村民委员会指导权的法学透视范文

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摘要：

乡镇政府对村民委员会的指导权是一个既包括行政指导又包含行政协助的复杂行为。对于法律规定的村民自治事项，乡镇政府原则上不能指导，只有在村民自治会危害国家法制统一、损害基层群众合法权益、不利于社会稳定以及村民与村民委员会之间发生纠纷等情形下方可予以指导。同时，乡镇政府对村民委员会应当进行科学指导，即指导既要符合科学的指导理念，又要具备科学的指导方法。

关键词：

乡镇政府；村民委员会；指导权；行政指导；行政协助；范围；科学

近年来，村民委员会状告乡镇政府的案件不断见诸于新闻报道。有的状告乡镇政府胡乱作为①，有的状告乡镇政府不作为②。虽然案情不同，但透过这些案件可以看出在基层群众自治制度实施过程中，乡镇政府与村民委员会的关系并没有厘清。具体表现为：一方面乡镇政府违法乱作为，时常对村民委员会进行乱指导和乱命令；另一方面乡镇政府对村民委员会不作为，对损害基层群众利益的事情常常置若罔闻，不管不顾，伤害了基层群众的感情。从基层群众自治制度实施以来，有关乡镇政府与村民委员会关系的探讨一直没有中断。一般认为，指导关系是乡镇政府与村民委员会之间的主要关系，乡镇政府有权力对村民委员会进行指导，但学术界对乡镇政府指导权的本质、实施范围、实施原则和方法等相关问题并没有形成共识，从法学层面探讨这一问题的论著少之又少。同时，在实践中，乡镇政府对村民的指导权并没有受到法律的规范。如前所述，乡镇政府过度干预村民自治或者应当指导的事项却不指导等违反法治原则的事情时常发生。为此，随着我国全面推进依法治国的不断深入，我们有必要对乡镇政府对村民自治的指导权进行规范。本文拟以此为视角，对乡镇政府对村民委员会指导权的本质、范围等有关问题进行诠释和探讨。

一、乡镇政府对村民委员会指导权的本质

我国《宪法》第111条规定：“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”为落实《宪法》的规定，1987年，全国人大常委会制定的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。1998年，全国人大常委会制定的《中华人民共和国村民委员会组织法》对此进行了进一步确认，并规定乡、民族乡、镇的人民政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》对上述条款没有修改。一直以来，指导与被指导成为乡镇政府与村民委员会之间的基本关系，也就是说乡镇政府是指导主体，而村民委员会是被指导主体。按照《宪法》第95条和105条的规定，乡镇政府是地方人民政府，是地方国家行政机关。按照《宪法》第107条和《地方各级人大和地方各级政府组织法》第61条的规定，乡镇政府具有执行本级人大的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内行政工作等各项职权。按照行政法理论，行政机关必然具有行政主体资格。所以在乡镇政府与村民委员会的关系中，乡镇政府始终是作为行政主体而存在的。按照《宪法》第111条的规定，村民委员会属于基层群众性自治组织，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。按照彭真的解释，就是“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定”①。所以，村民委员会不属于国家行政机关，但有时它却具有行政主体资格。全国人大常委会在对《刑法》“其他依照法律从事公务的人”的解释中指出，村民委员会等村基层组织人员是协助人民政府从事行政管理工作的人，他们属于依照法律从事公务的人。这里间接肯定了村委会在如土地征用补偿费用的管理、救济款物的管理、代缴税款和有关计划生育、户籍、征兵等方面的行政管理职权。同时，由于在我国视野下，行政主体资格与行政诉讼中的被告资格始终是统一的，某一主体是否具有行政主体资格决定了其是否具有行政诉讼被告资格。当前，在越来越多的司法实践中，村民委员会被法院认定具有行政诉讼被告资格的案件越来越多。这也就意味着，法院开始认为村民委员会是具有行政主体资格的。比如在陈鹏飞诉宁波市鄞州区横溪镇梅岭村村民委员会不履行建房用地上报法定职责案中，法院认为村委会是履行公共职能的法律法规授权组织，可以作为行政诉讼的被告。②根据上述立法解释以及法院的审判实践，可以推出村委会在某些情况下具有行政主体资格。

