教育行政监督权让渡探索范文

本站小编为你精心准备了教育行政监督权让渡探索参考范文，愿这些范文能点燃您思维的火花，激发您的写作灵感。欢迎深入阅读并收藏。

一、问题提出

教育行政监督权是国家教育主权之一，是国家为保障教育行政管理活动开展的规范性和有效性，而对其本身进行督察和纠偏的权力，其实质是以权制权。即遏制教育行政管理活动中的投机冲动，鼓励教育行政管理活动相关方的自觉行为，从而督促教育目标的最终实现，为国家教育改革与发展服务。今天改革开放已然成为我国坚定不移的基本国策，我国与他国及地区间的教育交往日益密切，相互间基于主权让渡而互利双赢的教育合作不断深入。那么，在“国家统一，主权在我”的今天，当我国入世保护期结束，国外教育机构纷纷“抢滩登陆”之际，我们能否将国家教育主权中的教育行政监督权于教育开放中适时适当地让渡于他国教育机构，并给予其相当的权力,以期寻求全球范围内国家教育利益的最大化和国家教育主权更高层次的捍卫。

二、基本概念

（一）主权

“主权”一词(Sovereignty)源于拉丁文，本意为“最高的权力”，意指国家在其领土范围内所固有的独立自主地处理其对内和对外一切事务的根本权力。长期以来我们对其本质的探寻基本是沿着绝对论与相对论两个维度交替展开，直至今天复合型主权概念的最终形成，即终极身份性主权与实践权能性主权的复合统一。其中前者表明的是国家的身份和资格，是主权国家国际法人格的表现，它既不能以武力剥夺，也无法强制让渡出去。而后者则是主权国家在广泛的政治实践中所体现出来的自主能力和控制能力，它可以被分割、转移、让渡以至共享。实践告诉我们主权概念提出的根本取向在于对国家利益的积极、主动地捍卫，而非虚浮地坐而论道，因此在这个意义上，主权让渡是对国家利益的加强而非弱化。

（二）教育行政监督权

1.教育行政是指国家教育行政机关依据教育法律、法规对国家教育事务进行的日常性管理，以主动、直接、连续、具体的方式调节各种教育利益关系，创造条件完成各种法定目标的管理活动。它体现的是国家意志，寻求的是社会公益与公民私益的和谐共生。“教育行政监督权”一语在《说文解字》中，“监”与“督”的本意分别为“临下也”和“察视也”，两字合并作为“监督”一词，具有名词与动词两种词性，其所表达的是在特定组织关系中“上者”对“下者”的监视与督促，防止出错并纠正错误，以期确保组织目标实现得规范和有效。如《后汉书•荀彧传》：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命而鲜过者也。”其中所谓的“上、下”并非地理学意义上空间状态的描述，而是基于等级、身份、权力、威望、学识等因素的综合比较而做出的相关方非对等关系的价值判断。在应然层面，上者凭籍其先天或后天的资本优势而拥有临下察视的制度性或非制度性权力，居于其下者则有义务接受上者的监视与督促。在实然层面，这个权力与义务关系至始至终地存在于所有的社会实践活动之中。依此，教育行政监督权是指国家为保证教育目标实现的规范性与有效性，而对国家教育行政管理活动遵循教育规律、遵守教育法律的情况进行监视、检查、调节、控制和纠偏的权力，它是教育主权体系中不可或缺的一部分。广义教育的弥散性、宽泛性以及不确定性使得我们的研究仅限于狭义教育，即制度化学校教育。在我国“一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，因此在我国人民是教育行政监督权的终极性主体，具有行政主体资格的政府则是受人民委托行使其教育监督权的实施性主体，其客体是下级人民政府、教育行政部门和其他有关职能部门以及学校及其他教育机构。

2.国际教育监督机构：即我国以外的其他国家和地区具有教育监督资质的合法性机构，就其性质而言，既可以是官方机构，也可以是民间机构，亦或其他。但无论何者，它都必须具备三个基本条件：一是具有独立的法人地位；二是具有同行或政府认可的专业权威；三是具有无所畏惧，无所倾向的第三方品质。根据我国在WTO服务贸易总协定对教育服务的承诺减让表，国际教育监督机构的监督范围不包括义务教育和军事、警察、政治等特殊性质的教育。

