大学章程的法治论文范文

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一、大学章程渊源及性质

（一）大学章程渊源大学章程作为一个自治规则，有其自身的法定渊源。1.《教育部关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》规定，“今后申请设立高等学校者，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”③2.《中华人民共和国高等教育法》第27条和第28条规定，“设立高等院校，应当向审批机关提交章程，高等学校的章程应当具备学校名称、校址、办学宗旨、学科门类的设置等学校基本信息，还要具备相应的内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利、义务、章程修改程序和其他必须由章程规定的事项。”④3.《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》，强调落实依法治校工作必须加强制度建设，依法加强管理。所以，学校要依据法律法规制定和完善学校章程。4.《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）开宗明义指出“为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展，依据教育法、高等教育法及其他有关规定，制定本办法。”⑤同时明确要求“国家举办的高等学校章程的起草、审议、修订以及核准、备案等，适用本办法。”⑥“高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”⑦这里要求高等学校“应当”以章程为基础。可见，国家不仅开始注重章程在高等院校中的作用，而且开始强化其应具有的法律地位。

（二）大学章程性质1.法定性制定法定性。大学章程是大学必须具备的法定条件之一。根据高等教育法的规定，设立高校应当具备大学章程。内容法定性。根据《高等教育法》规定，大学章程要有“绝对必要记载事项”。如《高等教育法》第28条与《办法》第7条分别规定了高等学校的章程应当包括学校基本信息、学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向、办学宗旨、发展定位，培养目标、办学方向和规模、学科门类的设置、教育形式、管理体制、学校经费等财产财务制度、学校举办者与学校之间的权利义务关系、学校负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务、章程修改程序等内容。效力法定性。大学章程的效力是由法律规范赋予的。《办法》第3条规定，“高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”⑧它不仅对高校本身产生相应的效力、对大学内部的教师、学生，教师、学生与学校的管理工作之间的关系，而且对高等学校的举办者与学校之间的关系都具有相应的法定效力。制定和修改程序法定性。大学章程的制定和修改必须遵照法律规定进行。“本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。”⑨这意味着高校一旦修改章程，必须重新由教育部进行核准备案。2.公开性大学章程不是秘密，记载内容可以甚至应该向公众公开。“高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。”⑩所以，各高校应通过网站及教育部的核准备案手续让公众查询和了解大学章程的内容。大学章程记载的“必要记载事项”与“任意记载事项”等内容对于公众、学校教师与学生、学校的举办者和外部的资助者等监督学校的管理运作至关重要。大学章程的公示在大学、公众、教育管理部门之间建立了一种信息通道。通过公示，教育公平、合理合法化等到保障。大学的运行受到法律规范的制约。3.自治性大学章程是大学的自治规则和自治手段。尽管法律规范规定了一些必须记载事项等内容，但具体细节仍然由各高校，根据各自办学方针、专业等不同，制定不同的章程“反映学校的办学特色”。大学章程的自治性，是《办法》要求的“保障学校办学自主权”的体现。

二、当前大学章程建设定中存在的问题

目前我国的大学章程建设仍处于起步阶段，相对于庞大的大学数量而言，所占比例甚小，其中存在的问题也不容忽视。

（一）章程缺乏特色性很多高校章程在内容和结构方面大同小异，没有体现大学章程自治性的基本性质，没有发挥各自的特色。大部分章程共性有余，个性不足，给人以千章一面的感觉。

（二）章程缺乏公开性很多高校仅仅是把大学章程建设作为一项任务去完成，没有主动进行宣传公开，甚至有的高校认为这只是本校的章程，外人无权了解过问。导致很多大学学生对自己学校的章程并不熟悉，甚至不知道，外部人员更缺乏了解。大学章程缺乏公开性和透明度将直接影响章程的真正落实效果。

（三）没有明确大学章程的真正内涵及效力范围大学章程具有承上启下的作用，既是国家法律规范的遵守者，又是大学内部管理的指导者。因此，首先应对大学章程予以界定，进而梳理其效力范围，明确应该受其约束的主体，只有这样才能真正发挥大学章程的功效。

（四）过渡强调学术委员会的学术科研功能，缺乏对教学方面机构的设置根据学术治学的要求，大部分高校都设立了学术委员会，但在学术委员会职责方面过于突出学术科研，忽视教学工作；而且也没有设置与学术相对应的教学委员会，使得高校的教育功能过渡倾向学术科研，丧失了教学这一基础功能。

