检察权内部独立行使研究范文

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摘要】

检察权兼具行政权和司法权的双重属性，在检察一体化的领导体制下，确保检察权依法独立行使，才能使检察效能得到良好的发挥。本文以主任检察官办案责任制改革为切入点，探析在中央新一轮深化司法体制改革背景下，赋予主任检察官独立性，实现检察权内部的独立行使。

【关键词】

检察权；内部独立；主任检察官办案责任制

2013年11月，党的十八大报告提出要进一步深化司法体制改革的总目标，确保审判机关、检察机关依法独立公正的行使审判权、检察权。中央新一轮关于深化司法体制改革以建立权责明晰的司法权力运行机制为主要任务之一，提出“建立主审法官、合议庭办案责任制，探索建立突出检察官主体地位的办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法受追究。2013年底，最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，在全国7个省份17个检察院开展以主任检察官为主要内容的检察官办案责任制改革。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，将“司法责任制作为改革试点的重要内容之一，以完善检察官办案责任制为抓手，突出检察官办案的主体地位，明确检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责。”主任检察官办案责任制改革受到理论界和实务界的广泛关注，该办案责任制改革关键在于赋予主任检察官在一定范围行使检察权的独立性，强调检察官独立行使检察权的主体地位。由于我国检察机关兼具行政和司法的双重属性，长期坚持检察一体化的原则，具有浓厚的行政化色彩。加之，检察委员会制度是我国检察机关内部的重要组成部分，具有明显的集体决策色彩。因此，明晰检察机关内部权责关系，兼顾检察一体和检察独立原则，合理解决改革过程中出现的问题，主任检察官办案责任制改革才能取得预期的效果。

一、现行试点改革动因：“去行政化”“明确案件责任”

我国大陆地区检察机关具有司法和行政双重属性，司法性源于检察机关被定位为法律监督机关，行政性体现为检察机关奉行检察一体原则。检察机关的定位依据存在于《中华人民共和国检察院组织法》的规定中，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”、“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”、“检察长统一领导检察院的工作”。检察一体原则不仅体现在最高检察机关对于全体检察机关、上级检察机关对于下级检察机关的指挥、监督权，也体现在上级检察首长对于下级检察官的内部指令权、监督权，使检察机关通过一体化的运行机制，实现有效打击犯罪的目的。长期以来，检察系统奉行检察一体原则，对于上级检察首长的指令，检察官具有服从的义务，检察官缺乏独立的地位，导致我国大陆地区的检察工作机制具有浓厚的行政化色彩。我国检察机关内部对于案件的办理实行“三级审批制”，即检察机关对于案件办理中涉及到的批捕起诉、职务犯罪侦查、诉讼监督采取逐级审批的模式，实行“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定”的制度。案件经过层层审批，既浪费了司法资源，导致办案效率低下，也背离了司法运行的亲历性，案件承办人没有决定权，案件的决定权由检察长或检察委员会行使，检察长或检察委员会对于案件事实问题的决定仅仅依赖于承办人报送的书面材料，不但影响了司法认知的精准性，也为案件办理的公正性埋下了隐患。检察官作为案件的直接承办人却没有案件决定权，直接影响了检察权的内部独立。1999年，最高人民检察院进行了主诉检察官办案责任制试点改革，但由于该办案责任制改革仅仅是名义上赋予主诉检察官一定程度的独立权，势单力薄的检察官仍无法摆脱检委会“集体决策”的影响。同时，此次改革并没有受到中央的高度重视，在制度设计自身存在缺陷且配套措施缺失的情况下，检察机关内部的权责关系没有得到合理配置，检察权的独立行使也随着这项制度的名存实亡而被搁置。中央新一轮司法体制改革要求建立主任检察官办案责任制改革，相比主诉检察官制度，其具有更强的独立性，以主任检察官为主体组建办案组织，并享有一定程度的案件决定权，独立承担案件责任。主任检察官办案责任制改革对于实现检察权的独立行使，弱化了检察机关的行政化色彩具有重大的现实意义。主任检察官办案责任制改革的另一重要动因是检察机关内部案件责任承担主体不明。检察机关案件三级审批模式下，承办人对案件的事实和证据进行审查，提出法律适用意见之后，报送检察长或检察委员会决定；检察长基于案件事实和证据，作出法律适用的决定；检委会作出法律适用决定也是依赖于对于事实和证据的讨论。虽然三级审批模式下的案件责任划分规定为“承办人对事实和证据负责、检察长和检委会对法律适用负责”；2007年最高人民检察院印发《检察人员执法过错责任追究条例》，第十二条明确规定“人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。案件承办人隐瞒、遗漏案件主要事实、证据或者重要情况，导致集体讨论结果错误并造成执法过错的，由承办人员承担责任。”以上规定似乎明确了案件承办人与检委会之间的责任承担问题，但案件事实、证据认定与法律适用之间存在着千丝万缕的联系，案件事实是法律适用的基础，合理公正的法律适用决定必然依赖于对于案件事实的亲历性；同时，案件事实认定比法律适用问题更为复杂，只有亲历案件事实认定环节，才能更准确的作出法律适用决定，案件承办人虽是案件事实认定的亲历者，却被剥夺了法律适用问题的决定权。检委会背离亲历案件审查环节作出法律适用决定，却仅仅对法律适用负责，落实到具体案件的追责，检委会作出的错误法律适用决定可能全部归责于承办人对于案件事实的错误认定。所以，以上规定对于检察官与检委会之间的责任分配存在不合理之处，导致检察官与检委会之间的责任难以落实。最终，案件经过层层审批，在检委会浓厚的集体决策色彩的影响下，会出现责任承担难以落实到具体个人，出现似乎人人有责，实则无人承担责任的情况。

