走出反腐败困境的路径范文

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一、中国共产党在反腐败上的努力

1989年党的十三届四中全会以后，党中央坚持解放思想、实事求是的思想路线，提出了建立社会主义市场经济的改革目标。针对转轨阶段腐败现象滋生蔓延的势头，以同志为核心的第三代中央领导集体，从侧重遏制腐败转到标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度。1997年党的十五大明确提出反腐败“标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键”。在这一阶段，作出了军队、武警部队与所办经营性企业脱钩、中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩的重大决策，改革行政审批、财政管理和干部人事制度，铲除了一些滋生腐败现象的土壤。出台了《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997）、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（1998），确立了“党委统一领导、党政齐抓共管”反腐败领导体制和工作机制，查处了成克杰、李纪周、慕绥新等一批腐败要案，显示了中央反腐败的坚强决心和高压态势。

进入21世纪，面对国际形势、国情、党情的深刻变化，以同志为总书记的党中央确立了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐败战略方针，作出建立健全惩治和预防腐败体系的战略决策，颁布实施《中国共产党党内监督条例(试行)》（2003）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009），修订了《中国共产党纪律处分条例》（2003）、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010）等党内重要法规，签署并加入《联合国反腐败公约》（2005），初步形成了中国特色的反腐倡廉制度体系。2007年党的十七大创造性地提出了反腐倡廉建设的概念，把反腐倡廉建设同思想建设、组织建设、作风建设、制度建设一起确定为党的建设的基本任务。在这一阶段，继续推进行政审批、财政管理、干部人事、司法体制等重点领域和关键环节改革，从源头上防治腐败力度不断加大。查处了陈良宇、杜世成、郑筱萸、、刘志军、许宗衡等高级干部严重违纪案件，有力震慑了腐败分子，增强了人民群众对反腐败斗争的信心。

2012年党的十八大把加强反腐倡廉建设的重要性提到前所未有的高度，提出建设廉洁政治的战略目标，强调走中国特色反腐倡廉道路，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。以习为总书记的党中央，认真贯彻十八大的决策部署，提出了“打铁还需自身硬”，反腐倡廉关键就在“常”“长”二字，“老虎”“苍蝇”一起打，反对特权思想、特权现象等一系列新观点，并将改进工作作风作为反腐败斗争切入点，出台了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（2012），在全党部署开展了以为民、务实、清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动，集中解决党员干部中存在的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题，让人民群众普遍感受党的作风有所好转。在十八大之后的11个月间，查处了李春城、周镇宏、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球、王永春、蒋洁敏、季建业、廖少华等11名省部级干部，这一数字已经远超过近十年年均落马高官数字。

二、当前反腐败斗争的形势和特点

通过上述梳理，可以看出中国共产党已经将治理腐败提升到关系党和国家生死存亡的高度来认识，反腐败态度和决心毋庸置疑。如何评价改革开放35年来反腐败成效，科学判断当前反腐败斗争形势，是执政团队和研究者必须面对的课题。由于腐败具有天然的隐蔽性，很难通过发案情况来推断腐败严重程度。在缺乏足够调查数据情况下，笔者用中央的判断、国际组织的评价、腐败大要案的分析以及人民群众的感受，对我国当前反腐败斗争形势和特点作一个总体评估。对当前反腐败斗争的形势，2012年11月党的十八大报告表述，“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻”。2013年1月中央纪委十八届二次全会报告指出，“新形势下，我们党面临复杂严峻的考验，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。少数党员干部宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象易发多发，个别领导干部特别是高级干部严重违纪违法”。从两个报告看，中央判断当前“反腐败斗争形势严峻，腐败现象易发多发”。

国际反腐败组织“透明国际”的全球清廉指数报告称，2012年中国国际清廉指数得39分，在176个受调查国家地区中排名80位，较2011年下降5位。近年来，中国的清廉指数排名有所下降，由2001年的第57位降至2012年的第80位。2004年以来，中国的排名一直在第70位至第80位之间徘徊，2012年的排名是2001年以来的最差排名。据悉，该指数以各国际组织及智库收集的数据为依据，对各国政治家及公务员等的清廉度进行评分，满分为100分。2012年最高分为90分，最低分为8分。从得分和排名看，国际组织对中国腐败程度的评价不容乐观。据公开资料统计，自改革开放35年来，已有超过150名省部级以上官员因贪腐行为遭到查处。