三、学理分析

（一）为什么让渡

1．监督的缘起

马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中指出：人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和，而这个社会关系是指基于利益满足而进行的个人间永恒性的合作，利益是人们合作的出发点和归宿，可以说“凡是有某种关系存在的地方，这种关系都是为我而存在的”。[1]因此休谟在制度设计上提出了著名的“无赖原则”，意即我们在考虑制度安排时必须抱定“人人应当被假定为无赖”这样的一种假设，而制度设计的理想效果就是有效钳制无赖行径，防止和遏制人们萌发各种损公利己的无赖冲动。作为一种制度，监督一直伴随着人类社会历史发展的全过程。无论是罗马共和国的监察官还是中国古代战国时期的御史，都表明人类社会的稳定发展与监督制度之间的密切关系在利益性合作中，人们总是本能地以自己的利益为基点，并且根据利益关系的亲疏远近，而在社会实践中层层划定出一个以我为圆心的无数同心圆，从而形成如费孝通先生所言的“差序格局”，在这一格局中不同圆之间的关系表现在利益一致性和监督效力两个维度。在“内→外”的维度下，无数同心圆的利益一致性程度是逐渐减弱，以至于毫不相关；而监督效力则是逐渐增强，以至于纤毫毕现。也就是说利益关系圈的最外围者对于利益中心者的监督最为有效。当然在“外→内”的维度下，二者完全相反。所以说在理论上，监督主体的最佳路径选择是基于利益关系的亲疏远近，而倾向与监督客体的利益毫不相关者。

2．现实的困境

面对今天日渐深入的中外教育交往所带来的机遇和挑战，在与世界教育发达国家的对比中，我国教育行政监督权的具体实施在其整体上表现出一定的不足，存在着一些问题，不能完全适应国民经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求。对此问题我们将众多研究归纳表述为：政府主导，社会缺位，监督目标游移、监督标准单一、监督过程死板、监督结果虚假和监督话语僵硬。教育行政监督权的实施演变成了各级人民政府及其教育行政部门依据一定的监督指标体系对学校教育活动质量进行检查、评价的一种单向度的行政行为，教育本身被边缘化。从利益角度，我们认为问题的根源在于两点：一是政府主导型的教育行政监督方式本身就决定了监督者与被监督者先天具有共同的利益诉求，政府兼运动员及裁判员的现象较为突出，教育行政监督权被异化为监督权力客体的附庸，教育本质及公益被弱化或虚置。二是受外在监督制度的约束，教育行政部门和其他有关职能部门以及学校及其他教育机构面对来自政府的监督，出于利益本能而会自觉或不自觉地结成被监督者利益同盟，并对教育行政监督权的实施作出或隐或现的消极抵制，从而弱化教育行政监督权的权威性、客观性与实效性。制度经济学告诉我们“制度”在化解利益矛盾，调节利益关系，促进社会进步中具有相当的积极作用。但是受不同社会群体或阶层利益偏好的影响，社会制度的变迁一般有三种途径，即封闭性改良、开放性创新和颠覆性革命。相比较而言，在“成本———收益”的制约下，开放性创新是现代社会制度变迁的主要选择。面对我国教育行政监督权实施的现实困境，我们除了坚持常规式思想教育之外，还必须进一步解放思想，立足《纲要》，让渡权力，打破利益壁垒，允许国际教育监督机构的合法性进入，应当是问题源头活水式解决的路径之一。

