效如何，不仅是一个地方经济、社会和教育发展的直接影响因素，同时也是整个教育行政管理体制改革能否取得成功的重要标志。在此情况下，非常有必要通过实证研究的方法，了解地方教育行政职能定位与履行的现状，探索加强地方教育行政职能自身建设的有效路径。

二、研究方法与过程

（一）研究方法

本研究主要采用类属分析法和问卷调查法，前者重在回答“县级教育行政组织在做什么”这一提问，后者是为了调查当前县级教育行政组织的职能的履行能力及对自身职能定位的认知状况。其中，实施类属分析法的单位为浙江省T区教育局。T区是浙江省H市的中心城区，面积18.3平方公里，至2009年底，全区户籍总人口323821人，另有领取暂住证的外来人口82397人。T区历史悠久，文化底蕴丰富，现有中小学、幼儿园40所，在校学生33776名，教职工2900名。教育局下设教育学院、后勤管理中心、青少年活动中心和社区学院，共有职工147人（见下页图1）。类属分析的材料来自于该教育局2008学年（2008.9.1—2009.8.31）教育局及直属单位自上而下面向辖区学校及其他相关机构发放的全部文件888份，①详见下页表1。另外，问卷调查的目的有两个：一是为了了解地方教育行政组织成员对自身职责、职能方式、履行职能的态度和能力；二是为了了解地方教育行政组织对学校自主发展能力、教育社会组织发展现状以及这两者与教育行政组织之间的关系等。涉及到的样本主要为县一级教育局，即浙江省的T区教育局和P县教育局、江苏省的W市教育局和K县教育局、贵州省的Q县教育局和W县教育局共6个县一级的教育行政组织。此次研究在这6个教育局共发放问卷124份，回收有效问卷111份，有效率达到89.5%（样本特征见下页表2）。实施调查的时间是2009年11月至2010年3月。

（二）类属分析的步骤

类属分析在得出分析结果之前，共经过了3个步骤。第一步是将文件名称录入到计算机中。第二步是对搜集到的文件进行登录。登录是资料分析中最基本的一项工作，是一个将搜集到的资料打散，赋予其概念和意义，然后再以新的方式重新组合在一起的操作化过程〔1〕。登录的一个十分重要和具体的工作就是找到对本研究问题有意义的登录号（Code）。在本研究的资料分析过程中，笔者分别以教育局所发文件的关键词为登录单位并对在登录单位中提取的概括性短语进行概化，形成一个编码，将编码记录到一个编码清单中，形成编码系统（见表3）。第三步是资料的归类。“归类”是按照编码系统将相同或者相近的资料整合在一起的过程〔2〕。资料的归类采用类属分析法。类属分析是在资料中寻找反复出现的现象以及可以解释这些现象的重要概念的一个过程。在这个过程中，具有相同属性的资料被归入到同一类别，并且以一定的概念命名（见下页表4）。

