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摘要:
腐败问题已严重败坏了社会风气，妨碍了经济社会的发展。面对这一公害，西方各国都制定了严格的制度措施，有效遏制了腐败，对我国进行反腐倡廉建设提供了宝贵的经验。然而，我国在腐败治理过程中，由于观念和体制等原因，阻碍重重。我们只有审视这些困境，探索适合我国国情的制度反腐之路，才能更好地遏制腐败，促进经济社会的持续发展。
关键词:
反腐倡廉;制度;理念
腐败是指运用公共权力实现私人目的的行为。其基本特征是公共权力和公共资源的非公共、非规范(不符合公认的法律或道德规范)的运用。［1］建国以来，我国曾几度被腐败问题困扰。伴随着我国经济的高速发展，腐败现象也愈演愈烈，大案、要案频发。腐败问题已严重败坏了社会风气，妨碍了经济社会的发展，降低了政府的公信力。种种迹象表明，腐败问题已经使我国目前的公共治理面临着种种挑战，反腐倡廉也成了全国各界的共识。有识之士曾疾呼:“必须积极有效地联合国家政权体系以及全社会各方面的力量共同进行腐败的防治。”［2］中共十八大以来，随着反腐倡廉工作的开展，腐败之风有所遏制，各级政府进一步规范行政作风，廉政已成为公职人员履职的一条重要准则。然而，由于我国政治体制不够完善，政府职能转变滞后，以及对权力的监督缺位和制约不力等，反腐倡廉虽已取得一定成效，但是问题依然突出，尚不符合群众的反腐期望值。审视建国以来反腐倡廉工作中遇到的种种问题和重重困境，对于我们进一步推进反腐败工作有积极的作用，也对我们反思和展望反腐败工作提供借鉴作用。
腐败与反腐败，一直是新中国国家治理的一个重要问题。腐败伴随着经济社会发展的全过程，反腐败也伴随着我国经济社会发展的全过程。建国以来，我国的反腐倡廉建设在实践中全面展开、曲折发展、逐步制度化，不断取得新突破。在反腐倡廉的研究中，笔者从反腐背景、目标、途径、效果等角度来综合考察，认为建国以来的反腐倡廉建设经历过6个不同的发展阶段。从建国到党的八大(1956年)，新中国全面开展了一场探索式的反腐败运动。这一时期，由于资产阶级腐朽思想侵蚀以及有关制度的不完善，在党政军机关、人民团体和经济部门中滋长着贪污、浪费、官僚主义的现象。这不仅给经济建设事业造成了重大损失，也严重地从政治上和思想上腐蚀了少数干部，败坏了党和政府的形象。为了反对各级官员权利的滥用，打击腐败，开展了著名的“三反”运动。“从总体上看，20世纪50年代是建国以后反腐败成效最为显著、政治最为廉洁的一个时期。”［3］从八大的召开到(1966年)的爆发，为了整顿党的作风问题，我党于1957年采取以反对主观主义、宗派主义、官僚主义为主的整风方式开展了批评与自我批评，实现党外监督，清除了党员干部队伍中的特殊化现象。接着，又开展了四清运动。全国上下先是在农村“清工分，清账目，清仓库和清财物”，接着在城乡中“清思想，清政治，清组织和清经济”。这场反腐倡廉建设中的四清运动整顿了干部作风和经济管理方面存在的问题。然而，由于当时错误的趋向占了上风，后来导致了阶级斗争的扩大化。从爆发到十一届三中全会(1978年)，在这段特殊的历史，党和政府也颁布了一系列的《通知》(如:《关于进一步抓革命、促生产，增加收入、节约支出的通知》、《关于保护国家财产、节约闹革命的通知》、《关于进一步实行节约闹革命，坚决节约开支的紧急通知》)来推进廉政建设。1973年，中央就社会集团购买力提出明确的规定，并多次发文勒令一切机关、团体和企事业单位精简节约，开展反对铺张浪费和贪污倒把的斗争。［4］
