构建北极国际法律制度思考和展望范文

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[摘要]全球变暖使北极在资源、交通、军事等方面的重要性不断凸显,这一地区的法律地位和相关制度却仍然存在很多不确定性,从而为有关国家争夺的加剧埋下了隐患。俄罗斯等国对于200海里以外大陆架的主张充分表明了这一点。应尽快在联合国主持下,就缔结一份全面的《北极条约》进行谈判,冻结或者取消《联合国海洋法公约》有关外大陆架规定在北极海域的适用,确立各国管辖范围之外的北极海域作为“人类共同继承财产”的法律地位,明确北极科考、环保、资源开发等方面的法律制度并冻结该地区的军事化使用。

[关键词]北极;国际法;北极条约;联合国海洋法公约

2007年8月2日,俄罗斯“和平1号”深海潜水器在4261米深的北冰洋底罗蒙诺索夫海岭插上俄罗斯国旗,此后,国际社会对北极的关注不断升温。其实,“冰冷”的北极成为世界各国的关注热点并非偶然。简言之,该地区资源、交通、军事等方面重要性的不断凸显和法律地位上若干不确定性的持续存在,使其早已成为有关国家明争暗斗的对象。进入新世纪以来,国际关系的种种迹象尤其表明,北极问题已经来到一个不同前途命运何去何从的抉择关口:它既可能随着有关国家争夺的加剧,成为国际冲突新的“火药桶”,也可能通过合理协调国家间利益,成为国际合作和造福人类的典范。

北极问题背后,既有错综复杂的政治和外交因素,也涉及很多鲜明和独特的国际法问题。长期以来,学界对于北极问题的讨论,主要是着眼于国际关系和双(多)边外交对该问题的缘起和影响加以分析,而对其中的主要国际法问题却涉猎不多,如:北极地区目前在国际法上处于何种地位?有关国家关于北极海域200海里以外大陆架的主张在国际法上是否具有合法性,对北极法律地位有何影响?等等。本文的目的,首先在于通过对上述问题的分析和回答,探索如何运用国际法妥善解决北极地位问题,即是否可能通过某种国际法机制的设计和适用,在国家间弥合分歧、促成合作。由此出发,本文还试图就国际法在国际秩序中的作用提出一些作者的思考。

一、北极地区地理概况及其法律地位

北极地区是指以北极点为中心、北极圈(北纬66°33′)以内的广阔地区,包括极区北冰洋、边缘陆地及岛屿、北极苔原带和泰加林带,总面积为2100万平方公里,约占地球总面积的1/25。北极地区的陆地面积近800万平方公里,有居民700多万。〔1〕

北极地区气候寒冷,环境恶劣。北冰洋冰盖面积占总面积的2/3左右,其余海面上分布有自东向西漂流的冰山和浮冰。不过,近年来,全球环境变化和气候变暖的趋势在北极也得到了明显的反映。根据300多名科学家组成的国际工作队对北极为期四年科学研究的结果,北极的气候正在迅速变暖,过去20多年中其速度差不多是世界上其他区域的两倍,出现了冰川和海冰大面积融化、永冻层解冻、雪季缩短的现象。据预测,北极的夏季海冰至少有一半会在本世纪末溶化,到2100年该区域的气温将上升4℃-7℃。〔2〕在此背景下,北极地区的经济、交通和战略意义正越来越多地为人们所认知。

首先,北极是地球上极少数未开发的自然资源“宝库”之一,蕴藏着丰富的石油、天然气、矿物和渔业资源。根据美国公布的一项官方估计,世界上尚未发现的石油和天然气储量1/4都在北极地区。〔3〕北冰洋沿岸地区及沿海岛屿还有储量可观的煤、铁、磷酸盐、泥炭和有色金属。而且,随着全球变暖、冰盖融化和科学技术的发展,北极自然资源的开发将变得现实可行,这对于有关国家(特别是北冰洋沿岸国家)无疑有着巨大的吸引力。

其次,北极还具有重要的交通意义。随着北冰洋海冰消融和航海技术的不断进步,美洲大陆西北部著名的“西北通道”(NorthwestPassage)和亚洲大陆东北部的“东北通道”(NortheastPassage)已被视为新的“大西洋—太平洋轴心航线”。“西北通道”位于加拿大北极群岛沿岸,穿越北冰洋而连接大西洋和太平洋,蜿蜒5000余公里。该通道可以使从英国伦敦到日本横滨的航行由14650海里缩短到不足8000海里,从横滨到荷兰鹿特丹的航程则从15640海里缩短到大约6610海里。〔4〕