三、研究结果与分析根据对T区教育局文件和问卷调查结果的分析，可以得出如下结论：

（一）职能范围：内容繁杂，聚焦不足

从文件分析和问卷调查的结果来看，地方教育行政组织的工作内容繁杂，工作人员在忙忙碌碌中却容易忽视教育局的核心职能是否履行。比如，在调查中，91.8%的教育局职工感到自己的工作很忙，他们很清楚自己的职责。但是通过对T区教育局更深的解剖却发现，教育局的很多工作并没有聚焦在教育局所应该履行的核心职能上。同时，通过文件分析发现，T区教育局日常工作内容繁多，但是属于基本职能范畴的相对较少。这具体通过文件关键词的频数统计来反映，如教育局机关（包括各处室）发放的通知和文件510份中，勉强能划归五大职能即政策法规、规划计划、教育投入、督导检查、信息服务的仅有167份，仅占文件总数的32.7%，具体分布如图2。在教育局的日常工作中，占较大比例的是组织学校参加相关活动以及结合工作内容开展相关活动。由于教育局组织安排的活动过多，导致这些活动本身容易流于形式，很难起到促进学校发展、教师发展和学生发展的作用。比如，T区在2009年4-6月短短3个月的时间内，仅仅义务教育科就下发（转发）了组织各类学生活动的通知6个。但是根据该区一位校长的反映：“这些活动内容本身固然很好，可以成为学校学生活动的资源，但是由于缺乏计划性，学校都是临时知道要去参与这些活动，所以几乎没有时间去宣传发动和组织学生开展，校长们一般都是应付一下了事。”在对教育局职工开展的问卷调查显示，4%的人认为教育局不该管但是管了的事情非常多，34%的人认为比较多，44%的人认为不太多，另有18%的人认为不多。可见，有82%的职工不同程度地认为教育局有不该管但是管了的事情。另外，在回答“您认为您所在的教育局该管但是没有明确哪个部门或某个人来管的事情多吗?”时，1.8%的人回答“非常多”，21.1%的人回答“比较多”，56.9%的人回答“不太多”，只有20.2%的人明确回答“不多”，且这一回答在浙江省、江苏省和贵州省三地并不存在显著性差异。可见，教育局“越权”的同时还“缺位”，这正是事务繁多造成的核心职能缺位的结果。

（二）职能方式：对学校的管理过于直接，且偏重于运用强制性政策工具

我国屡次在文件中强调，要改进教育行政管理方式，更加注重运用法律、规划、拨款、标准、信息服务等手段，对教育进行宏观管理，改变直接管理学校的单一方式。然而，从调查来看，县级教育行政组织对学校的管理还是过于直接和微观，从而导致教育局对学校的管理事务繁多，管理内容也几乎涉及到学校办学的方方面面。就T区教育局的直属机构后勤管理中心而言，区内所有学校正常运转的后勤服务都由其提供，如校舍的维修、装备的采购、财务的结算等，涉及到和“物”打交道的事物几乎都和该中心有关。正是因为对学校的管理过于直接和微观，“父母官”意识较为强烈，导致本应实施并完善的规划、法律、标准等行政方式显得相对薄弱。比如，调查中，96.7%的教育局职工不知晓本地教育发展规划，84.1%的教育局职工不清楚学校发展规划的制定情况，91.6%的教育局职工不能说出一所以上学校的发展目标。同时，也正是因为管理意识没有从直接的微观管理转向间接的宏观管理，所以县级教育行政组织的职能履行方式依然采取传统的“文山会海”方式。仅就T区教育局而言，T区教育局向辖区学校发放的文件类型仅包括三类，即通知、意见、决定公告，这四类文件的数量分别为491、13、5和1。其中“通知”所占的比例最高，达96%，“意见”仅占3%，“决定”更少，仅占1%，而“决定”只有1份，仅占0.2%。根据国务院办公厅1993年修订的《国家行政机关公文处理办法》规定，公文种类主要包括命令（令）、议案、决定、指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要。由于我国教育行政职能转变提出的背景之一就是基于合理定位政校的关系，故本文只择取T区教育局对辖区学校发放的文件，而没有涉及向上的请示、平行的函、向内的会议纪要等。另外，根据公文分类的特点，“通知”属于知照性公文，主要指适用于批转下级机关的公文、转发上级机关和不相隶属机关的公文、传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或执行的事项、任免人员，主要起布置任务、要求执行的作用；“决定”属于指挥类公文，适用于对重要事项或重大活动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项“；意见”适用于对重要问题提出见解和处理办法。本文涉及到的“意见”是作为下行文，即文件中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。从以上文件的性质来看，T区教育局发放的文件均带有强制性、命令性等特点。