由于党纪国法受到破坏，一些干部在涉及参军、招工、上大学、插队青年回城等工作中“拉关系”、“走后门”，但是由于受到“左”倾的错误影响，各级领导干部面对如火如荼的群众运动人人自危，腐败现象在斗私批修、打倒“走私派”的活动中得以遏制。从十一届三中全会到邓小平南方谈话(1992年)，这一时期的反腐倡廉建设以以制度体制重建与巩固为重点。党和政府期间颁布了大量的防腐反腐法规，严厉指出“共产党员，特别是党员领导干部，不管是谁，因受贿、索贿而触犯刑律，一律开除党籍”，坚决查处，决不姑息迁就。［5］在后来的十三届五中全会上，中央又提出必须切实加强党风廉政建设，改进领导作风，同一切腐败现象作坚决的斗争。在此期间，将制度反腐提到一定的高度，健康有序地开展反腐倡廉建设，权力的滥用与腐败受到了限制，腐败程度较弱，官场相对清明。从邓小平南方谈话到中共十八大(2012年)，1994年，我党通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，该决定注重制度建设，提出了健全党的民主集中制和监督约束机制，标志着这一时期已从权力反腐转为以制度推进为主线的反腐。党的十六大以来，我国致力于构建防腐体系、不断拓展反腐败领域。“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。”［6］2004年，曾指出，要努力形成反腐倡廉教育的强大合力，推动反腐倡廉教育工作的深入开展。在之后的几年里，我国正在构筑全方位、多渠道、宽领域的反腐败体系，更加注重从体制、机制和制度上研究解决反腐倡廉建设中的问题，并在实践中取得了一定的成效。从中共十八大到今，由于前期的政治腐败与社会腐败结为一体，成为社会公害，变本加厉的同时延伸到了新的领域。每年的多起群体性事件都含有对腐败的抗争成份。2012年，当选总书记后，便以“打铁还需自身硬”来表明反腐决心。在随后的工作中，党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，形成了对腐败分子的高压态势，取得人民群众比较满意的进展和成效。时至今日，反腐倡廉工作仍然在进行中，并得到了外媒的广泛关注和全国人民的支持。综观中国60多年的反腐倡廉实践，中共中央和政府在反腐败中的权力制约和制度建设方面取得明显的进步。从制度建设层面来看，我国建立健全了一套反腐败制度，并且努力开创一套“体系反腐”的模式。然而，由于种种原因，我国反腐倡廉的制度设计与建设与实际执行仍然存在脱节现象。如何促进我国反腐倡廉工作进一步深入，其他国家的实践经验可以借鉴。
二、西方各国与我国的反腐败实践:比较层面的探索
从以上的分析可知，中国的腐败问题由来已久，建国之初这一问题就已经引起了党和政府的高度重视，然而在反腐倡廉的实践过程中，腐败的范围更广了，级别更高了，群众意见极大。在进入21世纪以来，人们越来越关注透明国际组织所公布的我国清廉指数(CPI)，对于反腐败的期望也越来越高。腐败已成为当今世界的一种公害。据世界银行的初步估计，全世界每年约有2万亿美元涉及腐败的资金进行跨国流动，相当于全球33万亿美元生产总值的6%。［7］一些国家的腐败现象往往导致政府与民众关系紧张，少数国家甚至因此影响了政权稳定，造成社会动荡不安。如今，腐败现象已被西方各国普遍高度关注。综观西方国家反腐败斗争的轨迹，不难发现，数十年以来，各个国家从立法和制定法规方面采取了一系列反腐败措施。相对而言，发达国家的法律严密、严格，反腐败监督到位。在发达国家，实施收入申报制度、财政申述制度等一系列反腐措施，任何一个纳税人都有权利对腐败官员和财政浪费现象进行举报，基本上形成全民反腐。政府甚至能够从制度层面吸纳道德层面的规范，最终实现将公众冲突性的反腐运动转化为制度性的国家意愿。我们不可一味模仿西方国家的反腐败模式，甚至寄望从西方拿来“反腐秘诀”，即学即用。但是，我们可以根据我们的国情，适当借鉴西方国家反腐败的成功经验，为拓宽我国的反腐思路积累素材。
透明国际反腐败专家杰瑞米•波普提出了建立一个致力于把腐败行为变成为一种高风险、低回报的国家廉政体系。根据杰瑞米•波普的设想，国家廉政体系就象一座希腊神庙，该庙顶部有生活质量、法治和可持续发展这三大圆球，国家的廉政体系必须平衡方能支撑着这三大圆球及其所体现的价值观。这座大庙由11根由机构和规则组成的制度支柱来支撑着。这些制度支柱包括由自由公平选举而产生的立法机构、能够平衡公私利益冲突的行政机关、独立的司法系统、可以公开审计报告的审计总署、管理档案的监察专员、拥有可执行而且被严格执行的法律的监督机构、具备公共服务的道德准则的公务员系统、能够获取信息的新闻媒体、拥有言论自由的公民社会、能在公共采购规则中竞争的私人部门、可以提供有效的相互的法律或司法协助的国际行动者。