公务员聘任制的法治化探讨范文

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［摘要］

本文对我国公务员聘任制以及法治的概念进行了界定，分析了公务员聘任制实现法治管理的现实意义和必要性，并结合我国深圳试点的具体案例分析了我国公务员聘任制的现有状况，在此基础上分析了我国公务员聘任制实现法治化存在的问题，如：在实体法和程序法方面缺乏立法建设、聘任制公务员的法治意识不健全、依法行政能力低，对聘任制公务员的权利保障机制不完善，腐败行为仍然存在等。并根据这些问题，有针对性地提出培养聘任制公务员的法治意识和依法行政能力、完善立法建设、以必要的行政伦理法治化建设为补充，在责任追究方面建立终身负责制等建议。

［关键词］

公务员；聘任制；法治化

20世纪80年代以来，西方国家兴起的新公共管理运动推动了西方国家行政改革的深化。在西方国家的行政改革的影响下，我国行政改革也在逐步实施。公务员制度改革是行政改革的重要一环，我国常规的公务员制度已经无法满足我国日益复杂的公共管理事务，所以，我国从2006年起开始对具有较高要求的专业性职位或者相关的具有协助性质的岗位实行公务员聘任制度，这种集灵活性和开放性于一体的用人方式是行政改革的亮点之一，也彰显了我国公务员制度的进步与完善。

1概念概述

1.1公务员聘任制的基本概念结合《公务员法》中第九十五条至第一百条相关规定的内容，一般认为公务员聘任制是针对那些具有较高要求的专业性职位或者相关的具有协助性质的岗位，机关根据本单位实际工作的需要进行公开招聘或直接选聘，并在自愿、平等、协商的基础上与公务员签订工作合同，并以人事争议仲裁制度作为解决机制的一种制度。

1.2法治的基本概念从字义上解释，“治”是指治理的途径、方法、方式，那么“法治”就是指以法律的方式和方法去治理国家。但是从我国的实际国情来看，我们要想建设法治国家，真正了解法治的概念还需认真思考法治与人治的关系。我国五千年的文化源远流长、博大精深。早在先秦诸子百家中就形成系统的治国思想，其中以儒家学派和法家学派为代表。儒家学派讲求为政以德，认为人治强调的是人内心的服从，而法治则只表示一种表面的敷衍，主张人治。当时与儒家思想相对的是以韩非子为集大成的法家思想。法家认为“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法。”主张国家的治理要以严刑峻法为基础，把法律作为统治的工具，即主张实施法治（刑治）。但是法家思想还是以维护君权为核心，因此法家学派的“法治”思想实质上并没有脱离人治的思维窠臼。从法家思想主张中就可以看出人治与法治的区别不在于法律是否是作为一种统治手段而存在，而应该是法律支配权力、优越于权力，这样的才能叫做“法治”。所以新时代法治就是“民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益与合法性的完美结合。”［1］

2我国公务员聘任制法治化的重要意义

2.1公务员聘任制的法治化是建设法治政府的内在要求法治政府就是政府的权力来源于法律，由人民赋予，同时对人民负责，权力运行受法律约束。公务员聘任制的法治化是实现依法行政的重要途径，它可以推动法治政府的建设和完善，使行政管理活动真正做到有法必依，用法律来监督和制约行政权力的运行。公务员聘任制的法治化有利于政府实现科学行政、民主行政、依法行政，能够促使法律更好地在实际生活中发挥作用，促进法治政府的建设。

2.2公务员聘任制的法治化有利于防止腐败，加强廉政建设为什么会出现腐败现象，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”绝对的权力就是凌驾于法律之上，不受监督和制约的权力。行政权力的行使最终要依靠各级公务员，公务员行使权力的方式、方法以及出发点，都会直接影响到公众的切身利益。但是人性之复杂，我们不能寄希望于人性的美德，所以只能依靠监督。权力需要监管，需要法的约束和规范。通过法律的方式来规范公务员的行为，利用各种行政法规范来遏制行政权力的不当行使，公务员聘任制的法治化可以有效达成这一目的，进而有效防止权力行使过程中腐败现象的滋生和蔓延，推动廉政建设的深入开展。