分析这150多名落马省部级以上高官，可以看出当前腐败有以下几个特点：一是涉案金额、级别、领域不断攀升。与改革开放前期相比，随着时间推移，高官腐败平均涉案金额由几万、几十万，发展到过千万，最高案值近2亿元。在反腐败问题上，执政党已经打破我国“刑不上士大夫”的传统。而涉案领域已由经济领域向司法、人事、文化等领域延伸，甚至触及到立法、军事领域。二是权力家庭化、私有化。几乎无一例外，所有落马高官都将人民赋予的权力视为私有财产任意支配。这让不少高官的家庭成员，情妇、秘书、司机等身边人不同程度地参与到了以权谋私的贪腐盛宴中。这些领导身边人利用特殊关系，或成为收取贿赂的中间人，或直接受贿，或在高官的关照下进入官场，一路高升。三是腐败窝案、串案连连。2011年，《财经》杂志曾经对1987年以来落马的120名省部级官员贪腐行为进行了系统总结。对120人有据可查的案发方式的分析中，比例最高的案发方式为“由他案引出”，占到了六成以上。比如，2011年原铁道部部长刘志军落马后，铁路系统另有9起领导干部违纪违法案被查，涉及刘志军案的5家央企被要求自查，接受教育整治。四是边腐边升、常年腐败。贪腐持续时间长、带病提拔几乎成为落马高官的共同特性，有的甚至还在群众举报中边腐边升。据香港教育学院社科学系博士生刘九龙对43个省部级落马官员研究结论，“这些落马官员发生初次腐败行为的平均年龄为47.48岁，带病提拔的省部级官员，其平均经济腐败时间在10年左右，绝大多数是5年到15年之间。”从腐败大要案发案情况看，腐败问题已呈高发态势。

2009年《人民论坛》“千人问卷”调查显示,占受访总人数的82.3%，6688位受访者认为“腐败问题已突破民众承受底线”，是未来10年中国第一大挑战，反映腐败问题已经成为当前人民群众关注的焦点问题。腐败现象已由党政机关向金融、医药、教育、科研、公共服务等社会领域蔓延，由中高层向基层、领导干部向非领导干部渗透。竞标工程、申请证照、办理低保、上学就医等，腐败现象已进入到人们日常生活之中，越来越成为一种“潜规则”，进而被专家称为“社会溃败”。官员运用权力寻租，企业以金钱开路，而老百姓则希望“出点血”摆平麻烦事。上至高官下至平民，人人都对“潜规则”习以为常，对腐败现象见怪不怪，甚至嘴上反腐心里羡腐。普通大众的羡腐心理和对腐败认同度的提高，是腐败文化开始形成的信号。而“潜规则”和腐败文化，又提高人们对腐败的容忍度，使全社会的道德水平整体下滑，也促使腐败现象公开化、制度化。高层腐败隐蔽化与基层腐败公开化并存，让人们不得不直面宣传和现实生活的落差，在道德上对高层产生虚伪的判断，也严重摧残了公众对公平正义和民主法治的信仰。正如清华大学孙立平教授所说，“当腐败成为一种生活方式，当腐败成为一种无可厚非的价值，当腐败成为一种人人欲诛之又人人欲得之的东西的时候，整个社会生活开始进入变态的状态。”从人民群众直观感受看，腐败现象是普遍多发。回顾执政党反腐败的历史，评估当前反腐败斗争形势，既要看到改革开放35年来反腐败成效，树立战胜腐败的信心，又要清醒地认识当前腐败的严峻形势，特别是要反思为何在如此密集的反腐制度之下，腐败问题滋生蔓延的态势并未得到有效遏制，反腐败斗争会陷入“割韭菜”式的困境。

