教育行政化问题的策略范文

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中国教育问题长期受到社会的强烈关注。而对中国教育种种问题之分析，又都越来越集中指向一个焦点———教育行政化问题。教育行政化问题的实质是教育行政权力没有正确履行自身职责，教育行政权力越位或缺位问题严重，教育行政权力滥用问题突出。一方面，“权力使人腐化，绝对的权力导致绝对的腐化”(Powertendstocorrupt,andabsolutepowercorruptsabsolutely)[1]；另一方面，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”[2]。只要是权力，人们都有滥用它的偏好和内在冲动。这是因为滥用权力能获得实实在在的额外利益，也是人性使然。[3]所以，探索束缚教育行政权力的机制，已经成为中国教育研究的一个关键问题。为了让教育行政权力遵守权力的边界，我们必须在完善法制的基础上，针对中国教育行政化问题的特殊背景，重点从以下几个方面采取措施。

一、推进教育行政立法民主化

行政立法是指行政机关依照法定的权限和程序制定行政法规和规章的活动及其结果。[4]行政立法包括行政法规和行政规章。行政立法的优点是：专业性、技术性、灵活性、具体性，能满足应付紧急情况的需要。行政立法的缺点是：行政立法相当混乱、良莠不齐，立法人员的素质、立法技术、立法程序、立法效果等问题颇多，部门保护主义及地方保护主义泛滥，越权立法、无权立法、以法争权、以法争利的现象普遍存在。有些行政立法甚至侵犯到公民的权利乃至基本权利，如限制公民的人身自由、迁徙自由、言论自由，侵犯公民的平等权、财产权、受教育权、工作权、结社权等。从古典宪政理论出发，行政立法的扩张会肆意侵犯公民的权利。“如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不具有法律效力和强制力。因为如果没有这个最高权力，法律就不能具有其成为法律所绝对必需的条件，即社会的同意。除非基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”[“5]当立法权与行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了。因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这个法律。”[6]笔者认为，可以从两个方面来降低教育行政立法存在的风险：一是限制教育行政立法，二是探索教育行政立法民主化。在限制教育行政立法方面，结合中国的国情，笔者认为让权力机关即人大教育委员会来承担更多的教育立法可能更合适。也就是说，尽可能减少教育行政立法，在权力机关难以承担更多立法任务的情况下，可以让权力机关的教育委员会承担一些教育行政立法工作。权力机关的教育委员会毕竟具有一套民主的机制，更有利于开展立法工作。有些教育法制必须由行政机关承担的，则应探索教育行政立法民主化。以前行政不讲求民主，在“行政立法”、“行政自由裁量”等行政权限空间里面，主要是靠行政权领导人的良心和伦理来决定公共利益的维系。但在信息社会，人们信息沟通和意志表达的渠道很便捷“，行政民主”的理念应该被提到议事日程。要加强行政立法过程的民主化，特别要防止“部门利益法制化”。在一个真正的民主社会、公民社会和公平得到最大程度体现的现代社会里，凡涉及全体公民利益、公共秩序的法律，都是全体公民共同意志以及机会均等地表达各自意志的产物；凡是涉及部分公民利益、某领域秩序的法律，也是利益相关者共同利益以及机会均等地表达各自意志的产物。至于公民如何参与行政立法，如何表达意志，则是一个不断实践和探索的过程。笔者在此比较期待的是由民间组织提出法律草案的模式。当前，中国的立法经常陷入“部门利益”的困局，民众的声音难以得到有效的传递。之所以形成这个困局，主要是因为我们的立法过程基本上是封闭的，从法律草案的起草、审议到表决，都是在行政部门和立法机关内部封闭运行，民众的声音难以传递进去。为此，我们需要构建有效的民众参与机制，其中的核心环节是法律草案的起草。我们可以在教育行政立法过程中建立“民间组织起草法律草案”的机制，教育行政部门不得组织起草法律草案。民间组织起草的法律草案在达到某些标准后可以直接送立法机关进行审议和表决。