这座大庙建立在包含社会价值和公众意识的基础之上，如果社会价值普遍缺失或是公众对腐败无动于衷，神庙的基础就很弱。如果11根柱子的支撑力悬殊，它们的负荷终将倾斜，代表三大目标的三大圆球就会滚落下来，整座庙宇就会倒塌。透明国际的这一政策建议框架，适合于各国政府反腐败的顶层设计框架时参考。具体到西方各国的实践，芬兰、瑞典、英国、法国、美国等国均为崇尚法制的国家。它们将法治理念贯彻于其国家反腐政策的制定。从20世纪初至今，西方各国各种反腐败法律体系逐步健全，严厉打击腐败成为世界各国的共识。首先，西方国家加强廉政立法建设，芬兰和奥地利等国都在宪法中设置了反贪污贿赂的条款。美国、德国、日本等国制定专门的廉政法律。也有在经济法、行政法中，规定关于惩治贪污贿赂犯罪内容的国家，如美国、日本、法国。同时，西方国家也加强廉政制度建设。如美国、加拿大和北欧等国实行了金融实名存款制度和严格的财产申报制度，对于政府官员财产申报的对象、范围、时间、程序和监督等内容都作了相应规定。如有贪污受贿、徇私枉法者，将受到降职、降薪、罚款、减少或停止退休金、强制退休和开除公职，直至判刑的惩处。
为了有效地监督官员，他们建立了一个关系复杂、相互制约、纵横交错的监督网络来对权力进行监控。西方的公职人员既受廉政制度的硬约束，也受廉政道德的软约束。在西方各国，人们崇尚合法致富，对通过不当手段敛财的行为嗤之以鼻。他们也塑造了较高的廉政道德水准和良好的社会风气，在他们眼里，廉洁是从政的首要条件。通过严厉的法律制度和廉洁的社会价值风尚，西方国家的反腐败斗争取得了较好成效。他们的清廉指数较高，尽管在某些领域一些腐败行为，但总体上呈现可控状态，没有成为社会聚集的矛盾。环顾当代中国，在政治经济体制的变迁过程中，在不同阶段先后采用了运动反腐、权力反腐和制度反腐。历史经验告诉我们:运动反腐扰乱了正常的政治、文化秩序，使经济无法在安定有序的环境中发展。建立在政治强人的主观意志和积极性基础之上的权力反腐，主观随意性较大。一旦政治强人本身的权力性质异化，反腐就无法真正贯彻落实。随着改革的深入，反腐败形势越来越严峻。直到2003年，我国政府正式签署《联合国反腐败公约》。这标志着我国反腐败正迈向法制轨道。与西方发达国家相比，我国的制度反腐相对滞后。这几年下来，我国加大了制度反腐工作力度，并取得一定成效，由于反腐败的体制机制起步较晚，还存在着一些问题和不足之处，制度反腐还缺少有效的途径和方法，这严重制约着反腐倡廉工作的开展。如果不加强探索和研究腐败产生的深层次原因，及时调整策略，势必影响整个反腐倡廉大局。
三、我国反腐败历程中的迷雾:从理念到体制的困境
虽然我国近年来以在不断地借鉴西方国家制度反腐的一些经验教训，积极地采取了一系列措施，努力提高制度反腐的成效，但是似乎多年来依然在腐败问题的预防、挖掘等诸多方面进展缓慢，进而引起社会矛盾，每年多起的群体性事件都包含有对腐败的抗争成份。其中固然存在很多迷雾似的深层原因缭绕，但其深层次的根源在于一些观念和体制上的弊端，这使我国的反腐倡廉之路依然障碍重重。瑞典著名的经济学家冈纳•缪尔达尔曾指出:“当一个国家腐败之风盛行，以至腐败成为全社会的行为准则，并在此基础上构成一种稳定的社会心理时，腐败文化就形成了。”
［8］当前我国腐败已四处蔓延，已呈现出明显的文化特征。同时，不廉洁的社会价值理念也在酝酿发酵。人们往往在各种欲望的驱使下，千方百计地去钻制度的空子，或是突破制度的底线，大肆腐败，甚至还为其腐败行为辩护，鼓吹“腐败是经济的润滑剂”等谬论。那些没有跟风腐败者，或许还成为嘲讽与打击的对象。社会价值的积弱和公众意识的衰落造成正义心理与责任心理的丧失，不廉洁的社会价值理念就此形成。不廉洁的社会价值理念是腐败成为社会顽疾的基本原因。腐败腐蚀了人们的心灵，人们痛恨着腐败，但都希望得到腐败的机会。其直接的后果，先是增加了对腐败行为的需求，紧接着，腐败行为就顺理成章地公开化、合法化。当人们对“送礼办事”见惯不怪时，就是在潜意识里对腐败的容忍和默许。于是，腐败行为渗入到社会生活的各个方面，成了人们的一种生活方式。当众多的民众参与到腐败中时，腐败就已社会化了。因此，我们应铲除腐败文化，确立和强化廉洁的社会价值理念和公众意识，为腐败的治理找到更加宽广的道路。