（五）章程内容缺乏独立的监督机制我国的高等院校主要由国家政府举办。高校发展关系到学校的举办者、社会公众、学校的教师和学生，以及捐赠者等多方主体。高校的招生办学、管理、财务、经费来源等需要来自这些主体的监督。但大学章程却很少在其中规定如何设置监督岗位，如何发挥监督职能，使得高校管理的落实有所缺失。

（六）章程内容缺乏独立的权利救济机制大学章程要保护大学主体，无论是教师，学生，还是管理者本身，都应纳入大学章程的保护范围之内。多数大学章程虽然规定了教师和学生的权利义务，但对于这些主体受到不同侵害时如何采取救济措施没有明确规定。

（七）缺乏议事咨询机构我国公立大学一直由国家政府举办，在很多方面都由政府决定，缺乏社会合作，议事咨询。但随着教育公平的普及，社会资助教育事业的发展，要求社会参与，进行规划、监督的呼声越来越强烈。所以设立相应的机构组织，要求相关人员进行捐资捐赠，参与咨询指导，对高校办学质量进行监督评议，为学校改革发展献计献策。

三、大学章程制定及实施的完善

（一）大学章程要凸显自身特色。高校大学章程的制定应从自身的招生方向、专业特点、行业背景等出发，明确差异，避免雷同，凸显特色。笔者站在中国民航大学的角度出发，认为大学章程应包括以下内容：序言。包括大学的历史沿革、办学方法和培养目标；总则。包括章程制定的目标及渊源、学校基本信息、举办者与学校的关系、学校机构性质、自主办学机制和形式；办学功能。从人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新四个方面分别对大学总体目标、办学层次及规模、监督评价体系、保障机制、服务机制、智库功能和发展内涵等多个方面进行规定；学校成员。包括教职工的范围、权利义务、聘任考核、分配发展机制以及权利救济制度；学生范围及权利义务、保障救济机制和大学的组织机构、管理机制；治理结构。包括领导决策机制、学校组织架构、学院与学部管理、学术治理体系、民主管理机制等；办学保障。包括财务管理、资产管理、教学科研、咨询、安全及后勤保障。外部关系。包括设立理事会、校友会和基金会；学校的校训、校旗、校标、校徽和校庆日等；附则。包括审核和制定修改程序、解释部门、颁布实施日期等。

（二）明确大学章程内涵及效力范围。大学章程的内涵及效力范围是指由高校相应机关制定的，对上述所涉章程内容作出规定，对高校，高校成员、学校举办者和学校之间等具有约束力的调整大学内部组织关系和管理行为的自治规则。

（三）设立教学委员会，合理安排科研与教学关系。一个优秀的大学不仅要有前沿的学术科研成果，更要有优秀的教学水平作为基础。因此，应当设立教学委员会，地位不低于学术委员会，主要负责教学工作及教学人员的安排、聘任等，从而解决过度重视科研，忽视基础教学的严重问题。

（四）建立独立的监督机制和权利救济机制。高校可以仿照公司法人的组织机构设置，在原有的权力机构和执行机构外，设立独立的监督机构。可以设置独立的教职工代表大会和学生代表大会，分别对学校层面和学生层面的招生办学、管理、财务、权利等问题进行监督，形成权力分立，相互制衡的局面。同时将教职工代表大会和学生代表大会作为权利救济机构，承担权利救济职能，当教师或学生权益受损时能够依章程，向其提出诉求，维护自身的合法权益。

（五）公开透明化。大学章程建设工作不是一个简单的任务，更重要的是让所有教师、学生、社会、政府都能意识到大学章程的存在、宗旨和作用。能够将章程作为一个独立的自治规则遵守。因此，必须公开公示，发挥公信作用。

（六）依法设立理事会。根据教育部2014年颁发的《普通高等学校理事会规程（试行）》，必须设置理事会，作为议事咨询机构，承担联系社会、争取社会支持，扩大决策民主，在与与学校改革发展相关的重大事项方面充分听取相关方面意见等等功能，从而健全完善高等学校内部治理结构。

总之，作为国家公立的大学，必须依法制定大学章程，不仅明确学校的办学方向与发展原则，反映学校的办学特色，而且要明确高校领导体制、治理机构、高校内各主体相应的权利义务，从而实现高校的有序、规范运行，落实依法治校原则。

作者：包姝妹单位：中国民航大学法学院