二、构建理性官僚制的教育行政组织

政府模式，就是在某种社会形态下，按照一定的结构和功能，依从特定的标准而组成的政府形式或样式。[7]39在一般政府模式方面，中国不像西方国家实行三权分立，中国实行的是人民代表大会制度，实行议行合一的原则，国家大事的决议和执行均体现在人民代表身上，讨论和执行合而为一。这种制度的优点是能够提高效率，保证其人民性；但其弱点也很明显，即对权力缺乏制约和监督，容易产生权力腐败、滥用权力、权钱交易、贪污腐化等政治和社会问题。[7]38在政府结构模式方面，中国属于单一制中央集权型模式。在这种模式的政治体系中，主权权力为中央政府所保有，中央政府的权威可直接及于其公民，并可随意变更地方单位的制度。中央政府可以随时决定收回地方单位的权力，地域性次级单位并不是固定的。[7]50在政府功能模式方面，中国政府属于“大政府、小社会”模式。改革开放以前，中国实行全能主义政治，在政府与社会的关系上选择了“大政府、小社会”模式。政府大包大揽，什么都管，只给社会留有较小的空间，社会不拥有任何权力，政府与社会的关系严重失衡。政府功能大而强，社会功能小而弱。[7]631978年改革开放以后，中国全能主义政治虽然有所削减，但是“大政府、小社会”模式依然没有发生根本变化。在政府过程模式方面，中国没有建立理性官僚模式，属于政治动员模式。政治动员模式超脱了一般的制度程序，把政府过程的重点放在广大群众身上，强调大众动员和参与，以此作为达到社会、经济和政治目标的手段。当代中国的政府过程往往就是与政治动员紧密结合在一起的，这在时代最为明显。邓小平时代，大规模的群众运动被放弃，决策者更倾向于运用官僚模式而不是政治动员模式来制定和贯彻政策，行政组织的正规化、制度化被赋予了更重要的地位，但政治动员模式在某种形式上依然存在。从政府过程角度来看，政治动员模式在一定程度上和一定范围内弥补了官僚模式的缺陷和不足，在某些领域中使政策的渗透力达到最大化，产生了即使在一些官僚制度比较完善的国家中也难以达到的施政效能，这是当代中国在1949年后相当长一段时期里，虽然官僚体制的结构与功能存在不少问题却能够实现高效行政的重要原因。但是，政治动员模式的负面作用还是很明显的，比如容易导致错误政策难以纠正的局面，甚至造成不同程度的失控现象。教育行政属于国家政府行政的一部分，受到政府模式的影响。在中国政府模式的影响下，教育行政权力出现滥用问题也就在所难免了。政治民主的完善往往需要经历复杂的社会运动过程，这个过程往往是漫长的。所以，为了尽快解决中国的教育行政化问题，我们可以探索教育行政组织的理性官僚制改革。理性官僚模式主要是按照韦伯的理性官僚制理论设计建立起来的。它提倡理性精神，尽量克服管理过程中的感情因素，试图使组织按照一套系统的规则保持高效运转；它崇尚法治精神，贬抑人治因素，使组织关系的行为克服混乱，实现有序运行；它注重科学精神，能够把知识和技术放在重要地位，使得管理精确、稳定、可靠，从技术上可以达到最高的完善程度。虽然说官僚模式也存在一些问题，但是，具体到中国，针对中国行政组织的政治动员模式的弊端，笔者认为还是应以构建理性官僚模式为目标。为此，可以探索教育行政组织的委员会制。委员会制是相对于首长负责制而言的，是指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。委员会的成员一般由人民选举或由民选首长指定，下设教育行政执行机构负责执行。委员会制当然有其缺点，比如：责权不明，事权不一，容易造成相互扯皮；行动迟缓，议而不决、决而不行，反应迟钝，效率低下；委员来自各行各业，未必有教育方面的专业知识，可能降低教育决策的专业性，出现外行领导内行的问题。但委员会制的优点在于：（1）委员会的成员由人民选举或由民选首长指定，能够较好地反映民意。人民可以通过选举委员发挥对教育的影响力，提高在教育管理中的参与性；（2）决策能集思广益，考虑问题较为周全，能反映并满足各方面的利益和要求，发挥各种人才的特长；（3）可以防止独裁专制的现象发生。首长负责制有权力集中、责任明确、决策迅速、效率高等优点，但也有明显的缺点，主要表现在：（1）行政首长个人的知识、经验和精力有限，决策和处理问题可能欠周到或难以胜任；（2）行政首长一人独揽大权，缺少监督与制约机制，容易形成独断专行，不符合民主精神；（3）公众参与教育管理的机会较少。一般来说，相对于高效率，教育行政更需要民主。所以，教育行政更应该实行委员会制。