（三）职能机构：条线过多且交叉，对学校干扰较大

受我国行政管理体制中“条块关系”的影响，T区尽管是“麻雀虽小”，全区各级各类学校不过40所，但是教育局内部却是“五脏俱全”，岗位设置繁多，教育局147名职工分别指向学校的各条各线。这种官僚结构对学校的干扰较大，该区一位著名的校长曾无可奈何地说起，根据自己的统计，他的学校没有一天是全校所有的教工都在校的，总是有教师要外出完成各种任务，这给学校的正常教学带来了很大的冲击，甚至要拍张“全家福”也只能安排到暑假全员师德培训的时候。通过文件整理和分析，笔者还发现，教育局的这几个业务部门的职能与教育局机关相关科室的职能交叉现象明显。如教育局人事科与教育学院在教师培训、教师荣誉评选等方面交叉明显；教育局计财科与后勤管理中心业务重叠也较为明显；教育局办公室或义务教育科与青少年活动中心的工作内容也存在交叉；等等。总体来说，T区教育局与其业务部门之间的职能界限不明显，导致管理力量难以整合，这样，一方面容易造成内耗，另一方面也相应地增加了学校的负担。

（四）职能效果:缺乏目标设定和结果评价，导致“做得怎样”无从得知

从T区教育局的机构职责、岗位职责来看，都仅关注教育局“应该做什么”而缺少“应该做得怎么样”的绩效目标的设定。在教育局下发的文件中，仅关注“做了些什么”，而没有关注“做得怎么样”，很难看到教育行政活动从“启动”—“执行”—“评估”—“奖励/问责”的行政过程。问卷调查发现：上级对教育局以及教育局对其部门的主要评价是根据“年初与局里签订的目标责任书”的占到53.2%，根据“我们部门的职能要求”的占到45%，根据“来自基层学校的意见”和“其他部门的意见”的均只有1%。调查还发现，教育局在评价部门或员工是否履行岗位职责时，参与评价的人员往往是教育局内部领导和同事，较少邀请学校校长或其他人参与评价。另外，只有14.4%的教育行政领导和干部表示“很清楚”上级部门或学校或社会对他们所处的教育局工作绩效的评价结果，只有13.5%的表示“很清楚”别人对自己工作的评价结果。可见，对地方教育行政组织的绩效评估环节较为薄弱。正是因为对执行过程的关注和对执行效果进行评价的缺乏，导致教育行政组织“做得怎么样”无从得知。再者，教育局职工在履行职能的过程中对履行效果的忽视也容易导致工作流于形式。如T区教育局制定有校长考核办法，但是T区校长对这一与自己息息相关的文件内容却知晓不多。调查显示，57%的校长表示不熟悉教育局对校长工作的年度考核办法。

四、加强县级教育行政组织建设的建议

根据调查和分析的结果，县级教育行政组织应从以下几方面入手，加强自身职能建设。

（一）动态调整职能范围

一个地方教育行政职能范围的界定，除了来自自上而下的影响外，还要受到地方政治、经济、社会和技术等环境的影响。从调查来看，地方教育行政组织普遍存在着职能繁杂但不聚焦、“越权”和“缺位”现象不同程度地存在等问题。这就需要地方教育行政组织必须认真审视自身，合理定位职能范围。在这一重新审视和界定的过程中，需要特别关注两个方面，一是动态地把握教育行政环境的变化，分析环境对教育的需求，结合国际、国家宏观环境和地方环境对当地教育进行全方位的摸底调查，找出供给与需求之间的差距，从而确定自身的职能范围；二是注重因时因地制宜。我国是大国办教育，地方教育发展差距较大已经是不争的事实，即便是同一区域城乡之间、校际之间的教育差距也依然较大。因此，在进行教育行政职能定位的过程中，要坚持因时因地制宜原则，针对不同学校发展对政府的诉求，提供个性化的服务支持，切勿要么是不转变，要么是全盘转变。在教育行政职能转变的过程中，要牢牢记住教育行政职能转变的目的不是为了转变而转变，而是为了最大化地促进学生发展、教师发展和学校发展。