为此，在乡镇政府对村民委员会的指导行为中，村民委员会有时是作为行政相对人而存在的，有时是作为行政主体而存在的，这就形成了两种不同的法律关系。当村民委员会作为行政相对人而存在时，乡镇政府与村民委员会的关系属于行政公权力与个人私权利之间的关系，是一种不平等主体之间的行政法律关系。而当村民委员会作为行政主体而存在时，乡镇政府与村民委员会的关系属于行政公权力之间的内部关系，也可以称为协助或协作关系。村民自治意味着政府的干预对村民自我管理并没有强制约束力，所以如果乡镇政府作为行政主体，对村民委员会的自治事项进行指导时，该行为并不是一种强制命令，要求村民委员会必须服从，而是村民委员会可以在法律的范围内选择接受或者不接受，由其自身承担独立的法律后果。行政法学通说一般把这种关系称为行政指导。行政指导一般是指行政主体在其行政管理事务范围内，要求相对人为一定行为（作为或不作为）的非强制性意思表示。③所以，当村民委员会作为行政相对人时，乡镇政府对村民委员会自治事项进行的指导行为可以归属于行政指导。④当乡镇政府履行行政管理职责时，村民委员会作为协助政府履行行政管理职责的行政主体必须予以协助。因为像土地征用补偿费用的管理、救济款物的管理、代缴税款、计划生育、户籍、征兵、治安等方面，村委会对本村情况的了解相比于乡镇政府具有完全的优势。如果村委会在这些方面工作中，对乡镇政府的行政管理不予协助和配合，必然将不利于乡镇政府行政管理效率的提升以及行政管理目标的实现。为此，乡镇政府和村民委员会的这种关系类似于行政机关之间的行政协助。行政协助是指行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求,被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度。⑤所以，当村民委员会作为行政主体协助政府履行行政管理职责时，乡镇政府的行为属于行政协助。需要注意的是，当村民委员会作为行政相对人时，对于乡镇政府的指导行为原则上也应当予以协助，但这种协助是行政行为过程中的配合，与这里所说的行政协助从本质上并不等同。所以，乡镇政府对村民委员会的指导权是一个既包括行政指导又包含行政协助的复杂行为。

二、乡镇政府对村民委员会指导权的范围

乡镇政府是基层治理的战斗堡垒，村民委员会是村民自治的中流砥柱。规范和完善乡镇政府对村民委员会的指导权，不仅是推进基层治理体系和治理能力现代化的必然要求，而且是真正实现广大基层群众当家做主的现实需要。规范和完善乡镇政府对村民委员会的指导权的一个重要问题，就是要确定乡镇政府对村民委员会指导权的范围。

（一）乡镇政府对村民委员会指导权的行使要符合法治要求确定乡镇政府对村民委员会指导权范围的目的一方面是促进乡镇政府的依法行政，另一方面是维护村民自治。促进乡镇政府的依法行政和维护村民自治并不是矛盾的，而是手段和目的的关系。更进一步说，促进乡镇政府的依法行政是手段，而维护村民自治才是目的。只有实现了乡镇政府的依法行政，村民自治才能真正实现。我国《宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”十八届四中全会对深入推进依法行政，加快建设法治政府做出了战略部署。近日，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》指出：我国将于2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。可见，推进包括乡镇政府在内的各级政府的依法行政是我国当下和未来几年政府建设的重要方向。规范和完善乡镇政府对村民委员会的指导权，也必须符合依法行政的要求。无论是村民委员会作为行政相对人时，乡镇政府给予村民委员会的行政指导，还是村民委员会作为行政主体时，乡镇政府请求村民委员会予以行政协助，都要求乡镇政府在法治的框架下行使职权。比如：对于行政指导，要厘清乡镇政府在什么条件下可以给予行政指导，以做到及时指导、有效指导；对于行政协助，则要厘清在什么条件下可以请求村委会给予协助。同时，要严格厘清权责归属，杜绝乡镇政府借协助之名逃避责任。