三、实行教育行政地方分权制

教育行政体制是指一个国家与政府领导和管理教育的基本方式，包括领导和管理教育行政事务的教育行政机构的设置、教育行政权力的确立和划分以及各级教育行政部门之间的隶属关系等方面的基本制度。[8]从中央与地方权限划分来看，教育行政体制可以分为中央集权型和地方分权型。中国的教育行政体制总体上属于中央集权型。中央集权教育行政体制固然有其优点，比如权力集中在中央，中央可以统筹安排，促进全国教育发展规划，使各地教育协调一致、均衡发展，增强效率，等等。但是，这种体制的缺点也是明显的：中央掌握管理教育的大部分权力，中央定下统一的标准严格执行，不利于地方依据自身的需要和背景发展教育，使整个教育体系缺乏弹性和必要的多样性，难免使全国教育陷入僵化、呆板，缺乏地方个性；沟通层级复杂，不利于解决地方的教育问题；不利于提高教育决策的民主化程度，难以使更多的人参与到教育决策当中。在教育行政活动中，教育行政体制具有举足轻重的地位，它能够直接影响教育行政活动。在中国，教育行政权力滥用的一个主要原因就在于中央集权教育行政体制。中国有必要实行教育行政地方分权制。教育行政地方分权制是相对于教育行政中央集权制而言的，其特点是：中央虽然设有主管教育的部门，但仅是协调和辅导者的角色，其功能是促进地方教育事务的推进以及跨区域的教育合作；在人事、课程、经费以及监督等方面的权力主要在地方，中央教育行政部门没有太大的权力。地方分权制固然有其缺点，比如：中央缺乏统辖权限，不利于教育标准的统一和重大教育改革的推行；地方各自为政，容易造成国家整体资源分配上的不经济，不利于跨区域的教育合作；容易导致地区差异扩大等。但地方分权制也有其明显的优点，包括：（1）地方拥有绝大部分权限，可以根据本地需要制定教育政策，因地制宜地促进本地区教育发展，促进教育事业发展的多样化和个性化；（2）教育权力分散各地，可以较少受到中央政权更迭或政治运动的影响，有利于教育事业的稳定发展；（3）地方负责本地教育事业，有利于调动地方办学的积极性，发挥地方的聪明才智，减少对中央的依赖性；（4）减少沟通的层级，尽快解决地方的教育问题；（5）提高教育民主化程度，使更多的人参与到教育决策中。中国教育行政过于中央集权，不利于地方教育的特色发展。所以，在目前，中国教育行政更应该往地方分权制这个方向改革。