2.3公务员聘任制的法治化有助于提高政府的行政效率组织由人员组成，所以人员的素质对于组织整体的办事效率非常重要。通过法律规范聘任制公务员的各项行政行为，使他们的各项行政行为都能在法律的框架下实施。另一方面公务员聘任制的法治化会使公务员形成一种公正公平、高效便民、廉洁奉公的法治意识，并将这些理念融入工作当中，促使政府内部形成正确的行为价值观，对行政行为起着正确的导向作用，促进政府提高行政效率。

2.4公务员聘任制的法治化有利于淡化公务员官本位思想，增强责任意识首先公务员聘任制的实行打破了公务员职业“铁饭碗”的认知，更新了人们对于公务员的观念。“官本位”是中国几千年的封建社会残留下的问题，它根深蒂固。公务员聘任制的法治化建设有利于培养公务员正确运用权力的意识，始终把公众放在首位，提供高质量的公共服务，满足公共需要，维护公共利益，增强自身的服务意识和责任意识。

3我国公务员聘任制法治化的现状分析———以深圳市为例

2007年深圳市第一次开展公务员聘任制的工作，由于是在改革初期，所以仅对41个职位进行了聘任制招聘。2008年深圳市完成了职位分类管理改革，建立了行政执法类和专业技术类职位独立的职务序列。但是在这一年没有进行聘任制公务员的招聘。2009年深圳市重新对聘任制公务员进行公开招录，此次招聘职位为20个，最终招录18人。此后自2010年起，深圳市聘任制公务员招录人数大规模增加，深圳市公务员聘任制也逐渐步入制度化的轨道。在2010年就进行了两次公开招聘，第一次招聘了350人，而第二次就直接达到995人；2011年招聘人数为367人；2012年更是突破以往，首次招考人数超过1000人，最终针对241个职位招聘1097人；2014年对364个职位招聘人数达786名；2015年公开招聘614名聘任制公务员。深圳市公务员聘任制度呈现如下特点：

3．1具备相关法律法规的支持2006年实行的《公务员法》为我国推行公务员聘任制提供了法律上的依据，奠定了公务员聘任制度的法律地位。近几年深圳市公务员聘任制的蓬勃开展，我们可以归因于相关配套制度的不断完善，相应法律的不断规范。深圳市依次出台了《深圳市行政机关聘任制公务员管理办法（试行）》三个相关配套文件，又制定了《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》。为了配合相应工作的开展，深圳市印发了《深圳市聘任制公务员聘任合同管理办法（试行）》，进一步强化了对公务员聘任制的管理，这些无不体现了深圳市公务员聘任制法治化建设的不断完善。

3．2把聘任合同作为管理的重要依据深圳市对聘任制公务员的管理活动是依据聘任合同进行的。这也决定了聘任制公务员必须按照合同约定认真履行自己的职责，“铁饭碗”已经变成“瓷饭碗”，一不小心就会面临被打破的风险。所以他们在工作时必须真正付出自己的汗水，而不是传统印象中公务员“悠闲混日子”的情形。这在一定程度上是对聘任制公务员的一种鞭策，对提高工作效率具有重要意义。

3．3实行职位分类管理制度职位分类实现了有针对性的招考，2010年深圳市决定将职位划分为综合管理类、专业技术类与行政执法类三大职类，这样可以有针对性的帮助聘任制公务员认清自己职位的性质，有利于工作的顺利开展，促进个人拥有清晰的职业生涯道路，使自己在职业生涯顺利成长和发展，为自己创造更大更好的展示才华的舞台。

3．4推行合理的养老保障制度在养老保障方面，实施社会基本养老保险+职业年金的制度，这种制度有力地保障了聘任制公务员的权益。据相关法规的规定，聘任制公务员即使脱离原工作单位，其职业年金可以按照一定的原则进行转移，采取一次性转移的办法，转移到新单位，若新单位没有相关制度，无法实施职业年金，或者聘任制公务员脱离原岗位后没有新就业的，依然可以按照原有制度由原单位继续进行管理。总的来说，职业年金缴费标准为：月工资总额在上年度社会平均工资3倍以内的缴费比例为8%，超过（包含）3倍的则为9%，其倍数变化需要调整的每年7月统一进行。社会基本养老保险的缴费占18%，其中10%由单位缴纳，个人缴纳8%。而地方补充养老保险1%，职业年金8%-9%全部由单位缴纳。这种养老保险制度有利于维护聘任制公务员的个人权益，免去了聘任制公务员的后顾之忧，有利于提高他们的工作积极性，充分发挥聘任制的优势。

