依法独立公正行使检察权思考范文

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世界各国的检察制度是在各自不同而且相互独立的社会文化、历史背景下逐渐形成并发展起来的，因而检察权的性质、内涵、地位、运行模式、权力配置等内容不可避免地具有本土资源的嵌入式特征①。检察权在每个国家都是独特的，几乎不可能稳妥地对检察权的本质特征进行全面概括，但其权力监督、人权保障、维护司法公正的价值是共同的。从美国、德国、法国、日本等国检察制度发展历史轨迹不难看出，检察权走向独立、强化是其司法制度改革的共同趋势和发展规律。在我国，建立公正、高效、权威的检察体制，实现检察权依法独立公正行使则是党的十八届三中全会、四中全会的重要内容，亦是新一轮司法体制改革的必然要求。检察机关依法独立公正行使检察权对于实现行使检察权的宗旨具有重要意义，同时也是一个国家法治程度的重要标志②，更是当前全面推进依法治国的重要方向。

一、对依法独立公正行使检察权的理解及其价值解读

（一）对依法独立公正行使检察权的理解党的十八届三中全会提出要“维护宪法法律权威。深化行政执法体制改革。确保依法独立公正行使审判权检察权。健全司法权力运行机制。完善人权司法保障制度”③。党的十八届四中全会强调要“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权”④。1.依法行使检察权的核心是依宪行使宪法“包含所有直接地或间接地关联国家的主权权力的运用即支配之一切规则”⑤，我国的宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。检察权依法行使首先要坚持依据宪法行使，要将宪法作为最高行为准则，依照宪法的授权行使职权，检察机关和检察人员不得有超越宪法的权威，不享有超越宪法和法律的特权。在现代法治社会中，国家权力的合法性是基于宪法来进行分配的，检察权是通过检察机关或检察官的宪法职权来加以定义的⑥。在我国，是通过宪法和法律赋予检察机关检察权来实现的。因此，检察机关必须高度重视宪法法律权威，崇尚“宪法法律至上”的原则，坚持职权法定原则，严格依照宪法和法律的授权行使检察权，在法律规定的限度内履行法定职责，既不能放弃职守，也不能滥用职权、自行确定检察权的范围。同时，严格遵循法定程序，即检察机关按照法律预设的程序行使检察权，对社会中已经存在的各种社会冲突通过正当程序公平地加以解决⑦。2.独立行使检察权的要求是职权独立、机关独立和相对独立的统一首先，独立行使检察权强调检察职权的独立性、排他性、专属性⑧。其次，独立行使检察权的主体是检察机关。在我国，“人民检察院依法独立行使检察权不同于检察官依法独立行使检察权”⑨。检察机关独立强调的是检察机关在行使检察权的过程中与其他行政机关、审判机关、公安机关等相互分工负责，彼此独立，互不干预。再次，独立行使检察权是相对独立。在世界上任何国家，检察权独立行使都不意味着不受任何限制、无限的独立，因为检察权作为一项国家权力，并不能在组织上独立于国家和政府，检察权作为国家权力首先应当是在国家的基础上被尊重，这就意味着它不能脱离国家而存在⑩。根据我国党章和宪法规定，党对检察工作的领导是检察机关独立行使检察权的首要前提和重要保障。检察机关只有在党的坚强领导下，才能在坚持正确的政治方向的前提下行使检察权。同时，又要完善人大及其常委会对检察工作的监督，保障检察权依法独立公正行使。