（二）乡镇政府对村民委员指导权的具体范围当前，对乡镇政府对村民委员会的指导权进行规范的主要是《村民委员会组织法》以及其它法律法规中涉及到这一问题的部分条款。《村民委员会组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”此条可以作为乡镇政府对村民委员会指导的直接法律依据。但该条对村民委员会和乡镇政府的权限划分并不明确，对什么事项属于村民自治范围也没有做出明确规定，同时其它部门法律中也鲜有规定。立法的不完善由此导致了乡镇政府对村民委员会事务进行指导的依据和范围不明。在立法不完善的前提下，乡镇政府指导权的行使虽然没有具体、明确、可操作性的行为规范，但该指导权的行使仍然须遵循一些基本的原则，比如维护法制统一、权利保护以及维护社会稳定等等。我国《宪法》第111条规定：村民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。《村民委员会组织法》除了重申《宪法》的以上规定外，又根据群众自治的实际需要，做了一些补充规定。如组织群众发展经济，教育群众依法履行应尽的义务，协助乡镇政府开展工作等。①仔细分析这些事项，有的可以归属为村民委员会的自治事项，比如本居住地区的公共事务和公益事业的办理、民间纠纷的调解等。有的既可以归为村民委员会的自治事项，也可以归为协助事项，比如维护社会治安、组织群众发展经济以及教育群众依法履行应尽的义务等。还有的完全是村民委员会的协助事项，比如向人民政府反映意见和要求、提出建议以及协助乡镇政府开展工作等。笔者认为，对于村民委员会对本居住地区公共事务和公益事业的决定权，原则上乡镇政府是不能干预的。因为《宪法》对村民委员会的定位是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。自我管理、自我教育、自我服务的必要条件，就是能够自主决定本居住地区的公共事务和公益事业。如果村民委员会无法自主决定本村的公共事务和公益事业，这一基层群众性自治组织的创设初衷就成为泡影。彭真曾经指出“：没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家做主办理，我们社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，即缺乏全面的巩固的群众基础。”②

所以，本居住地区的公共事务和公益事业原则上是不允许乡镇政府干预的。但是，有原则必有例外。由于我国整体上共用一部《宪法》和相同的法律，如果村民委员会的公共事务和公益事业事关重大，乡镇政府不予干预，将不利于《宪法》和法律在当地的实施以及法制的统一。在这种情况下，乡镇政府就有权力来干预村民委员会决定本地区的公共事务和公益事业。如果村民委员会在决定本地区的公共事务和公益事业的时候，损害了基层群众的参与权、知情权、监督权等各项合法权益，乡镇政府也可以予以干预。如果村民委员会在决定本地区公共事务和公益事业的时候，乡镇政府预见到有可能会产生具有较大社会影响以及可能影响社会稳定的重大事件，比如群体性事件、闹访缠访事件等等，乡镇政府也可以予以干预。对于民间纠纷的调解，虽然可以归为村民自治事项，但是乡镇政府在特殊情况下也是可以适度参与的。我国《人民调解法》规定：基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导；县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。可见，人民调解的业务指导机关是人民法院和司法行政部门。司法行政部门一般在各乡镇派驻司法所，司法所同时受司法局和乡镇政府双重领导。所以民间纠纷的调解，乡镇政府也可以参与。尤其是对村民与村民委员会之间的纠纷，如果让村民委员会来调解，自己既是运动员也是裁判员，则无法确保调解过程和结果的公平公正。此时，如果由乡镇政府参与则更加能够维护调解过程和结果的公正性。维护基层社会治安既是乡镇政府的重要职能，也是村民委员会的自治事项。协助维护社会治安是村民委员会的重要职责。为了维护社会的治安稳定，乡镇政府有必要对村民委员会予以指导。村民委员会虽然具有熟悉本地基本情况的独特优势，但往往缺少有效的技术、人才、装备方面的支撑，而乡镇政府正好在技术、人才、装备方面能够对村民委员会予以指导。两者优势互补，对维护社会治安稳定具有十分重要的意义。组织群众发展经济、教育群众依法履行应尽的义务同维护社会治安一样既是乡镇政府的职责，也是村民委员会的重要职责。当村民委员会在技术、人才、装备方面不足时，乡镇政府可以给予有力的指导、支持和帮助。向人民政府反映群众的意见、要求和建议以及协助乡镇政府开展工作是《村民委员会组织法》赋予村民委员会的重要职责，但明显不属于村民自治事项。本文在此不予讨论。综上所述，对于法律规定的村民委员会的自治事项，乡镇政府原则上不能指导，只有在几种特殊情况下才可以予以指导。乡镇政府有权予以指导的事项包括：1.村民委员会决定本地区公共事务和公益事业将不利于《宪法》与法律的实施、损害基层群众的合法权益、产生较大社会影响以及其它如果不予指导将产生严重后果的情形；2.村民委员会与村民之间发生纠纷的情形；3.村民委员会协助维护社会治安、组织群众发展经济以及教育群众履行依法应尽的义务缺少必要的技术、人才和装备的情形。为此，今后修改《村民委员会组织法》时，建议把上述事项明确列举在法条之内。