4我国公务员聘任制法治化面临的问题

4.1公务员聘任制的法律制度不健全要想真正实现法治化建设，首要的应该是具有完善的法律法规体系。同样，进行公务员聘任制的法治化建设即是建立健全法律体系。完善的法律体系是建造公务员聘任制法治化这座大厦的坚实地基。2005颁布《公务员法》进行了公务员聘任制原则上的规定，接着，在2011年《聘任制公务员管理试点办法》，细化了公务员聘任制的实行办法。但是我国行政事务复杂繁琐，相比之下这些法律规定就略显笼统，不具有实际可操作性，而且我国幅员辽阔，各地情况千差万别，这些法律法规在各地方的具体实施过程中也就不可避免地出现各种问题。如：2009年深圳实行公务员聘任制数年以来没有解聘一人引起社会舆论，这种“零解聘”、“只进不出”的现象成为人们对公务员聘任制改革的诟病之处。义乌更是出现年薪达30万的薪资也在社会中引起强烈反响。相关法律法规的匮乏导致公务员聘任制失去坚强的法律后盾，不能真正发挥作用。

4.2聘任制公务员的法治意识有待提高记得有一句话叫“法律必须被信仰，否则形同虚设。”同理，推行公务员聘任制的法治化建设的一个重要方面就是要培养他们的法治意识，把外在法律控制同其内心信仰相结合，达到法的约束和自我约束的完美统一。虽然目前我国的法治化建设使得我国的各项法律越来越完善，启蒙促发了人们法治意识的成长，但是由于我国特殊的社会环境和参差不齐的个人素质，相对于公务员在社会中的特殊地位，他们的法治意识依然淡薄，不足以完全胜任其工作要求。在我国社会存在了几千年的人治思想决定了“官本位”陈年污垢的清除比较困难，尤其对于聘任制公务员来说更是如此。他们在入职政府之前并没有成熟的法治思想，即使入职之后接受有关方面的培训由于自身能力的差异，接受能力和思想觉悟的不同导致他们对法治认识不清，思想意识缺乏。

4.3聘任制公务员的依法行政能力不足有这样一句话描述依法行政的重要性“不正确的执法比违法本身罪恶百倍，因为违法只能祸害一块土地，而不正确的执法却能祸害整片土地。”违法可能是个别人的行为，影响范围局限；但是不正确的执法却代表了国家，影响范围和造成的后果无法估量。这句话也正说明了执法人员即行政人员的素质水平将直接关系到依法行政的水平。尤其当谈到依法行政时不可避免地会引起对行政自由裁量权的探讨。它不同于法律明文规定的权力规范是固定、常规的，它要求行政人员具有高度的法律素养，这样才能根据具体情况在合法范围内做出最合适的决定，它的存在也是十分必要的。我们不可能事事规定详尽，行政机关不可能机械地完全按照法律条文进行各项活动的开展，这样法律就与它最初所想要达成的目的南辕北辙了。正当的行政自由裁量权可以保证现代行政管理的创造性与活力，有利于法律体系的完善，有利于法治建设。但是目前我国聘任制公务员队伍大都是社会中专业领域的人才，他们可能十分擅长专业问题的解决，但是很少有人接受过全面系统的法律培训，这直接导致他们对法律解读不到位不深刻，甚至欠缺基础的依法行政能力，严重时可能导致“暴力执法”等不文明执法的现象，更不用说对行政自由裁量权的使用。