（二）依法独立公正行使检察权的价值解读检察权作为一项国家权力，其本身具有不受其他意志支配、不受外界干涉的愿望表达。但在我国，并没有在宪法和法律上主张立法权、行政权独立行使，而唯独对审判权、检察权依法独立公正行使加以反复强调，甚至作为一项宪法原则来加以规定，这是因为检察权依法独立公正行使有其合理性、正当性和必要性。1.分权制约的宪法精神是依法独立公正行使检察权的价值诉求在各国近年来推进的司法改革中，检察权依法独立公正行使被赋予了不同的外延，但其所追求的精神实质是共同的，即实现分权制约，在权力之间实现有效监督。因此，检察权能否在各项国家权力中实现有效制约也被作为检察权是否具有独立宪法地位的先验性标准之一。检察权能否依法独立公正行使，是其能否正常发挥权力制约功能并受到必要约束和制约的首要前提，也是法治国家所追求的价值所在。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，依法独立公正行使检察权是检察机关履行法律监督职责的先决条件。我国检察权纵横交织的权力结构体系具有内部构造紧密、外部运行独立及监督制约有力的特质，这一特质使其在人民代表大会制度中具有监督制约公权力的良好效果。检察机关作为监督主体要对审判权、公安侦查权进行有效监督，首先需要保障其成为一项独立的国家权力，同时依照法律公正行使权力。监督主体与监督对象有共同的上级，那么就有可能因为共同利益而干预监督主体对监督对象的监督制约，而监督主体又必须服从这种监督；另一方面，共同体所具有的亲和力也会干预监督主体的监督制约，使其对监督对象网开一面。因此，检察权能否实现依法独立公正行使是检察机关能否有效履行法律监督职责，并对公安侦查权、审判权进行有效制约的重要条件。2.依法独立公正行使检察权源于宪法原则和法律正当性法律是权力存在运行的正当来源。权力正当性在法律上一般表现为以宪法或者普通法的形式加以规定。检察权依法独立行使在西方国家从宪法层面加以规定的并不多见，只是在规定法官身份保障时，将检察官一同规定在宪法中，如意大利宪法规定，法官检察官具有同等自治独立性，并在宪法第104条、第107条就法官检察官的人身保障，行权独立性做了同等规定。相对西方国家而言，在我国检察权依法独立行使是一项宪法原则，《宪法》中明确规定检察机关独立行使检察权，不受行政机关、社会团体及个人的干涉，同时在《检察院组织法》《检察官法》《刑事诉讼法》中加以规定。检察权依法独立公正行使是彰显法律正当性，贯彻执行宪法原则的表现。3.依法独立公正行使检察权源于司法独立的需要在西方国家，对检察权依法独立行使问题进行研究者甚少，因为在他们看来，检察权依法独立行使同司法独立一样具有天然合理性，二者具有共同的理念和价值基础。检察权是在控审分离原则下不断实现发展、独立和壮大的，现代法治国家之所以实行控审分离，将控诉权从审判权中分离出来，其目的在于防止法院集审判权与控诉权于一身，而重演纠问式模式下法官自诉自审、严重侵犯被告人人权的历史。检察权与审判权相分离并独立行使，不仅使得审判权所具有的被动、中立和消极等个性特征得以彰显，同时也为司法审判权独立行使提供了重要保障。如果检察权是依附的、自由是受限的、意志是缺乏独立并受支配的，那么审判权依法独立公正行使则将沦为空置。4.依法独立公正行使检察权源于司法公正的需要司法公正生产过程与物质生产过程一样，都需要各种成本，但与物质生产所不同的是，物质可以通过机器进行大规模的、标准化的生产，而司法公正的生产过程只能通过人来实现。由于人性的弱点，就会导致在生产公正的过程中产生不公正的结果。那么如何防止“司法不公正”，从世界各国的经验来看主要有两条路径：一是通过分权制约；二是强化对生产过程的监督。在这两条路径当中，都缺少不了检察权的参与，特别是检察权依法独立公正行使的保障。一方面，“创设检察官制度的主要目的，乃废除当时的纠问制度，确立诉讼上的权力分立原则”，同时“创设检察官制度的另外一项重要功能，在于以一受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇”。可见，检察权的功能不仅仅在于代表国家追诉犯罪，更在于“国家权力之双重控制”，即通过检察权对审判权、警察权等国家权力的制约和监督来保障司法公正的实现。而检察权功能实现的一个重要前提就是“将检察官列入宪法之司法机关，与法官同在宪法层次上受独立性之保障”。可见，检察权依法独立公正行使对于实现司法公正具有重要意义，而实现司法公正也成为检察机关依法独立公正行使检察权的重要价值目标。