此外,北极地区的军事和战略意义也十分显著。该地区非常适合配备了核弹头的潜艇隐蔽,因为北冰洋冰层可以有效地保护其不被飞机和卫星侦察设施发现,不停移动中的厚厚冰层还可以对声波进行干扰,从而破坏水下监控系统的跟踪,这些潜艇自身却可以在冰层下自由行动。〔5〕基于这些原因,加拿大和美国等国已在其北极领土建立了多个军事基地。

北极地区的边缘陆地分属亚洲、欧洲、北美三洲大陆北部。历史上,北冰洋沿岸国(美国、加拿大、冰岛、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和俄罗斯八国)之间曾有过一系列领土主权争议,目前,这些领土(包含内水)划分问题大多已通过不同方式得到解决,但仍然遗留了一些棘手的待决问题。例如,加拿大和丹麦对两国之间的汉斯岛(HansIsland)长期存在主权争议。〔6〕此外,加拿大和美国对于西北通道的法律地位也一直存在争议。加拿大坚持认为,其北极群岛构成一个完整的“群岛水域”,包括西北通道在内的该水域全部属于加拿大内水。重视海上通行权的美国则认为西北通道是适用“过境通行”制度的国际海峡,不承认加拿大对北极群岛水域的主权。〔7〕

更为棘手的是北极地区2/3以上终年冰封的海域。由于其“非陆非海、亦陆亦海”的特点,人们对这些海域的法律属性和地位问题曾有过种种不同主张。加拿大和前苏联就曾先后于1909年和1926年依据“扇形原则”(sectorprinciple)提出了对北冰洋海域的主权要求。〔8〕不过,“扇形原则”在理论上和大多数国家的实践中都没有得到支持。越来越多的人认为,这些海域并不是陆地而是冰封海洋,而且冰随着海流移动,因而不适于占领;相反,一般国际法特别是1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关海域划分和法律地位的规定可以适用。据此,北冰洋沿岸国家可以对以下几个区域主张主权或管辖权:(1)一国测算领海宽度的基线与该国陆地之间的水域构成该国的内水;(2)从测算领海宽度的基线起可以向外划定不超过12海里的领海;(3)从测算领海宽度的基线量起,沿海国可以划定不超过200海里的专属经济区;(4)一国陆地向海洋自然延伸部分构成该国大陆架。其中,内水和领海构成一国领土的组成部分,专属经济区和大陆架则不属于沿海国领土。〔9〕除上述区域外,北冰洋的主体部分应属于公海或“国际海底区域”,根据《公约》,前者实行公海自由原则,后者则作为“人类共同继承财产”由国际海底管理局负责管理和开发,它们都不能成为国家占有的对象。

因此,根据《联合国海洋法公约》的有关规定,北极地区(特别是终年冰封的北冰洋海域)既不属于“无主之地”,也不能说是处于法律真空。但该《公约》作为一份全球性的“海洋大宪章”,没有也不可能从北极特殊的地理状况、历史和现实出发,对该地区法律地位和环境保护、科学考察、资源开发、军事化利用等方面的制度作出专门规定。在《联合国海洋法公约》之外,专门针对北极订立并且目前仍然生效的多边条约仅有两个:一个是为了解决北极斯瓦尔巴德群岛主权归属问题,而由有关国家在1920年签署的《斯瓦尔巴德群岛条约》(内容见下),另一个是1973年加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联签订的《保护北极熊协定》。显然,这两个条约涵盖的地理范围或事项范围十分有限。总之,北极法律地位和相关制度还存在很大的不确定性,这一状况与该地区战略重要性的上升形成了巨大反差,从而为有关国家在北极争夺加剧埋下了伏笔。还应看到,即使是《联合国海洋法公约》本身,其有关规定在北极地区的适用也可能存在不同程度的问题,以俄罗斯为代表的有关国家对200海里以外大陆架(以下简称“外大陆架”)的主张恰恰表明了这一点。

二、俄罗斯有关外大陆架主张的分析

为了准确理解俄罗斯的有关主张,首先需要对《公约》第76条(大陆架的定义)加以分析。该条共10款,是在1958年《大陆架公约》有关规定的基础上,经过1973—1982年联合国第三次海洋法会议的反复协商达成的,其主要规定可概括如下:

1.沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离。

2.大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成,它不包括深洋洋底及其洋脊,也不包括其底土。(第3款)