4.4公务员聘任制的程序法治建设不完善转眼间，公务员聘任制已经实行了9年之久，在此期间我国先后颁布了几部相应的法律法规或规章办法，但在实际操作这些法律法规的过程中仍然存在诸多不尽人意的地方。如：在公务员聘任制招录环节的实行过程中有些官员假借聘任制之名在公务员“进口”关进行违法违纪行为，将自己的亲属朋友利用职权之便安插进公务员队伍。公务员聘任制的招录方法依据《公务员法》中的规定是直接选聘或者公开招聘，公开招聘可以依据普通公务员招聘程序进行，但是直接选聘并没有公布相关程序规定，这就容易出现上述情况，一般人不了解招聘程序，即使出现这样的情况也不知道自己的权益实际上已经被侵犯。思考其原因，发现还是相关程序法治建设滞后于公务员聘任制法治的建设。而程序法可以弥补实体法的不足，可以纠正实体法的偏失，公务员聘任制的程序法治建设对完善公务员聘任制的法治化具有十分重要的意义，而实际情况是重实体轻程序这一问题一直存在于我国的政府工作人员中，致使程序法在我国一直没有发挥原本的作用，没有得到应有的重视。

4.5聘任制公务员的权利保障机制不完善我国《公务员法》中针对聘任制公务员的权利保障机制不够完善，当公务员遇到内部人事纠纷时不能提前诉讼，只能申诉或向相应的仲裁委员会申请仲裁。因为公务员有义务去服从行政机关的内部管理，所以聘任制公务员在遇到相关矛盾或纠纷时很难得到法律救济。一定程度上，我们说聘任制公务员在机关内部只是协助角色，处于弱势地位，在遇到问责时，聘任制公务员往往会成为替罪羊，他们的权益更容易受到侵害。目前的权利保障规定还有很多不足，规定过于笼统，不够细化明确，不利于实践。并且当发生一方不接受审判结果时而转向司法审查，这样不免造成程序繁琐和资源浪费。

4.6腐败行为的滋生阻碍了公务员聘任制的法治化进程十八大报告明确提出“反对腐败，建设廉洁政府”的主题，但是腐败问题一直以来屡禁不止，成为困扰我国法治化建设的一大毒瘤。其原因之一是根深蒂固的“官本位”思想使得他们无视或忽视法律的监管作用，欲壑难填、肆意妄为，将权力凌驾于法律之上，利用权力之便进行贪污腐败的活动。对于聘任制公务员而言，他们是政府直接在社会中招录的专业人才和相关人才，相比较普通公务员更缺乏对权力性质的正确认识，进入政府工作更加容易产生“当官”的想法，可能刚开始内心坚定，立志要廉洁奉公，但久而久之内心松动，禁不住金钱、美色的诱惑，便踏上了以权谋私、贪污腐败的道路。但是究其最根本的原因还是法律方面的欠缺。纵观国际腐败行为发生频率很少的国家，它们都具有完善的法律体系并保证在实际操作过程中严格实行。但是我国在反腐倡廉方面的专门法律基本还处于空白阶段，虽然近几年我国打击腐败力度之强前所未有并取得了显著成效，但是仅靠这种短暂的突击打击很难保证以后一直清正廉洁。对于防止腐败更重要的是预防，利用法律之威将贪污腐败行为扼杀在摇篮里，真正实现反腐倡廉的法治化，而不是当出现腐败行为后才进行惩治。我们需要的是一部长久发挥作用的法律，一个长效保障机制。

5完善我国公务员聘任制法治化的路径分析

5.1培养聘任制公务员的法治意识意识对于人们的行为具有指导作用，价值观决定是非观，是非观决定行为。所以，培养公务员的法治意识无疑会指导公务员符合“法”的行为，加快法治社会的建设进程。培养聘任制公务员的法治意识旨在培养他们的法律至上、服务和责任的意识。只有具备这种法治精神，才能按法律规定进行正确的执行活动，法律规范才能得到落实；才能将法的意志在实际活动中得到贯彻，实现社会和谐和长治久安；才能树立良好的承担责任的意识，实现积极行政。树立公务员的法治意识最简单有效的办法就是通过宣传教育、树立榜样、鼓励先进等方法对聘任制公务员的思想意识进行潜移默化，在聘任制公务员群体中形成一种崇尚法律的风尚，使法治的理念内化于心，外表于行。另一方面，建立健全培训机制，针对聘任制公务员的综合素质进行重点培训，以规范行政行为，严格按照法定程序和法定权限使用权力。