（二）更新职能履行方式

更新职能履行方式，一是要因地制宜，真正实现逐渐从直接管理到间接调控的转变。针对政府对学校管得过多过细的弊端，《规划纲要》特别指出，要“改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预”。在具体的管理过程中，县级教育行政组织要灵活运用多种宏观调控工具，对区域教育实施统筹、协调和促进；二是要真正实现从文山会海到电子政务的逐步转变。教育信息化直接带动了电子政务。近年来，各级各地教育行政部门和学校在教育电子政务建设方面做了大量的工作，启动并建成了一批重点信息化应用工程，初步建成了教育电子政务的框架。但是，电子政务作为一种新的工作模式，首先必须打破旧的习惯。仅就T区而言，该区从2000年就着手教育信息化建设，并重点开发了网络电子办公平台。然而，从效果来看，T区的网络电子办公平台和其他很多类似的教育管理平台一样，更多地还是日常工作的电子化呈现，改变的只是形式，不变的是管理的理念和内容。因此，要使教育电子政务健康、快速地发展，需要突破一些壁垒，尤其是要打破既有观念的壁垒；三是要将政府不该做也做不好的事情通过政府购买服务的形式，让渡给市场或社会。政府购买服务实际上是一种财政性资金的转移支付方式，即政府对于某些设立的特定公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是采取通过各种模式建立契约关系，由中介组织、社会组织或营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应资金的模式〔2〕。近年来，我国不少地区都在尝试运用这种形式提高公共服务的质量，降低公共服务的成本，如上海浦东新区、贵州纳雍、江苏无锡、山东淄博、广东中山等地。但是，政府购买服务在我国尚属新生事务，仍处于起步阶段，还有不少细节需要进一步强化，流程也还需要进一步优化。尤其值得注意的是，在政府购买服务的过程中，必须关注四大原则，一是购买内容必须符合“公共教育服务”的目标；二是公共教育服务的提供者必须具有主体独立性；三是要将政府购买教育服务纳入政府采购的范围，建立公开、公平、竞争性的购买流程；四是提高政府与第三方组织之间的对话、合作、支持和互助等。除此之外，还应注意购买过程中信息的平等对称和有效性，建立第三方监管机制，实行成本合理估算等。

（三）精简和整合职能机构

邓小平同志曾经指出“：精简机构是一场革命。”我国过去的机构改革，往往是着眼于机构本身的增减和人员的压缩，没有从政府职能调整这个根本出发，因此，以往的改革始终无法跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当前，我国教育管理体制改革的重点是简政放权和转变政府职能，这两者是紧密联系、相互影响的。《规划纲要》战略性地提出：“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”这是我国第一次在重大政策中使用“教育公共治理”，预示着我国将走向教育公共治理的趋势。在这一趋势面前，简政放权意味着要在理清职能范围、合理让渡职能的基础上，确定部门设置和岗位设置，也即在明晰“应该做哪些事”的基础上确定“设哪些岗”。同时，要在围绕“如何把事做好”的基础上加强部门与部门、岗位与岗位之间的整合。

（四）强调对职能效果的评价

强调对职能效果的评价，首先要树立教育行政绩效意识，提高职能效果评价的能力。在评估教育行政职能履行的效果上，需要关注评估指标的设定、评估方式的合理运用、评估人员的选择、评估结果的反馈等环节。要有效评估教育行政职能的履行效果，首先要综合运用多种评估方式，吸收利益相关者参与评估全过程，及时、准确地反馈评估结果；其次，要建立健全教育行政部门问责制，即对教育行政部门及其责任人不作为、过失或过错行为进行合理性质询及责任追究的制度。近20多年来，世界行政改革的主流趋势是构建责任政府，要求政府明确承担责任，切实履行职能。《规划纲要》中明确提出要“加强教育监督检查，完善教育问责机制”。在我国，要建立健全教育行政问责机制，需要从以下三个方面入手：一是培养一种行政问责意识。教育行政领导和干部要保持自律意识、责任意识，公民要保持权利意识和监督意识，只有这样，行政问责才能达到监督和规范权力使用的目的。二是营造一种行政问责文化，一方面，要在教育行政组织里形成勤政、廉政、以人为本的组织文化；另一方面，要在民众之间培育参与、信任、理解和支持的教育治理文化。三是创造开放的行政问责环境。这就需要打通教育行政组织和学校、教育社会组织、公众的沟通渠道，实现信息公开、行政透明。只有这样，才能做到总理所讲的“要把加强行政监督作为政府工作的一项基本原则，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”。