3.在大陆边从测算领海宽度的基线量起超过200海里的任何情形下,沿海国应以下列两种方式之一,划定大陆边的外缘:(i)以最外各定点为准划定界线,每一定点上沉积岩厚度至少为从该点至大陆坡脚最短距离的1%;或(ii)以离大陆坡脚的距离不超过60海里的各定点为准划定界线。在没有相反证明的情形下,大陆坡脚应定为大陆坡坡底坡度变动最大之点。

4.按照上述方法划定的大陆架在海床上的外部界线各定点,不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里,或不应超过连接2500米深度各点的2500米等深线100海里。

5.尽管如此,在海底洋脊上的大陆架外部界限不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里。本款规定不适用于作为大陆边自然构成部分的海台、海隆、海峰、暗滩和坡尖等海底高地。

6.主张从测算领海宽度的基线量起200海里以外大陆架界限的沿海国,应将有关信息提交在公平地区代表制基础上成立的一个“大陆架界限委员会”(以下简称“委员会”),该委员会应就有关划定大陆架外部界限的事项向沿海国提出建议,沿海国在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和拘束力。

上述异常复杂的条文规定,是《公约》谈判过程中不同国家利益妥协和折衷的结果。可以看出,《公约》对大陆架范围的确定是以“自然延伸”(naturalprolon2gation)为基础,同时为了兼顾宽大陆架国家和窄大陆架国家以及其他非沿海国的利益,采取了一个综合距离、深度和地质地貌特点的大陆架界限标准。〔10〕该标准一方面允许窄大陆架国家(不足200海里)将其大陆架扩展到200海里,另一方面允许宽大陆架国家划定超出200海里的大陆架,但后者要受到上述第76条第4款和第5款中所谓“爱尔兰公式”(IrishFormula)的双重限制。〔11〕

根据《公约》规定,提出外大陆架主张的国家应在成为《公约》缔约国最长10年内向委员会提交所需信息,但2001年5月《公约》缔约国大会决定,任何国家不应被要求在2009年之前提交信息。俄罗斯于1997年批准加入《公约》,也就是说,2009年是它可以提交所需信息的最迟时间。事实上,俄在2001年12月20日就提出了关于在北冰洋和太平洋划定外大陆架界限的申请,这也是委员会自1997年正式成立以来收到的第一份相关申请。〔12〕根据俄罗斯的主张,北冰洋底包括罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭在内一直到北极点的120万平方公里海域都属于俄罗斯西伯利亚领土的自然延伸。值得注意的是,大陆架是海底资源储量最为可观的部分,在北冰洋地区也是如此。根据预测,北冰洋地区蕴藏的石油资源大约有1300亿吨,主要都在大陆架;其中仅俄罗斯所申请的外大陆架范围内就蕴藏着约50亿吨的标准燃料碳氢化合物。〔13〕

俄罗斯的上述主张,实际上包含两个问题:首先,相关海底区域是否属于俄罗斯陆地领土的自然延伸?其次,假定前一问题的回答是肯定的,俄罗斯的主张是否符合《公约》第76条第4款、第5款的限制?这两个问题都需要以《公约》相关规定为基础,结合地质地貌等方面的科学依据作出回答。委员会在2002年6月曾以协商一致方式通过了对俄罗斯所主张大陆架界限的审查结论,要求俄罗斯补充进一步资料和信息,或建议其根据审查结果修订相关划界主张。〔14〕俄随后开展了多项科考活动(包括前述2007年8月进行的探测),并在罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫海岭采取了土壤、水和生物的样本,以谋求为上述主张提供更有利的证据。不过,俄罗斯的主张势必面临很多难以解决的困难和争议。这一方面是因为《,公约》第76条所涉关于外大陆架范围的依据或参数很多不易确定或难以得到认可,如海床的轮廓、坡度可能随着时间的推移而改变;不少大陆架没有所需的海图;所涉及的2500米等深线技术上难以确定,并且会因海平面的改变而改变;大陆边外缘沉积岩厚度难以准确测定;等等。〔15〕而在自然条件恶劣的北极海域,要测定有关参数或提供《公约》要求的其他充分依据更是难上加难。截至2009年7月,委员会共收到51份关于在不同海域划定外大陆架的申请,在其中8份已由委员会进行审查并提出建议的申请中,还没有任何一项申请得到委员会的支持。〔16〕无论如何,相比有关内水、领海和专属经济区范围的规定《,公约》中关于大陆架(主要是涉及外大陆架部分)范围的规定更为复杂、也具有更大的不确定性。在俄罗斯以外的北极国家中,挪威(2006年)、冰岛(2009年)、丹麦(2009年)等都先后向委员会正式提出了划定北极海域外大陆架的申请,有的(包括加拿大、丹麦、挪威、美国等)早在2002年就对俄罗斯的申请提出了异议,认为“俄罗斯有关北极大陆架的主张存在重大缺陷”。〔17〕这似乎预示着,各北极国家在划定该地区外大陆架问题上很可能形成既无法割舍、也难以破解的困局。这不仅仅是对《公约》外大陆架体制提出的挑战,还有可能产生“多米诺骨牌”效应,使本已十分薄弱的北极现有法律制度进一步无序化。

