小议城市群交通管理协调机制范文

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一、现有管理协调机制的问题与缺陷

1.缺乏组织机构或组织机构职能不明确

跨省市的城市群缺乏组织机构，市长联席会议沟通机制和政府间合作协议等都是很好的尝试，但都无法触及根源性弊病，只是在现有格局内的相互妥协或让步。省内城市群虽然一般由省领导建立了领导小组和办公室，但没有明确具体的职能和行政权限，也没有具体考核机制，没有制度化的安排，在推动城市群发展过程中没有起到应有的作用，如没有规划的权限和职责，也没有资金预算。

2.难以从整体上制定合理的规划和区域协调政策

目前这种相对松散的协调机制，各城市相互博弈，在区域整体战略规划中难以达成共识、地方性公共产品发展规划和区域经济政策制定中也难以协调。

3.规划、协议和协调政策等的权威性、约束力不强

虽然许多城市群出台了综合交通运输体系发展规划，也签署了许多交通运输协调管理的协议，但城市群内各城市很少参照执行，当地方利益与区域利益发生分歧时，地方的局部利益优先。总之，我国城市群交通管理协调机制没有形成稳定的制度结构，制度安排缺乏系统性。要么没有权威的组织机构，要么组织机构更多是一种形式，没有明确的职责和考核，相关的规划、协调政策的约束力不够。

二、我国城市群交通管理协调机制必要性与可行性

城市群范围内有多个地域行政区，不可避免会有区际问题，在城市群及其交通运输网络形成、发展过程中，仅有市场在作用是不够的，必须同时发挥市场和政府的作用，客观需要建立良好的协调机制。

1.需要更高层级、有权威性的协调机构

城市群一体化不等同于普通意义上的区域合作，既有交通等基础设施一体化，又有运输等产品要素市场一体化，更有经济运行与管理机制的一体化、制度与政策的一体化。由于行政区划所产生的矛盾，让城市群内各城市通过自身来统一行使跨界职能、协调政府间的利益，难乎其难。同时，城市群管理协调仅仅依靠联席会议制度等相对松散的机制不能解决根本性问题，需要由一个有权威的机构来整体统筹协调。国内外实践证明，在城市群内建立统一的权威机构，对协调内部问题十分有效。城市群交通运输规划方案、规则的调研、制定、实施等诸环节，都需要有相对独立利益追求和独立观点的人去完成。如果该机构受到任何利益集团的左右，都会使其行为的公正性受到威胁。统一的权威机构能够从全局的高度宏观地考虑各种功能联系，同时体现公平的原则，使地方政府在提供公共服务方面更加有效合理。城市学家芒福德指出：“如果经济发展想做得更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投资权利的区域性权威机构。”从现实状况看，我国城市群中，在管理机构和行动执行力方面，由省政府牵头设立机构的省内城市群如长株潭、武汉城市圈、中原城市群等，发展速度和协调合作水平要强于仅靠联席会议制度进行协调的长三角、泛珠三角等跨省城市群。

2.赋予现有行政机构相关职能的现实可行性

结合我国现有政府管理体制，可将城市群区域协调职能赋予相关部门，由该部门牵头，会同下层级政府的部门共同履行协调职能。目前看，国家、省市发展改革部门有条件、有基础牵头进行城市群协调管理。从条件上看，作为我国管理机构的特色之一，发展改革部门是各级政府的综合管理部门，具有较强的协调能力，没有行业部门利益。国家发展改革委可以代表国家管理协调跨省城市群，超越省级层面，具有一定的权威性；省级发展改革部门代表省政府，超越地市，可以管理协调省内城市群。同时，该部门具有规划和投资权利，符合城市学家对城市群管理的要求和条件。另外，从机构设置看，发展改革部门内都设有区域管理机构，具有组织拟定区域发展总体战略和促进地区经济协调发展等职能，与城市群管理协调的职能基本一致。从现有基础看，发展改革部门已经在城市群发展协调过程中发挥了相应的职能和作用。首先，国家发展改革委已经组织调研编制了许多城市群及区域一体化的规划，许多省内城市群综合性规划也由省市发展改革委编制。在交通方面，国家发展改革委先后批复了《珠江三角洲地区城际轨道交通规划》、《长株潭城市群城际轨道交通网规划（2009～2020）》、《环渤海地区山东半岛城市群城际轨道交通网规划（2011～2020）》等。其次，一些区域省部际联席会议的组织、实施部门是国家发展改革委，如太湖流域水环境综合治理省部际联席会议的召集人是国家发展改革委副主任，联席会议办公室主任是地区司司长；许多省内城市群建立的领导小组及机构中，一般都由省市发展改革部门牵头，办公室设置在该部门，负责日常工作。如武汉城市圈成立的领导小组中，明确湖北省发展改革委具体负责日常协调工作；合肥经济圈领导小组办公室设在市发改委，市发改委主要负责人兼任办公室主任，市委政研室、市发改委分管负责人兼任办公室副主任。总之，在我国，城市群所涉及到区域的上一级政府来主导规划、建设、运营、管理更为现实。国家级城市群由中央政府相关部门组织规划、协调管理；区域级城市群由省级政府相关部门组织规划、协调管理。在交通运输管理协调方面，目前可由中央和省级发展改革部门牵头组织，统一的综合性交通运输管理部门真正形成后，主要由其主导，该部门中应设立相应的机构。

三、我国城市群交通管理协调机制构想

1.加强规划、政策的制定与实施，进行宏观协调管理

城市群管理、协调的目的主要是打破行政区域限制、破除地方利益，从城市群整体利益出发，实现共赢和一体化发展。在管理体制方面，应以现有机构为基础，进一步明确其职能。城市群管理部门的基本职能应主要包括区域规划，优化城市群空间结构，出台相应的政策推动产业合理分工合作和公共服务均等化，协调交通等基础设施建设，加快区域内要素流动和城市群一体化进程。就交通运输来说，一方面要进行区域交通规划，协调交通基础设施建设；同时，在规划执行过程中，还需协调交通项目的建设模式、出资比例等事务；另外，还需协调交通基础设施的管理养护一体化，如区域高速公路不停车收费等。另一方面，应加强运输运营管理的协调，消除行政垄断、区域壁垒，包括公共交通跨市经营政策、公共交通统一定价政策、跨市公共交通“一卡通”政策和营造区域一体化的换乘体系、机动车异地处理政策、多方式联运政策等。

2.利用现有联席会议等机制解决具体事务

城市群地区仅靠政府机构仍然不够，还需要各种行业性协调组织。行业协调组织有助于政府机构协调措施的有效实施，对其协调职能进行补充，并且可以对其协调职权进行监督。行业性协调组织可以是官方的，也可以是半官方或民间的，从而形成多种利益集团、多元力量参与、政府组织与非政府组织相结合、体现社会各阶层意志的新公共管理模式。我国城市群在发展过程中，已经形成了以联席会议为主的各种协调机制，相对比较成熟，并发挥了一定的作用。通过这些协调机制的各种形式，重点是各城市相互间具体合作项目、信息交流等，可以解决在发展过程中的一些具体问题。同时还应借鉴国外经验，采用城市群管治的理念，充分吸纳各类民间组织、专家学者、市民代表等，参与城市群交通运输规划和管理。通过区域性行业协会和企业联合会等，促进达成对地方政府和经济主体具有约束力的经济合作多边框架协议，促进区域大交通体系、统一运输市场体系和公共服务体系建设。

作者：张娜单位：中国交通运输协会