二、依法独立公正行使检察权之现实困境

（一）影响依法独立公正行使检察权的检法关系问题在我国，检察机关与审判机关是人民代表大会制一元权力结构下的二级权力部门，分别行使检察权与审判权，二者在职能上各自分立，既协调配合，又监督制约。从组织体制上看，检察机关与审判机关属于同一位阶的平行国家机构，检察权与审判权属于同一权力结构层次，都是由权力机关产生，对其负责，受其监督。检察权监督审判权的行使，防止审判权力滥用。在整个司法过程中，作为检察权具体职权之一的公诉权，在整个司法环节上离审判环节最近，最便于行使审判监督权。但在检察权与审判权之间并非单向的监督关系，而是互动的、双向的制约关系。一方面，检察机关通过行使检察权，履行法律监督职责，监督审判机关的审判活动，保障审判权公正行使；另一方面，审判权又对检察权进行制约，通过审判权对检察权的制约，保障检察权的依法独立公正行使，保障法律适用的准确性及公正性，最终实现对公民权利进行保障的宪法价值，这也是我国宪法将检察机关定位为法律监督机关的初衷。然而在实践中，检法关系却出现了配合有余、监督不足的局面。在现有法律框架下，检察机关对法律的监督体现为两种方式：第一种是通过非诉讼方式，即对法院办理案件过程中的违法行为提出纠正意见，并通知法院予以纠正。对审判机关的监督在实践中表现为对庭审开展过程监督，如出庭支持公诉的检察人员发现法官在庭审过程中有违反法定程序的情况，则提出书面纠正意见。如果法官仅是在庭审过程中出现不规范行为但未构成明显违法时，检察机关即向法院发出检察建议书，纠正和避免法官在庭审过程中的不规范行为。对于审判人员在审判活动中徇私舞弊、枉法裁判，情节严重，构成犯罪的，则应当移送到检察机关职务犯罪侦查部门，追究相关人员刑事责任。第二种是通过诉讼方式进行，即对法院的审判活动及判决结果进行监督，具体是通过民事、行政审判监督和抗诉实现，根据抗诉阶段不同又可以分为二审抗诉和审判监督抗诉。检察机关对法院监督存在不能监督、不敢监督、不善监督的困境。例如检察机关通过口头或书面形式对法院的审判活动提出纠正意见，但在实践中法院很少采纳，即便采纳也不会对诉讼结果产生实质性影响，而且还在一定程度上影响了检法两家的“和谐”关系，因此实践中这一监督方式采用较少。

（二）影响依法独立公正行使检察权的检警关系问题在我国，检察机关是国家的法律监督机关，检察机关的权力性质决定了我国检警关系是一种监督与被监督的关系，这是我国检警关系的核心，检察机关与警察机关在刑事诉讼中的具体职权职责都是围绕着这两个基本关系展开的。但在实践中，检警关系逐渐形成了与保障检察权依法独立公正行使相悖的一系列问题：第一，检察机关的侦查监督权能得不到充分发挥。第二，检察权对警察侦查权的控制作用发挥不充分。第三，检警关系存在一定的不协调性。

（三）依法独立公正行使检察权与人大监督问题在我国，法律监督以国家权力机关的监督和检察机关的监督为中轴构成包含有行政监督、审判监督和社会监督的网状监督体系。依据我国宪法规定，人大及其常委会可以对检察机关进行监督，但相关规定却过于原则和宏观。这种监督具体体现在：第一是通过听取报告、调查研究等方式，对检察机关特定时期履行检察职责的现状或者开展某项专项活动的情况进行评价。第二是通过选举、任命检察长、检察官等方式，对他们履行检察职责的情况进行监督，但这种监督应当落到实处，而非形式监督；第三是对检察机关执行法律情况进行监督，如对检察机关执行《刑法》《刑事诉讼法》《检察官法》等情况的监督，对检察机关立案、侦查、批准逮捕、提起公诉等工作情况进行监督，对检察官的行为进行监督。可见，人大的这种监督是宏观的、原则性的，而非个案监督、个案纠正。

（四）依法独立公正行使检察权与党的领导问题在世界各国，由于其权力结构、历史文化传统等差异造成了政党制度与检察制度的不同，从而影响了各国政党与检察权依法独立公正行使之间的互动模式。即便是在一个国家，不同政党或同一政党对待检察权的态度也因不同时期的历史任务、目标不同而发生变化。因此，分析我国检察权依法独立公正行使与党的领导之间的关系更是不能一成不变，而是应当将二者的互动放置在中国的土壤上去理解，特别是将此放置于中国的体制改革、社会转型、党本身的转型、司法的转型及社会主义法治建设的法治历程中来深刻理解。在任何一个国家，都不存在一种检察权完全独立于政党之外的“理想模式”，而且检察工作和审判工作也需要有政党的领导。关键是如何将党对检察工作的领导纳入到党依法执政的框架之下，使党对检察工作的领导更加体现法治化、程序化和规范化。但在党的意志转化为法律意志、检察意志的过程中，会因为缺少程序规则、范围界限的准确定位和政治法律责任机制的建立，从而产生集体意志个人化、政治决定司法化等不良倾向问题。