5.2提高聘任制公务员的依法行政能力法律的实施离不开公务员，他们的法律素养直接决定着法律的实施效果，也直接影响着民众对政府的信任。可见提高聘任制公务员的依法行政能力的重要性。首先，先前谈到的培养法治意识是必不可少的，只有树立了将法律视为一切行为标尺的价值观，才可能在实际行为中贯彻依法行政。其次，加强培训，完善培训的内容体系，开展法律知识的专门化培训，以提高他们的法律素养，只有对法律有充分深刻的理解才能相应地强化依法行政的能力，尤其应注意的是对行政自由裁量权的培训，必须要有针对性地突出行政自由裁量权的重要性，建立相应的培训保障机制，加大对公务员培训的投入，这可以依据各地情况的不同自行规定，确保高质量、高效率的培训结果。

5.3加强公务员聘任制的立法建设进行聘任制公务员的法治化建设首先要有法可依，所以必须加强公务员聘任制的立法建设，其包括三个方面内容。

5.3．1完善公务员聘任制所依据的实体法方面的建设。我国目前有关公务员聘任制的法律包括《中华人民共和国公务员法》以及《聘任制公务员管理试点办法》。可以看出我国对公务员聘任制管理的立法工作还远远不够，仅有的法律法规中的规定也不够详细，内容比较笼统，多是原则性的规定，缺少具有操作意义的具体规定。显而易见，这些法律并不能满足我国聘任制公务员的实践需要，应在公务员聘任制的实施细则方面加大立法力度，继续完善相关法律，为我国公务员聘任制的法治化建设提供坚实的法律后盾。

5.3．2完善公务员聘任制程序建设方面的法治化。程序法可以为实体法提供必要的规则、方式和程序，是确保实体法有效实现的保障。完善公务员聘任制的程序法治建设有利于保证行政的过程正当，规范权力的行使。进行公务员聘任制的程序法治建设一方面是要根据公务员聘任制的招录、考核、晋升等环节在各实体法律法规中制定严密的程序规定，出台相关细则实施办法，这些设定的程序规则要确保聘任制公务员行政行为的公正性，保证实体法的操作性，并要起到全面监控的作用；另一个重要方面就是实现程序公开，公开是控制程序权力的必然选择，是防止权力滥用的有效手段。无疑，实现程序法治已经成为监督、制约权力的重要手段。

5．3．3完善公务员聘任制的各项配套制度的法律规范，确保公务员聘任制真正步入程序化和规范化的轨道。第一，建立科学合理的公务员聘任制的晋升渠道。看得见的升职机会会让他们看到未来生活的希望，并起到良好的完成绩效的导向作用。而聘任制度相对于常规公务员具有较大的变动性，这在一定程度上使得聘任制下的公务员在心理上对未来充满不确定性和不安稳性，这就需要政府为他们提供晋升的方式方法，制定合理的晋升渠道。第二，健全公正合理、切实可行的考核机制。首先，确保考核主体的多元化。在这里要强调的是除了上级领导、同级同事的考核外，我们还要意识到群众考核的重要性，群众是公务员运用权力结果的最终归宿，我们要多听取群众意见，这样才能使考核更加科学有效。另外设立独立的专门考核机构，在没有利益牵扯下的考核结果会更加公正。其次，在考核指标上，针对不同职位制定不同的考核指标，以绩效考核为主，多采用可以量化的指标，对于不能量化的指标要进行细化，防止主观随意性。最后也是最重要的一点是加强考核监督，不能功亏一篑，要确保考核结果公平公正并真正的用于实践，让客观公正的考核结果成为职位晋升、绩效评比等的重要依据。第三，完善监督机制。完备的监督机制才能在根本上保障公务员聘任制的正确实施。首先，只有完善的机制保障，监督才能够顺利进行。在这方面，可以适用《公务员法》和《中华人民共和国监察法》。其次，完善民主监督，大力促进信息公开化和行政透明化。民众只有真正了解事实，掌握真相才能充分表达自己的意见，才能建立有效的监督机制。第四，完善公务员聘任制的法律救济制度。要想实现公务员聘任制的法治化，一是要实现法律至上的目标，这自不必说；二是要为聘任制公务员的权利提供充分的保障。但是在《公务员法》中的原则性规定其不足之处很明显，不能完全适应我国复杂的行政环境，我们需要完善针对聘任制公务员的具体可操作的法律救济制度，尽快建立符合我国公务员聘任制实际情况争端解决机制，完善聘任制公务员的维权法律渠道和受理机构，将这些落实到实施细则，并在法律救济过程中保证贯彻权利救济原则、程序正当原则、穷尽行政救济原则、司法终局原则。［2］