此外，我国反腐历程中出现的有法不依，依靠权力反腐，强人反腐，这也是我国腐败治理中的一大缺憾。改革开放以来，我国出台了一系列反腐败的党纪国法。这些制度对规划行政行为，遏制腐败之内发挥了很大作用，但是，由于没有从宏观的角度进行顶层制度设计，再加上这些制度的制订主体分散化、多元化，造成政出多门，效力由于没有统一的价值导向，也就无法形成合力，让腐败分子有机可乘。一方面，由于权力反腐、强人反腐的惯性思维，使人们对制度价值的认识不足，政府部门在行政过程中不依制度办事，以一己之利变更、扭曲制度，使各种反腐制度名存实亡。十八大召开后，我国反腐败所涉及的人数、层次都前所未有，力度空前。此举符合民意，然而，它采取的方式依然没有离开那种自上而下的强人反腐的套路。在制度不够完善的前提下，通过党和国家领导人的权威和意志来反腐，对于统一共识，正本清源是相当重要的，但是，由于这种反腐方式依赖领导人的个人意志，具有很大的选择性、非连续性和随机性，缺乏科学性和规范性。靠一个政治强人的铁腕去解决腐败问题，是难以从根本上收到成效的。强人反腐之后的清明局面只能成为一种历史性的偶然机遇。一旦失去了制度的约束，反腐败者完全有可能蜕变为腐败者，于是，强人反腐就成了强人腐败。总之，要从根本上治理腐败，唯一的出路是实行制度反腐。监督缺位也是我国腐败现象难以根治的一个重要因素。上级政府部门对行政行为领域对下级政府部门的监督虚化现象严重。由于信息不对称，上级政府部门不能及时准确地了解下级政府部门的行政情况，这就导致了地方政府部门在行政过程中出现行政行为不当或失当的现象。目前，各方对政府的监督主要是事后监督，更加注重事后问责，而对政府部门的决策、规划等基础性和预防性的监督较少，这就难以从源头上预防腐败行为的发生。由于某种原因政府部门在社会管理中处于主导地位，掌握着大量的社会资源，因此正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力”。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［9］
在腐败问题的监督方面，西方发过国家的公民参与监督是政府反腐模式的一个重要方面。例如:大量的新闻记者揭黑事件，众多的专门反腐的NGO组织等等。通过公民的广泛参与监督，社会监督的各主体时刻关注政府部门的腐败问题，产生联动效应，推动对权力的监督，其效能是相当可观的。在我国，除了党政机关内部的监督，社会的参与性监督也十分必要。伴随着我国经济社会的发展，公民对于政府部门的廉政诉求必将带来其行为的深刻变革。四、反腐败制度化的演进:结语、反思与展望邓小平讲过:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［10］制度反腐的深刻内涵在于，它在吸收传统反腐方式的精华基础上，从价值理念、操作规则、运行方式等多方面进行根本性创新，实现从运动反腐、权力反腐向法治反腐的重大转变。对当前的中国来说，如何将反腐倡廉的理念转化为一种制度将成为中国走向制度反腐的必然选择。回首建国以来的反腐倡廉之路，我们不禁感叹反腐败斗争之艰辛与坎坷。我国不断地向腐败开战，在获得一定成效之后不久，腐败往往卷土重来，变本加厉，使人们身心俱惫。正视腐败死灰复燃的现象，我们必须深刻反省历次反腐失败的原因，前期的运动型反腐和权力型反腐，说到底就是人治反腐。当前我国的政治体制的改革任务尚未完成，经济体制转轨也正在进行，此时，制度反腐的呼声虽高，然而在某种意义上，实际上还处于由人治反腐向制度反腐的过渡，在多数情况下，不得不采取人治反腐的阶段。前车之鉴警示我们，要从根本上解决我国的腐败问题，如何在保持根本制度不动摇的前提下，敞开胸怀，借鉴国外，大胆进行具体的廉政制度的创新，需要全党的智慧和努力。“廉政制度的存在，既是为了避免腐败损害公众利益的一种实践途径，又是培育官员提高其决策水平的一种途径”［11］。因此，我们必须深刻反思过去，并采取切实行动。同时，必须正视当前反腐败斗争中的不足，将制度反腐的理念将规范化，使政府的腐败治理意识“制度化”。