（五）依法独立公正行使检察权与检察领导体制在领导体制上,我国检察机关经历了垂直领导→双重领导→垂直领导→双重领导的探索过程。在我国政治历史上，没有一个国家机关的领导体制像检察机关领导体制变化那么频繁、那么反复。检察机关领导体制的确立与检察机关的设立目的，国家治理模式，国家结构形式以及与地方力量、利益和中央控制力的分化、博弈等因素紧密相关。社会主义国家检察机关的垂直领导体制，最早是由无产阶级的革命导师列宁倡导提出的，我国对此进行了吸收借鉴，形成了目前的双重领导体制，具体包括内外部领导关系。内部领导体制是指检察机关内部上下级之间的关系问题；外部领导体制是指检察机关与外部领导机关之间的关系问题。在外部领导体制上，地方检察院的财政对地方政府的依赖问题在十八届三中全会提出了明确思路。在内部领导体制上，我国检察机关实行的层层审阅、逐级审批的行政色彩浓厚的办案机制，不仅有悖于司法活动规律，而且容易导致案件处理上的权责不明。对此，十八届四中全会提出建立主任检察官办案责任制，落实谁办案谁负责的责任机制。

三、依法独立公正行使检察权的渐进之路

（一）在构建相互制约、相互独立的检法关系中实现依法独立公正行使检察权在现代法治国家中，检法关系如同环环相扣的机器齿轮，透过相互制约、相互独立的检法关系来实现国家刑罚权和人权保障。我国宪法确立的检法关系是“分工负责、相互配合、相互制约”，这一设计的初衷是为了在检察权与审判权之间实现充分制约，防止权力滥用和怠用，保障检察权、审判权依法独立行使，最终保障公民的合法权益。检法之间相互配合、相互制约的关系并非孤立，而是构成了一个完整的统一体，不能任意偏废某一方面。只强调监督制约，则可能引起检法矛盾，形成对立；而仅仅强调配合，则会丧失权力制约，造成权力滥用，最终威胁到检察权、审判权的依法独立公正行使。合理调整诉讼构造,不仅是完善检法关系的重要内容,也是检察权顺利行使的一个基础性保障。党的十八届四中全会提出要“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验。建立以审判为中心的诉讼制度是由司法审判权的判断和裁决性质所决定的，是从保证公正司法、提高司法公信力、加强人权司法保障的高度提出的，但这并不意味着要弱化检察机关的法律监督职能。在实践中检察机关要进一步健全审判监督程序，强化对审判机关的审判监督，丰富监督手段，保障监督机制有效运行，增强监督的刚性和力度。检察机关进一步加强对法院二审书面审理案件、法院自行启动再审后改变原判决案件即判处缓刑、免予刑事处罚案件的审判监督。建立和完善死刑复核法律监督机制。推进刑事申诉案件复查、不服人民法院生效刑事裁判申诉案件办理程序的改革。

（二）在构建相互制约、相互独立的检警关系中实现依法独立公正行使检察权检警关系的实质是检察机关与警察机关、检察官与警察之间在刑事诉讼过程中为查清犯罪事实、追究当事人刑事责任所形成的既相互影响又相互制约的责权关系。检警关系发生的前提是检、警各自独立，检警关系的内容是刑事诉讼领域发生的责权关系，检警关系的共同责任是查清犯罪事实，依法追究犯罪嫌疑人及被告人的刑事责任，从而实现打击犯罪、保护人权，维护法律秩序。如何完善检警关系直接影响到检察权依法独立公正行使，对此法学理论界和实务界进行了积极探讨，提出了检警一体化、强化监督、检察引导侦查、检察指导侦查等观点。实践中，进一步畅通检察机关对侦查机关立案、侦查活动的监督渠道，探索建立信息共享平台。进一步完善检察机关对重大、疑难案件的提前介入制度，建立侦查机关听取检察机关意见和建议的程序。不断完善检察机关对刑事拘留和公安派出所刑事执法活动监督机制。应当充分发挥侦查机关在取证上的主力作用，检察机关从审查起诉的需要出发给予侦查取证、补证的指导意见，必要时自行侦查，并实行侦查监督。