3.积极的意义

教育行政监督权在其本质上属于公共权利，社会公益与公民私益的和谐共生，始终是其最终归宿，因此我们可以说，教育行政监督权的让渡是一种本真性的回归，而非异化。其次，权利与义务的相互依存性决定了教育行政监督权的让渡，必然含有权利受让者的相应义务，这个义务显然指向的是他国优质教育资源的供给。当然这个优质教育资源是在国际教育监督机构的活动中，以理念、模式、程序、标准等方式表现出来，结合当前国际间教育主权让渡的成功范例，如欧盟教育一体化、“东盟方式”高等教育一体化以及中亚五国“共同教育空间”等，我们认为国际教育监督机构的合法性进入，将会对我国教育发展产生四个方面的积极影响：第一，推动我国教育行政监督制度的良性发展，提高教育行政监督的权威性、规范性和有效性，促进中国特色教育行政监督制度的最终形成。第二，增强我国教育行政部门依法治教的管理理念，规范教育行为，提高教育行政管理的效率和水平，促进我国教育事业的健康、有序发展。第三，为我国教育改革与发展在教育制度设计、教育机会供给和教育质量提高等方面提供国际参照物。第四，对于进一步树立我国改革开放的世界大国形象，具有相当的政治意义。当然教育行政监督权的让渡，可能会在短期内对我国自身教育行政监督权的行使有一定的弱化，客观上为他国意识形态的恶意侵袭制造机会，给国家教育利益造成一定损失，但这只是短暂和局部的，因为它与曾经的“丧权辱国”有着质的区别，是对国家利益本位更高层次的回归，是对国家主权自身延伸和完善的必要途径。

（二）如何让渡

1.让渡形式

鉴于民族心理与国家相关法律制度的相对滞后以及地区发展的不平衡性等因素考虑，我们认为教育行政监督权的让渡可以采取两种形式，一是行政委托，二是行政授权。这两种方式既可以取其一，也可以依次推进，逐步实施。（1）行政委托。即我国县级以上人民政府依据教育行政监督管理的需要，依法将自身享有的教育行政监督权，以行政合同委托给符合既定条件的国际教育监督机构行使，并直接承担相应的法律效果。籍以委托式的初步让渡，我们可以及时总结其中的得与失，为其后国际教育监督机构完全进入我国教育领域的可行性做好制度上的准备，从而有效降低或控制教育行政监督权让渡中的风险与代价。（2）行政授权。即我国县级以上人民政府依据法律、法规，通过法定的程序和形式，将自己的教育行政监督权部分或全部转让给国际教育监督机构，后者据此以自己的名义行使教育监督权，并承受该权力的行为效果。此般设想主要源于权力乃抽象之物，它必须在权力主体与权力客体的具体联系中才能得以真实体现。因此行政授权对于国际教育监督机构监督行为的开展具有内在的激励作用。当然这一阶段的教育监督权让渡，必须以前一阶段对国际教育监督机构资质的判定、监督程序与监督范围的设定以及监督结果的处理形成较为成熟的认识与有效的应对为前提。

2.让渡内容

在制度化学校教育中，依据教育者、受教育者和教育中介系统这三个基本教育要素的组成，我们可以将教育行政监督权的监督对象分解为学校、教师、学生及课程和教材五个方面，受管理对象属性不同的制约，这五个方面的教育行政监督权的让渡存在一定的差异。

（1）学校设置。学校设置是国家教育行政管理的先决性对象，它表明的是一个国家在国际教育交往中的底线，是教育主权在我的根本性体现，是国家教育行政权的核心权力，不可谈判，不可让渡。但是学校设置又非简单地行政性决定，其间必然涉及到对需要与可能、数量与质量、近期与长远、局部与整体、特殊与一般关系的考量，因此在这个意义上，我们可以将学校和其他教育机构设置与否的最终行政性决定作出之前的方案设计，交由国际教育监督机构来完成。当然这个方案必须在严格恪守《中华人民共和国宪法》精神的前提下进行。

（2）教师管理。在我国对教师管理施行三项基本制度，即教师资格制度、教师职务制度和教师聘用制度，其制度取向就在于确保教师“培养社会主义建设者和接班人、提高民族素质的使命”的有效完成。客观讲，世界教育发达国家在教师管理制度建设上有其相当可取之处，在此无需赘言。国际教育监督机构依据教师职业特点和我国在教师资格认定、职务晋升以及聘用方面的国别性规定，以其本国教师管理的有益经验为参照，参与我国教师的教育行政管理活动。