二、现行试点改革理论基点：保障检察官的独立性

检察独立包括检察的外部独立和内部独立，检察外部独立指各级检察院对检察权的独立行使，在不受外部干涉的前提下，保证检察权遵循自身规律得到良好运行；检察内部独立指在检察一体原则的领导下，检察官在检察机关内部具有相对独立性。我国大陆地区宪法将检察院独立确立为一项重要的司法原则，在《刑事诉讼法》中加以规定，即“人民检察院依照法律独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，指人民检察院作为一个整体独立于其他机关，人民检察院依法独立行使检察权，并不意味着检察官独立，而是人民检察院的独立。由此可知，我国大陆地区的检察独立仅指检察外部独立，检察内部独立，即检察官的相对独立性并没有得以体现。纵观英美法系和大陆法系国家，检察运行制度都注重强调检察官的独立性。英美法系国家因三权分立的政治传统，检察官个体独立性强，基本不受上命下从等级关系的制约。大陆法系国家家检察机关内部虽然受检察一体原则的制约，实行具有行政隶属性的检察长-主任检察官-检察官的检察运行机制，但赋予检察官抗命权，仍尊重检察官的独立性。无论大陆法系还是英美法系，保证检察官独立行使检察权，强化检察官作为法律守护者的独立地位早已得到明确认可。我国进行检察权改革，实行主任检察官办案责任制改革过程中，应注重突出检察官主体地位，体现检察官主体价值，赋予检察官相对独立性。检察一体原则是我国检察体制运行的指导原则，我国检察机关内部组织构建及检察权能运行体现着检察一体的特征。检察一体强调各级检察机关之间上下一体，检察机关内部服从检察长的领导，其对于维护检察机关整体的对外权威性，实现检察机关组织内部的构建的规范性、服从性，使检察机关的权能得到科学高效的发挥，维护国家法律的正确实施具有重要的作用。但检察机关上下一体的浓厚行政化特征，与检察机关作为国家法律监督机关的司法性质存在矛盾，司法权运行以独立性为目标，要求具备直接性、亲历性等特征，过于强大的行政化因素渗透到案件办理的过程中，会严重影响案件具体承办人的独立意志，甚至引发司法不公。因此，主任检察官办案责任制改革，要处理好“检察官独立”与“检察一体原则”的关系，实现检察一体与检察官独立相协调，不可忽略其一。就我国目前的司法环境而言，实现脱离检察一体的检察官独立，不合理也不科学。首先，由于历史因素的影响，我国检察官队伍的素质和能力参差不齐，检察机关内部存在着未受过系统法学教育的人员，法律思维以及法治观念并未在其头脑中占据根深蒂固的地位。其次，检察机关内部行政化的管理体制，官本位思想根深蒂固，检察官存在着以权谋利的思想，缺少维护法律公正权威的敬业精神。再次，从检察一体的效能来看，检察一体的监督指挥、职务收取和职务转移其实是为了防范和救济检察独立可能带来的弊端而设置的。没有检察一体反而体现不出检察独立来。