（三）在完善人大监督方式过程中实现依法独立公正行使检察权人大的监督权从根本上讲是人民当家做主的政治权利，是人民管理国家事务的重要体现，并通过宪法、法律预设的模式来检测其他国家权力的运行状况，适时矫正其他国家权力的运行状态，从而保障其所监督的行政权、审判权、检察权得到正确、依法、规范运行，保障公民、法人和其他社会组织的合法权益得到尊重和保护。人大及其常委会的监督对检察机关正确履行法律监督职责具有重要作用。“当前正在进行的以推动检察工作体制、机制进一步完善为主要内容的检察改革离不开人大及其常委会的监督。在正确处理好人大的监督与检察机关的法律监督、上级检察机关的领导与同级人大的监督这两对关系的基础上，充分发挥人大监督职能，是确保检察机关依法独立公正行使检察权的重要内容。”检察权依法独立公正行使关键在于理顺人大对检察权运行的监督方式，重点在于采取间接而非直接的方式，进行事后监督而非事中监督，要进行合法性监督而非合目的性监督，同时要进行整体监督而非个体、个案监督，防止越俎代庖，严格程序规则，确保各自职权独立，明确责任义务和违背这些责任义务的法律责任。

（四）在改善党对检察工作的领导关系中保障依法独立公正行使检察权法律作为社会关系的调整器和社会利益的分配器，总是与一定的政治和执政党政策紧密相关，与执政阶级的利益及属性密切相关。因此政治、政党与法律问题总是密不可分，甚至相互交叉，检察权的依法独立公正行使也必然受到政党的影响。根据我国宪法及党章规定可知，坚持党的领导是保障检察权沿着法治的轨道依法独立行使的重要保障，是检察权运行与法的正义、秩序、效率价值统一于政治统治的内在逻辑。在当前建设法治中国的宏观背景下，要将党领导检察工作的方式纳入到法治的轨道上来，通过界定党领导检察机关的主要原则、范围、内容及方式，规范对具体案件监督的程序，接受社会监督的方式以及违背这些原则、规定的法律责任等，确保党领导检察工作及意志表达的程序化、法治化。按照宪法和法律规定，从思想上、组织上、政策方针上体现党对检察工作的领导，保障检察权依法独立公正行使。

（五）在推进司法改革的进程中保障依法独立公正行使检察权党的十八届三中全会指出，“要改革司法管理体制，推动省以下检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。党的十八届四中全会进一步强调要“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”这一系列改革设计的初衷在于从制度上对检察权依法独立公正行使予以回应和落实，依法独立公正行使检察权的制度保障和独立精神养成也将指日可待。“要建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全检察官统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全检察官职业保障制度”，要完善“主任检察官责任制”，这一改革在于保障检察官的适当独立性，为检察官独立办案开辟空间，并在独立范围内承担责任，克服目前层级审批制的办案模式弊端。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。可见党的十八届三中、四中全会对完善检察领导体制、检察官管理体制、健全监督制约机制等方面提出了改革方向和明确要求，为检察权依法独立公正行使提供了坚实保障。

四、结语

依法独立公正行使检察权是新一轮检察改革的中心环节，也是司法改革不可或缺的组成部分。检察权的应然性来自于其所赖以存在的、宪法确认的根本制度，在我国议行合一的人民代表大会制度下，权力机关对“一府两院”实行监督，检察权是与审判权、行政权相并列的一项独立的国家权力。检察权具有独立的宪法定位，保障检察权依法独立公正行使是我国的一项宪法原则。但在实践中，由于法律制度的不完善及法律规范操作性不强，落实、监督不到位，造成检察权的宪法定位与实践中的法律监督职责之间发生“偏离”，影响了检察机关依法独立公正行使检察权。在当前全面推进依法治国的宏观背景下，我国从加强人权司法保障、维护社会公平正义的高度，对检察机关依法独立公正行使检察权提出了更新更高的要求。党的十八届三中全会、四中全会就强化检察监督部署了一系列重大举措，明确要求完善保障依法独立公正行使检察权的法律制度，但相关制度的完善和配套制度改革仍需要一个过程，检察机关依法独立公正行使检察权仍任重而道远。

作者：王杰 单位：中国社会科学院