（3）学生管理。第一，招生。招生录取工作是学校选拔合格新生的重要环节，是学校根据国家的教育法律、法规、规章、政策，按照一定标准、原则与程序选拔合格新生的的权利，它是学校办学自主权的组成部分。[2]这一权利实行的公正与否，将直接关涉到教育作为“社会稳定器”功能的正常发挥。第二，学业评定。即国家批准设立或认可的学校及其他教育机构对在该学校或其他教育机构正式注册参加学习的受教育者的学业给予正式的评定。评定主要表现为毕业证和学位证两种形式。学业评定其实也就是对受教育者籍以教育所获得的人力资本状况的法定认可，是受教育者参加社会竞争、谋求人生发展的有力支撑。但评定是一种价值判断，其间价值取向的不同会导致教育行政管理在教育法律及教育规律两个层面出现不同程度的偏离，而这个偏离有可能影响到受教育者人力资本价值的优劣。鉴于此，从制度安排的帕累托最优来看，针对学生管理的招生与学业评定可以置于国际教育监督机构的监督之下。

（4）课程设置与教材编写。“课程”即由一定的育人目标、特定的知识经验和预期的学习活动方式构成的一种动态的教育存在。从育人目标的角度看，课程是培养人的一种蓝图；从课程内容的角度看，课程是一种适合学生身心发展规律的、连接学生直接经验和间接经验的、引导学生个性全面发展的知识体系及其获取的途径。在制度化学校教育中，课程具体表现为课程计划和课程标准及教材。由于学校教育影响的多重性与复杂性，课程设置与教材编写历来都是国家政治权力非常敏感的着力点。一般来讲，课程从内容上可以分为两部分，一是自然科学理论，二是社会科学理论。就起本身而言，第一部分没有阶级性，与国家政治权力联系不甚密切，第二部分则有着鲜明的政治性，与之联系甚紧。所以，我们可以在反映自然科学理论课程设置的监督上，给予国际教育监督机构较大的自由，以具体的学科角度和积极的态度促使这类知识的创造与传播。但在反映社会理论课程设置的监督上要谨慎。教材是课程的有形载体，它从两个层面完成对课程的现实转化：一是对学科内容本身的客观性传递，二是对学科内容本身的主观性解释。在应然层面，源于学科的课程在内容上是客观的，是对世界本源的真实反映；但在实然层面，受不同利益诉求的驱动，原本客观、真实的学科内容，在教材编写中必然会出现选择性和解释性的差异，而这个差异既可调和，也不可调和。所以在教材编写上，原则上与课程设置的监督让渡同理。

三、结论

理论的提出必然会与丰富而复杂的现实世界之间存在着一定的张力，其既具有正面激励性，同时也具有负面抑制性。为此我们必须清醒意识到，在我国当前教育主权让渡的现实环境中，教育行政监督权的让渡在实践中必然要面对以下五个方面的审视：

（一）民族心理的排斥

客观地讲，自近代鸦片战争以来，中华民族所遭受的世所罕见的屈辱与苦难，至今在国人心中始终挥之不去。在国际教育交往中，我们会本能地坚持国家主权的绝对性，抵制和排斥国家主权的相对性。所以，如何化解民族心理的排斥将是我国教育行政监督权让渡具体实施可能遇到的前提性障碍。

（二）法律制度的滞后

目前指导我国教育行政监督管理实践的法律依据是《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第24条的规定及1991年4月原国家教委颁布《教育督导暂行规定》（以下简称《规定》），其间并未就教育行政监督权的让渡作较为清楚的条款表示。我们能够理解《教育法》和《规定》基于国家利益的神圣性、严肃性和教育的复杂性，而未就此作出明确表述。但是在全球化进程不断向纵深发展的情况下，就中外教育交往的未来发展趋势做前瞻式的制度建构，将不单是学术探讨，而且更是一个紧迫的实践所需。

（三）教育监督的文化差异

监督本身不是无涉价值之事，它总是受文化制约而表现出不同的价值倾向。对此我们必须积极应对如何协调具有异域文化背景的外方教育监督与我国教育管理之间的矛盾，从而减少摩擦，增强合作。

（四）教育监督的监督

教育具有维护政治稳定、促进经济发展和传播文化等多重功能，那么在教育行政监督权的让渡中，我们应该明辨异域政治制度、经济模式以及意识形态籍以监督而在主观上表现出的恶意侵袭，有效保障我国社会主义事业的持续、稳定和健康发展。

（五）教育利益的有效划分

在教育行政监督权让渡中，利益始终是双方合作的基点，那么我们如何进行利益的准确划分？如何有效遏制狭隘民族主义对国家利益的窒息和地方保护主义对国家利益的蚕食，而这都会构成对国家主权的隐性弱化或异化。