四、削弱教育行政机关对学校的权力

目前，教育行政机关掌握着学校的领导人事权和财政权，这可以说是掌握了学校的命脉。正是教育行政机关权力太大，给教育行政权力逾越边界提供了畅通的方便之门。如果这两大权力不破除，教育行政权力很难被有效约束。在学校财政权方面，关键是要将学校财政法定化，也就是通过法律的形式确定政府在学校财政方面的责任，并且不要留下太多的行政自由裁量权的空间。在学校领导人事权方面，公立学校的校长应该由学校真正的教学主体即教师来选举产生。长期以来，中国的教育管理权力被控制在官员、管理者的手里，教师被排斥在决策过程之外，其中一个普遍的心理因素是：管理者不信任教师。其实，这只是一种歧视性的偏见。杜威也认为，那种认为教师没有能力参与课程的规划，或没有能力参与开创教学方法或维持纪律的方法，都是站不住脚的观点。特别是现代高等教育的发展，要求大学校长必须拥有现代教育理念、丰富的高校管理经验等特质，而不是对上级官员的服从。而最有资格对这些特质作出判断的，当属教师。有人认为，政府给学校投入了资金，当然就应该管理学校，就应该掌握学校的人事权。其实，这是一个经验误区，缺乏强有力的法制支持和理论支撑。政府给学校投了资金，其权力也就限于监督这些资金的合理使用，不能延及其他，不能因此而具备掌握学校人事权的合理性。政府对教育的行政管理，不是基于资金投入，而是基于法律框架下的公共利益冲突之协调。其实，给学校投钱的不止政府，很多捐赠者也给学校投钱，那是不是那些捐赠者也可以像政府一样对学校严加控制呢？同样的道理，对私立学校政府没有投钱，是不是就该不管呢？从另外一个角度来看，政府投钱的组织在中国远远不止学校，人大、政协、政党、妇联等组织，甚至包括各级政府自身，这些组织的领导人都不是“任命”的，而是按照组织人事的规律，大部分是选举产生的（尽管这些选举制度在学界还有讨论的空间）。学校，作为一个特殊的组织，有其自身的人事工作规律。违背这种规律，就会阻碍学校这个组织的功能正常发挥。对表1中公立学校和私立学校的各个因素进行比较，“行政管理”标准应该是相同的，是基于对法律框架下的公共利益冲突之协调。政府对公立学校的“资金投入”则是基于教育的公共产品属性或高等教育的准公共产品属性。那么，教育行政权力为什么享有对公立学校的“人事权力”？是为了“行政管理”更有效？这显然是不成立的，因为公立学校和私立学校的“行政管理”标准应该是相同的。是为了对“资金投入”的监督？对投入学校的公共资金确实需要严加监督，但是，不应该通过“人事权力”来实现监督，因为资金监督完全可以有更好的“监事制度”来保障。现实中，行政机关对学校的“人事权力”在资金监督方面并没有明显的效果，但破坏教育发展的后果却很严重。还有一种说法，就是政府给学校投入了资金，政府就需要通过“人事权力”来迫使学校“听政府的话”；失去了“人事权力”，学校就会不“听政府的话”。这也许是教育行政部门要牢牢抓住学校人事权力的真正原因。但是，如果“政府的话”是合理的，应该纳入法制的轨道进行光明正大的管理，无需“人事权力”来帮衬；如果“政府的话”是不合理的，是违背教育规律的，那么学校就不该服从，否则学校的教学自主权、办学自主权和学术自由就会丧失，教育发展就没有希望。学校这种机构的人事制度设计应以有效地达成组织目标为依据。鉴于学校这种组织比其他组织更加需要教学自主权、办学自主权和学术自由等，学校的人事权力不应该由行政机关来控制，而应该由学术共同体来决定。政府给学校投入了资金，政府可以往公立学校派驻监督员或监事会。而且，政府的监督只能限于监督资金是否被正确运用于教育方面，不能享有人事权和决策权。其实，在教育自主、学术自由的框架下，公立学校与政府的唯一联系就是：政府给学校投入了经费。所以政府的权力应该限制在“经费”这个点上，管理的目标应该是监督经费的使用，确保经费没有被贪污或挪用，而是用于教育。至于在“教育”领域如何使用经费，学校由谁来领导，政府不应该干涉。当发现政府资金被错误使用的时候，监督员或监事会只能提出异议，要求学校改正，但不能代替学校提出资金使用意见，更不能因此而拥有学校人事权。

五、保障教育行政科学化

教育行政科学化需要有适当的机制加以保障。结合中国教育行政的实际，笔者认为，需要在有限管理和无限服务方面有所突破。

（一）“不告不理”之有限管理我们在总体上应该相信学校的自我管理能力，相信教师的自我管理能力。但是，相信归相信，现实中难免会出现这样那样的问题，比如少数学校教学秩序混乱、教学质量问题严重等。为此，需要教育行政权力进行必要的干涉，以纠正错误，维护受损者权益。所以，在现代社会，教育行政管理有其必要性。但是，基于教育发展自身的规律性，教育行政管理不能管太多，要充分维护教育民主。诺贝尔经济学奖得主弗里德曼甚至指出，政府对教育的责任，主要体现在财政资助上，而不应该直接管理。中国当前的问题集中在：在政府财政投入不足的背景下，原本不应管理的领域却插手太多，积累了太多的教育行政化问题。要减少教育行政权力对学校的具体管理，需要确定一些原则方面的维度。笔者认为，为了限制教育行政权力对学校过多管理，可以探索适用“不告不理”原则：教育行政不主动走出门，取消所有主动发起的教育大评估、质量大检查等；同时，敞开大门，广泛接受各类教育权益受损者的控告，然后据此进行检查、监督和评估。这样做，既能维护教育管理之公共利益，又能做到有的放矢，不劳民伤财。有人可能会担心，这样会不会导致教育管理的失控？笔者认为不然。因为教育行政管理的本质是基于对公共利益的依法协调。教育的公共利益受到损害，受到损害的一方必定会控告，这个时候，教育行政权力就出面依法干涉。当然，用“不告不理”的原则来约束教育行政管理，需要完善很多机制，包括信息畅通的机制、调查的机制，等等。