三、构建北极国际法律制度的思考和展望

正如英国《金融时报》的一份评论所指出的那样,有关国家在北极地区展开的争夺,凸显了开发北极问题上的两股趋势:其中之一是北极正经历始料未及的快速变化,部分表现为冰盖以超乎人们预料的速度在溶化;而另一项则表现为大量危险的政治、法律和技术分歧尚存,威胁到地球上这块最脆弱却维持生命的地区的未来秩序。〔18〕

上述两股趋势的结果,使北极面临着一系列重要而现实的威胁。例如,该地区尚待解决的领土归属和划界问题、自然资源的开采和使用问题、生态环境的保护问题以及北极地区的军事化利用等等,都可能进一步引发有关国家间的纷争,加大在该地区爆发冲突的可能性,从而使北极乃至整个人类的美好未来蒙上阴影。

然而,在各国共同面临的挑战不断增多和相互依存关系日益加深的情况下,国家间“一荣俱荣、一损俱损”的格局也越来越明显,这就要求各国在北极地区开展有效合作,为国际和平、发展和国家间的共同繁荣作出应有贡献。这里,应当认识到:相关国际法制度的缺失或不健全,是北极所面临各种问题的重要原因;全面构建、完善北极法律制度,则是使北极成为“合作之极”、“共赢之极”的必由途径。

任何一种有效国际法制度的形成,既不可避免地需要从以往相关实践中获取经验,也必然要着眼于国际关系的发展并考虑所处理问题的特殊性。未来北极的制度构建,可资借鉴的模式主要有以下几种:

1、《南极条约》模式。1959年12月1日,美国等12个国家签订《南极条约》,规定了南极地区应专为和平目的使用、科学调查自由和国际合作、冻结对南极的领土要求等内容,并在此基础上形成了关于南极地区生物资源和矿物资源的保护、开发和管理等方面的所谓“南极条约体系”。〔19〕这一模式的吸引力在于,它为南极地区“量身定制”了关于其法律地位和相关法律制度的全面安排,而同属极地的北极地区所需要解决的主要问题也正在于此。

2、《斯瓦尔巴德群岛条约》模式。总面积62700平方公里的斯瓦尔巴德群岛位于北极巴伦支海和格陵兰海之间,是地球上有人居住的最北的地方之一。根据英国、美国、丹麦、挪威、瑞典等18个国家1920年在巴黎签订的《斯瓦尔巴德群岛条约》(1925年中国、前苏联等33个国家也成为缔约国),各缔约国承认挪威“具有充分和完全的主权”,该地区“永远不得为战争的目的所利用”,但各缔约国的公民可以自由进入,在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。该条约使斯瓦尔巴德群岛成为北极地区第一个也是惟一一个非军事区。〔20〕

3、《联合国海洋法公约》模式。该《公约》对各种海域划分和各国在有关海域开展活动的法律制度作了较为全面和一般性的规定。在以海洋为主、呈“地中海”态势(周边陆地包围着中央的北冰洋海域)的北极,《公约》可以为这一地区法律秩序的构建提供重要基础。

也应该看到,以上几种模式对北极的适用各有其不足和局限性。例如,《南极条约》的制定主要针对的是以陆地为主的南极地区,而北极陆地划界问题已经基本解决,未决的主要是海域的划界和开发等问题,而且《南极条约》模式本身也是一个权宜性的过渡安排,并没有为最终解决南极法律地位问题提供确定答案。《斯瓦尔巴德群岛条约》无论是制定的历史背景还是所适用的领土范围都有较大的独特性。《联合国海洋法公约》所体现的国际海洋法一般规定也不足以解决北极地区的若干特殊问题,《公约》关于外大陆架的规定更是有可能成为北极争夺加剧的突破口。

总之,为北极地区确立一项全面而“合身”的法律制度虽然势在必行,却又十分不易。笔者认为,国际社会应着眼于各国的共同和根本利益,尽快在联合国主持下成立一个北极委员会,作为开展多边磋商的场所,在此基础上就缔结一份有效规范北极地区有关问题的《北极条约》进行谈判。限于篇幅,本文就该条约可能涉及的几个主要问题提出如下建议:

1、在承认北极国家有权根据《联合国海洋法公约》划定内水、领海、专属经济区和大陆架的前提下,冻结或者取消《公约》有关外大陆架划界规定在北极海域的适用。基于本文前一部分的分析和《南极条约》冻结各国对南极领土要求的先例,在目前任何国家都未能依据该条获得科学依据并产生既得利益的情况下,取消(或冻结)《海洋法公约》上述规定在北极海域的适用不仅可能,而且具有重要的现实意义。

2、确立各国管辖范围之外的北极海域(包括根据《海洋法公约》应属于公海、国际海底区域和外大陆架的部分)作为“人类共同继承财产”的法律地位;借鉴《南极条约》中的“协商国制度”,由各北极国家和符合一定条件(如在北极设有科考站)的其他国家组成《北极条约》协商国,共同制定在相关海域从事科考、环境保护、资源开发等活动的法律制度并监督其实施。其中,该海域的资源开发可以大体参照《海洋法公约》第十一部分为国际海底区域规定的“平行开发制度”进行。

3、冻结北极地区(包括北极陆地和北冰洋海域)的军事化使用,除各北极国家可以在条约规定的期限内(5—10年)维持现有的军事基地和已有规模的军事利用外,所有国家均不得在该地区进行新的军事化利用,并最终实现该地区的完全非军事化。

4、以《北极条约》为核心,根据实践的需要和未来的发展,就其中环境保护、资源开发、非军事化等某些具体问题领域进一步缔结相关的议定书,形成一个相互补充的“北极条约体系”。其中,鉴于北极地区近年来所受环境污染日益加重并有可能对该地区乃至全球环境产生严重后果,〔21〕有必要尽快拟定一份《北极条约环境保护议定书》,对北极地区的环境影响评估、动物和植物保护、废物和污染的预防及处理、执行机制等加以明确规定,并力争使该《议定书》与《北极条约》同时生效。

四、几点结论性认识

从政策分析的视角来看,国际法乃是国际社会成员为确认、厘清和实现其下述共同利益而作出权威决策的持续过程:维护最低限度的世界秩序(minimumworldorder),即,使未经授权的强制行动和暴力最小化,维护国际和平与安全;争取最佳的世界秩序(opti2mumworldorder),即促进人权、健康和环境保护、贸易与发展、社会正义等价值的形成和共享。追求最低限度和最优的世界秩序,都需要基于共同利益进行创造性的思考与行动,动员所有可能解决问题的技能和资源。新晨

在全球资源争夺日益紧张的背景下,越来越多的国家开始将目光投向北极。尽管俄罗斯在北冰洋底插上国旗的行为实际上仅仅是一种象征性举措,因为无论根据《联合国海洋法公约》或者一般国际法,这一举动本身都不具有确定的法律意义;但是,对于这一举措可能导致的连锁反应和带来的问题,我们却不应等闲视之。它表明,气候变化、能源和资源争夺将成为国际关系中日益突出的一个主题并将深刻地改变世界。而在此背景下,如何更好地完善相关国际法制度、使之在国际秩序的建构中发挥建设性作用,已经成为各国需要共同面对的一个重大课题和挑战。

从现实政治的角度来看,由于国家间利益的冲突和立场的分歧,要达成任何一项得到各国(包括主要北极国家)接受的北极法律制度,以便在该地区“维护最低限度的秩序”和“争取最优的秩序”,这绝非易事。不过,在多元化世界中求同存异、和谐共处已经成为当今时代的潮流和趋势,任何国家都不能不在错综复杂的国家利益“博弈”中着眼于合作和共赢,使极地开发为人类共同利益服务。事实上,正如人类历史已经表明的那样,只要本着以现实为基础,以未来为指向,以共赢为目的的精神,国际法应当成为也可以成为促成有效国际合作的工具。毕竟,正如一位著名学者在反思国际法与国际政治的关系时所指出的:国际法为国际关系带来的稳定性,是各国追求其本国利益的必要基础;尽管国际法也会给国家带来制约和不利,但这远远小于国际法所带来的好处。〔23〕

中国是1920年《斯瓦尔巴德群岛条约》的缔约国,有权依据该条约进入斯瓦尔巴德群岛地区开展正常的科学考察活动,并已在2004年7月建立了我国第一个北极科考站“黄河站”,开展了多次北极科考合作。作为一个新兴的发展中大国和“和谐世界”理念的倡导者,中国可以立足于本国利益和各国共同利益的统一,通过推动多边合作和北极法律制度的完善,为北极问题的妥善解决作出应有贡献。