5.4加强公务员聘任制的行政伦理法治化建设政府人员的工作目标是维护社会公平和正义，所以他们不仅需要掌握专业知识，更需要行政伦理的熏陶和制约。聘任制下的公务员由于其工作相比较其他公务员的特殊性，使得常规的监督威力在他们身上效果缩水，所以我们要针对聘任制公务员的这种灵活性制定对他们行之有效能起到监督作用的制度规范。而行政伦理具有规范、导向、激励等功能，因此要加强聘任制公务员的行政伦理建设。而行政伦理法治化就是将行政伦理道德纳入到法律范畴，利用法律的权威性约束、规范政府公务员的行为。美国是最早研究行政伦理的国家，“水门事件”后更是将行政伦理放在至关重要的地位，所以我们在行政伦理法治化建设中可以参考美国的做法。首先，需要制定一部公务员聘任制的公务员伦理法，这部法律要满足内容详尽、标准明确、操作性强等特点，符合我国实际情况，为我国公务员聘任制的行政伦理法治化建设提供有力的法律支持。同时，我们要设置相关机构，这个机构要具有独立性和专业性，宗旨是保障法律的有效实施和保障公务员行政伦理行为的规范，起到监督监管的作用。

5.5建立聘任制公务员行为的终身责任制，强化法律责任追究责任和权力相辅相成，行使权力的同时必然要承担责任。权力的使用由于人性的趋利性和自私性很可能演变成权力私人化，导致权力被滥用。建立公务员权力问责制度可以有效规范公务员的权力行为、防止不作为、不负责现象的发生，真正做到权为民所用。要更进一步强化落实这种问责制度就是建立聘任制公务员行为的终身责任制。公务行为终身责任制意味着公务员的行为将与自己的一生如影随形，当他们准备为自己的人生添加挥之不去的阴影时就会慎重考虑，掐灭了他们心存滥用权力的结果最严重不过是调职或离职而不被追究后果的侥幸心理。这种谁用权，谁负责，并且负责一辈子的制度在某种意义上就是我们的“人生档案”，在它面前每个人都会有强烈的增强责任感和危机感的意识，减少不负责任为所欲为的滥用权力的行为现象，这将是一把监督公务员权力使用的利剑。实行聘任制公务员行为的终身责任制需要完善信息公开的沟通渠道，推进行政行为的透明化，将这种行政行为置于阳光下，接受社会公众的监督制约。这样也会有效减少权利滥用和贪污腐败现象的发生。

6结语

目前我国传统的公务员制度已经露出了它的诸多弊端，机构臃肿、人浮于事，对聘任制这种弹性化的用人方式提出了现实要求。西方国家的实践已经为我国聘任制改革提供了蓝图，并且我国诸多试点的实践，尤其是深圳市的改革实践表明聘任制在我国实行的可行性。但是我国行政改革需要与政治、经济改革相适应，在全面改革没有深化之前，我国的聘任制改革还不能操之过急。所以我国聘任制改革需循序渐进地进行，真正发挥这种弹性灵活的用人方式的作用，改善我国行政官僚主义严重、新陈代谢机制不畅等问题，营造一种政通人和的氛围，为我国行政体制改革作出贡献，促进我国的政治繁荣。

参考文献：

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［5］陈海民.公务员行政伦理责任法治化研究［D］.济南：山东大学硕士论文，2007.30-36．.

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作者：邢振江 刘太刚 单位：忻州师范学院 政治系 中国人民大学公共管理学院