（二）“有求必应”之无限服务现代政府应该将自己定位于“服务型政府”。服务，是政府之所以有存在必要之根由。中国政府也意识到了这一点，也在积极地由“管理型政府”向“服务型政府”转型。教育行政部门作为政府的组成部门，也应积极做出这方面的探索。最好的政府是管制最少、提供服务最多的政府。当前中国教育的发展，还有很多服务性的工作需要教育行政部门利用自身优势来提供，比如信息咨询、政策咨询等。但是，总体而言，教育行政部门的服务还不尽如人意。一方面，服务意识缺乏，服务精神缺乏，甚至官僚作风严重；另一方面，服务内容不充分，远远满足不了社会的期待。当前，教育行政部门有必要用“企业家精神”来深入推进“服务型政府”建设。按照国家和政府理论，在现代民主法治社会中，即使发展经济是压倒一切的中心任务，即使处于特殊历史时期，政府就是政府，公司就是公司，政府与企业在组织性质、产生及存在方式、权力性质及运作规则、基本价值取向及追求目标等方面完全不同。但是，我们可以且应该学习“企业家的精神”来构建“服务型的政府”。教育行政人员应该学习企业家身上的诚信、创新、敬业、合作、自治、坚韧、服务、学习、务实等精神，构建一个具有敬业、创新、合作、诚信、理性和服务精神的政府。在程序方面，需要确立“有求必应”之无限服务原则。凡是公民有涉及教育方面的服务，只要向教育行政部门提出，教育行政部门都应该积极回应：能够提供帮助的，要积极提供帮助；难以提供帮助的，要尽可能克服困难，提供帮助；实在不能提供帮助的，要做出解释。

六、完善教育行政权越界的责任机制

权力与责任相一致是组织管理的基本原则。古典管理理论的代表人物法约尔在其代表作《工业管理与一般管理》一书中，提出了组织管理的14项原则，其中一项就是责任与权力相对等的原则。这一原则要求在管理活动中，不能存在权力大于责任或者责任大于权力的情况，必须将权力和责任统一起来，管理才有效果。“权责一致、权责相当是科学配置权力和分配责任的第一标准，同时，责任是否完成和是否有效承担也就成了衡量权力行使是否恰当、充分的标志。”[9]如果行使行政权力的主体缺乏相应的责任，那么，就可能导致对权力的滥用。教育行政权的行使应该守住以上边界，为此，需要在责任机制上加以完善。《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”这个规定赋予了行政相对人对除“规范性法律文件”之外的“其他规范性文件”这种抽象行政行为以申请复议权。这是对《行政诉讼法》不能对抽象行政行为提起行政诉讼的一个突破，但还仅限于行政复议。笔者认为，要有效约束教育行政权力，需要对所有教育行政权力行为构建责任机制。首先，应该构建教育行政立法的审查机制，包括机制的启动、审查的机构和程序等。其次，应该构建普遍行政行为的审查机制。除了权力机关审查和上级行政机关以复议的方式进行审查以外，可以探索司法审查，即可以直接对普遍行政行为进行行政诉讼。要发展中国教育，需要有效束缚教育行政权力。要束缚教育行政权力，需要采取超越教育行政权力的有效措施。另外，为了进一步控制、约束教育行政权力，我们可以探索教育行政人才专业化、民主化。法国规定，大学区总长必须由获得博士学位且担任过大学校长或教授的人担任；大学区督学必须由获得博士学位并且是中学教员中资格最高或担任过高中教授的人担任。日本教育委员会的成员也由教育专家组成。[10]我们可以从上述国际经验中得到启发。实行教育行政领导专业化的主要优点在于，有利于对教育事业进行科学管理，重视发展教育事业，按教育规律办教育。另外，笔者认为，中国也许可以探索教育行政领导人才选拔的民主化。当前中国的政治民主还很不完善，行政官员选拔的民主化程度不高。在这种背景下，探索教育行政领导选拔在教育系统内的民主化也许是必要的权宜之计。教育系统人士的素质普遍较高，在这个群体内实现教育行政领导选拔的民主化，是有积极意义的。