三、乡镇政府对村民委员会须科学指导

“理者，物之固然，事之所以然。”乡镇政府对村民委员的指导并非无章可循，不可胡乱为之，要力争科学指导。科学指导主要包括乡镇政府对村民委员会的指导要符合科学的指导理念以及具备科学的指导方法两个方面。科学的指导理念主要指要符合辩证唯物主义的认识论。乡镇政府对村民委员会的指导要“善于处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的战略抉择”①。乡镇政府必须认识到，自己所采取的某一指导行为是否真正符合我国法律创设的村民委员会这一基层群众性自治组织的客观需要，还要看到自己所做出的指导行为对基层群众性自治组织未来的影响，更要看到该行为对未来本地区社会形势的预期。乡镇政府在做出指导行为的过程中如果能够多角度、多方位看问题，就可以避免错误指导行为出现的错误风险。乡镇政府对村民委员会的指导还要具备科学的指导方法。所谓科学的指导方法首先是要分清指导时是给予初级的指导，还是给予更高级别的指导。笔者认为，不管是给予初级指导还是高级指导都应该坚持经济原则，即能用初级指导就能把问题解决的就不应当用更高级别的指导。从广义上来说，支持和帮助也可以作为指导的形式，因为指导本身也具有支持和帮助的意思。但法律条文中的指导是比较初级的指导，比如一般的意见、建议等。当这种初级的指导不能发挥作用的时候，更高级的指导如支持和帮助就派上用场了，比如给予村民委员会一定的物质帮助。之所以坚持经济原则，首先是因为政府的资源源自国家财政，提高财政支出的精准发放是财政支出的重要考虑因素。乡镇政府承担了维护社会治安、提供公共服务、维持市场秩序等多项行政管理职能，如果把过量的财政支出用于对村民委员会的帮扶，必然减少上述三个方面的投入，必然降低政府的行政效率。同时，如果能用指导和建议的方式帮助村民委员会解决遇到的问题，对提高基层群众性自治组织自我治理能力和水平也具有十分重要的意义。如果村民委员会遇到事情过分依赖政府，那么这一制度的创设初衷就会大打折扣。当然，当村民委员会需要更高级别的指导，也就是支持和帮助的时候，乡镇政府也必须给予大力支持和帮助。

指导方法的科学性还表现为乡镇政府对村民委员会的指导要符合比例原则。比例原则源自19世纪德国的警察法学，后逐渐上升为行政法原则，具体包括妥当性、必要性和均衡原则，是“一种抽象的形式，且具有时空性，每每需依具体状况来决定法益的冲突”①。所谓妥当性原则，是指该指导行为能够达到预设的目的。乡镇政府对村民委员会的指导也要符合妥当性原则。如果乡镇政府的指导行为无法实现该行为的目的，那么就浪费了政府的行政资源，甚至损害了政府的权威。必要性原则是指该指导行为是所能采取的指导行为中对被指导对象的影响是最小的行为，具体体现为乡镇政府对村民委员会的指导要尽可能地减少对村民自治的影响,能用指导行为A进行指导的绝不运用指导行为B进行指导。均衡原则是指该指导行为所带来的收益要大于被指导对象所付出的代价，具体体现为乡镇政府指导行为所获得的收益要比村民委员会接受指导所付出的代价大。比如：由于指导导致的社会治安稳定所蕴含的好处要大于本村村民自治可能损失的独立性或者创造性。结语基层群众自治制度是一项具有中国特色的基本政治制度。完善村民自治，保障基层群众当家作主是该制度创设的主要目的。在该制度实施过程中，处理好乡镇政府指导权与村民自治权之间的关系在“乡政村治”的政治格局中具有重要意义。随着全面推进依法治国的不断深入，用法治思维和法治方式规范和完善乡镇政府的指导权是深入推进依法行政、加快建设法治政府的必然要求。一方面，我们需要厘清乡镇政府指导权的范围，即原则上乡镇政府是无权干预村民委员会的自治事项的，只有在村民自治会危害国家法制统一、损害基层群众合法权益、不利于社会稳定以及村民与村民委员会发生纠纷等情形下方可予以指导。另一方面，我们还需要明确乡镇政府指导权的行使必须坚持科学的指导理念和科学的指导方法。指导理念的科学是指符合辩证唯物主义认识论，科学的指导方法指符合经济原则和比例原则。

作者：王辉 单位：滨州日报社 法制新闻部