三、现行试点改革探索路径：划分权力、明确责任

1、明确划分主任检察官与检察长、检委会各自的权力三级审批模式下，人民检察院办理刑事案件遵循检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检委会决定的案件办理流程。长此以往，不但有违司法活动的直接性和亲历性原则，也造成检察官主体地位的缺失，检察官仅能对自己办理的案件提出意见，没有最终的案件决定权。因此，主任检察官办案责任制改革过程中应重视主任检察官主体地位的复归，让检察官成为办案的主体。同时，充分发挥检察官独立行使检察权的主体能动性，不应忽视检察机关“检察一体”的特征及检察机关内部“上命下从”的职权运行模式。为突出检察官办案主体地位，需要将检察长、检委会的部分职权赋予检察官，即“放权”或“还权”给检察官，加大检察官行使批捕、起诉等具有司法性质的检察职能的独立决定权。但现行《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》只规定了检察长和检察委员会是行使检察权的主体，决定重大案件和其他重大问题，并没有规定检察官对于案件的独立决定权。在现行法律修改之前，仍需要以检察长的授权决定检察官独立行使案件决定权的范围。因此，现阶段的主任检察官办案责任制改革，要在“检察一体”原则的领导下，实现检察官的“相对”独立。因此，明确合理划分主任检察官与检察长、检委会的权力范围具有重要的现实意义。对于主任检察官放权的范围，应限定为除了法律明文规定由检察长或检察委员会行使的权力以外，即除了由检察长决定或提交检察委员会讨论的重大、疑难、复杂案件，对于一般刑事案件的决定权应放权给主任检察官行使。上海、湖北、重庆的主任检察官办案责任制试点改革经验对于划分主任检察官与检察长、检委会的权力范围具有一定的借鉴意义：上海、湖北在赋予主任检察官对一般低风险案件处理的最终决定权，同时规定对重大、疑难、复杂高风险案件应由主任检察官亲自办理，最终决定权仍由检察长或检察委员会会行使；重庆试点改革保留了检察长或监察委员会对于特别重大事项的决定权。

2、建立以主任检察官为主导的办案组织主任检察官办案责任制突破检察机关内部的行政审批模式，在检察机关的相关业务部门设置若干个主任检察官，形成以其为主体的办案组织。主任检察官在办案组内处于主导地位，其作为办案组的负责人，对于组内案件的办理承担主要责任。但为避免检察官办案组织内部过于强调主任检察官的主导地位，导致主任检察官与组内其他助理检察官、检察辅助人员之间再次走上“三级审批制”的老路，所以，主任检察官办案责任制改革在建立以主任检察官为主导的办案组织的同时，应注重合理配置主任检察官与其辅助人员之间的职责。主任检察官在办案组织内部应发挥其“主导”作用，即在办案组织内部起到领导作用，具有指派检察辅助人员的权力，不要求对案件的办理过程全部亲历亲为、对组内的案件承担全部责任。在检察官办案组织内部，应赋予其他检察官及检察辅助人员一定程度的独立性，作为其能正常履职的保障，并承担履职范围内的相应责任。主任检察官应负责审查组内所办理的重大、复杂疑难案件，亲历案件材料审查、复核证据、核实取证合法性等问题，对于一般刑事案件则由具体承办检察官独立办理。

3、明晰执法办案中的案件责任明确责任划分，将责任追究落到实处，是主任检察官办案责任制改革需要处理的重要问题。“三级审批制”办案模式下，案件承办人与检察长、检察委员会权责分离，责任分担不明，不利于错案追究责任制的落实。办案责任制改革过程中，需要明确检察长、检察委员会、主任检察官之间的责任承担问题，主任检察官办案组织内部的责任承担。首先，主任检察官在办案组织内部起主导作用，由其决定的办案组织内部的事项，其对该决定承担相应的责任；其次，主任检察官提请检察长或者检察委员会决定的事项，办案检察官应只对提请事项的事实和证据负责，在检察长、检察委员会采纳该事实和证据的情况下，作出错误决定的情况下，主任检察官只对事实和证据承担责任，检察长、检察委员会对最终的错误决定承担责任；检察长、检察委员会不采纳或者改变部分、全部决定的，主任检察官对不采纳或全部改变其意见，造成错误决定的，主任检察官不承担责任；对于检察、检察委员会会部分改变其意见的，主任检察官对因其改变意见而作出的错误决定不承担责任。再次，对于主任检察官办案组织内部的责任承担问题，应以办案组织内部的职责分工为基础。检察辅助人员办理的案件，由其承担相应责任；主任检察官办理的案件或作出决定的事项，由其个人承担责任；对于重大、疑难复杂案件，检察辅助人员报请主任检察官决定的事项，由于检察辅助人员提供错误的事实和证据，导致主任检察官作出错误决定的，由检察辅助人员承担责任，主任检察官不承担责任。

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[7]周媛.主任检察官制度改革中的“去行政化”之路[J].中国司法,015,9.

[8]参见本报记者张先明：《坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革试点工作——访中央司法体制改革领导小组办公室负责人[J].人民法院报,2014-6-16.

作者：李卓 单位：北京师范大学刑事法律科学研究院