四、反腐倡廉的必然路径:强化制度反腐
我国已出台了一系列关于反腐倡廉的党纪法规。制度反腐的环境有所改善，然而也仍旧任重而道远。针对我国反腐之路障碍重重的原由，同时，借鉴国外的反腐经验与总结我国历史上反腐倡廉的经验，我国当前必须从以下几个方面花大力气方能有效遏制反腐败:首先，要大力宣传教育，在全社会培育清正廉洁的价值理念。除了要对公职人员进行廉政教育外，还应在全社会广泛宣传腐败的危害性，使反腐观念深入人心，在全民范围内打造廉洁的风气和氛围，自觉树立抵制腐败的社会心理屏障。同时，既要坚持有腐必惩、有贪必肃，利用互联网对腐败案件及时通报曝光，始终保持反腐败的高压态势;也要注重从文化和价值观的层面入手，利用鲜活的案例教育广大党员干部，才能真正显示党纪国法的崇高威严，才能使党员干部在任何情况下都不逾越法律、纪律和道德的底线，真正做到敬法畏纪、遵规守矩。只有培育秉公用权、廉洁从政的价值追求，形成“以廉为荣、以贪为耻”的社会风尚，才能促进党风廉政建设和反腐败斗争的健康发展。
其次，努力将党组织关于廉政的意志经过法定程序，变成国家意志和政府法规，解决制度供给不足的瓶颈。在市场经济条件下，如果我们党主要地依靠党内政策、组织的决定、领导人的讲话、批示来实现对反腐倡廉工作的领导，不仅会使党的反腐倡廉工作难以得到彻底的贯彻执行，而且也很容易使一部分利益主体为了自身利益采用一些不良做法，从而使党的反腐倡廉工作在执行时发生扭曲、变形，并使少数领导者得到一些滥用权力的机会。同时还应深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，从制度上保证审判机关、检察机关依法惩治腐败和犯罪等方面作用。这必须进一步加强和改进党对司法工作的领导，同时，改变司法机关现行的隶属关系，消除对检察与审判工作的具体干预，并建立必要的机制，加强对审判机关与检察机关的监督，有效防止司法领域发生腐败。
再次，积极稳妥地推进行政体制改革，坚持政府各部门依法全面履行职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进政府事权规范化、法定化;按照“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，大力推行行政权力清单，并建立与之相匹配的责任清单，使政府做到法定职责必须为、法无授权不可为，让市场主体法无禁止皆可为。全面推行重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，确保行政决策权限合法、实体合法、程序合法。进一步健全和完善政务信息公开工作体制机制，依法向社会全面公开政务信息，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，让行政权力在阳光下运行。
最后，我们也不能忽视新闻媒体和公众监督在反腐败中发挥的重要作用。我们可借鉴西方国家的一些有效做法，实行金融实名存款制度和严格的财产申报制度，使官员的财产状况置于公众的监督中，可有效遏制腐败行为。通过对新加坡廉政建设的考察，我们不难发现，新闻媒体和公众的监督作用在反腐败中所起的关键作用。传媒、广告、互联网等现代资讯将腐败问题展现在公众的眼前，进而影响到社会对腐败现象的实际行动。据统计，新加坡贪污调查局每年都会收到近千起的反贪投诉，这些都为新加坡国家的廉政建设做出了不可或缺的贡献。
当今世界制度反腐的浪潮驱使着我国进行着艰难的反腐倡廉实践，廉政作为当代经济社会发展的愿望，是全球性的共识与未来的发展方向。但是，我国的腐败治理仍然停留在制度碎片化和措施分散化的层次，严重影响着反腐败的效果。只有通过扭转不廉洁的社会价值理念，打造廉政的驱动合力;只有深化体制改革与强化社会监督，形成廉政的主体合力，方能将反腐理念制度化，并使之在政策制定与执行过程中同步贯彻，凝聚成廉政的制度合力，中国的制度反腐方能实现。
参考文献:
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作者：杨清华 陈建平 单位：福建船政交通职业学院 管理工程系 福建农林大学 公共管理学院