三、陷入困境的原因

对当前我国腐败现象滋生蔓延，有学者认为，“增量”改革为腐败行为的产生提供了空间，经济体制转型时期的制度缺陷是导致腐败的重要原因。还有评论文章认为目前“彻底根治腐败的条件目前不具备”“，需要‘发展’帮助解决”“，关键要控制到民众允许的程度”，进而被媒体质疑为“宽容腐败”“允许适度腐败”。笔者同意转型时期制度缺陷给权力寻租带来便利条件，但市场规则不完善并不必然会致使腐败高发，腐败也不是“发展”的必经阶段。反思当前治理腐败陷入困境的原因，笔者认为主要有五个方面：一是“江山思维”和官本位的特权思想仍未完全铲除。我国自古以来存在打天下、坐天下的思维定式和以官为本、以权为纲的价值取向。中国共产党团结带领全国各族人民进行艰苦卓越的奋斗建立了新中国，取得了民族独立、人民解放的伟大胜利，但不能排除有人认为父祖辈打江山流血牺牲立下汗马功劳，现在坐江山享受特权也是应有之义。同时，受二千年封建集权制度影响，“万般皆下品，唯有做官高”的官本位的思想还未完全消除，认为官贵民贱天经地义，享有特权和腐败利益理所应当。无论“江山思维”还是官本位思想，都违背了《中国共产党的章程》规定“全心全意为人民服务”的根本宗旨和我国《宪法》规定的“国家一切权力属于人民”的基本原则，必须坚决摈弃。二是理性经济人的选择和权力扩张本性让腐败难以根除。人都有趋利避害的本性，都有追求自己利益最大化的动机。根据西方经济学“理性经济人”假设，政府机构如果不能有效地满足官员们的经济需求，就容易滋生官员腐败活动。“阿克顿定律”认为，权力具有扩张和滥用的本性。权力的本性又往往与人的理性选择相联姻，从而使双方相互强化，并诱惑人们去扩张权力、滥用权力。客观地说，在现有制度安排之下，我国公务员的工资福利还不能保证获得与其地位相对称的体面生活。高福利不一定会带来廉洁政治，但没有体面生活的保障，没有有效地监督制约的机制，利用权力寻租几乎成为官员的必然选择。正视理性经济人的选择，防范权力扩张滥用，不能过度地拔高依赖理想信念、道德教育的作用，要对官员体面生活的需求作出安排。三是对权力制衡和监督缺少顶层设计。改革开放35年来，虽然国家和执政党在预防、教育、惩戒腐败方面制定了一系列规定，但囿于政治体制改革步伐，在宏观层面对权力制衡和监督仍未取得实质突破，权力集中且不受监督这个总病灶仍未消除。有专家认为，“在当前‘制度反腐’的进程中，存在‘制度虚置’、‘制度短板’、‘制度离散’、‘制度冲突’、‘制度盲区’等五个方面倾向性问题，成为我们制度反腐的困境。”这对当前我国反腐制度缺陷剖析是十分深刻的。总体而言，我国反腐制度过于原则宽泛，缺乏系统性和配套性，针对性和可操作性仍不强。比如，关于公务用车、公款接待、公款送礼等制度规定现实中未得到普遍遵守执行。更为深层次追溯，反腐的核心是控权。在执政党拥有绝对权威、掌握绝对资源情况之下，权力更易暴露扩张和滥用的本性。比如，一把手监督难问题、强制征地拆迁引发的官民冲突等。因此，反腐败不能寄于中观或微观层面的监督制度，不能止于口号式、花瓶样、碎片化的规定，需要在政治体制改革中作出顶层设计，对执政党和政府权力边界、权力配置作出总体规划，对党内外监督制度作出总体安排，避免“制度离散”和“制度短板”现象。四是治本之策的改革措施未能全面展开。腐败损民害国毁党，为人民、国家、执政党所不忍，但于既得利益集团，或称为腐败得利集团所乐见。对于当代中国是否存在既得利益集团，有学者认为，“尽管我国尚未形成从中央下来的、由上至下的、全系统的、组织性极强，像前苏联那样的庞大‘既得利益集团’，但在‘一些部门’、‘一些领域’、‘一些地方’之中‘既得利益集团’已经形成或正在形成，这却是一个不争的事实。”比如，官官相护、整体腐败和非法利益合法化等。治理腐败最根本路径要依靠改革铲除滋生腐败的土壤和条件，这势必触及固化的利益集团之根本。纵观我国历史，在家天下的封建王朝，反腐往往是明君和佞臣之间的殊死搏斗，主要依靠政治博弈来进行。随着朝代建立时间的推移，往往会形成尾大不掉的既得利益集团，吞噬大量社会财富和资源，激化阶层矛盾引发社会分裂，成为改朝换代“周期率”的重要推手。因此，治理腐败需正视既得利益集团的存在，运用增量改革等手段促使博弈结果向民主法治发展方向演化。从历史的角度来审视，人们有理由怀疑，如不能持续推进深层次改革，反腐会不会成为新官上任的三把火，时间一久便后继乏力。从现实角度来观看，尽管执政党提出了“标本兼治、惩防并举”的方针，但多年来的反腐在治本上未能取得重大突破。比如，破除权力封闭运行模式、转变政府职能让权于社会、建立官员财产公开制度等改革措施，一直都未取得实质进展。五是选择性执法致使惩处利剑失去威慑作用。执政党的最高领导人历来宣称，有案必查、有贪必肃，对待腐败是坚决零容忍。但不可否认，在当下中国人治思维和行为还有很大市场。特别在巨大腐败存量面前，依靠领导个人意志或者权力来查处腐败仍是重要执法方式。偏离法治轨道的选择性执法，将使反腐败归于无序和无效。不仅让人怀疑执政党对腐败是否真正采取零容忍，甚至会加剧腐败现象的蔓延。相对经济上的问题，官员更加关注政治路线、政治立场、政治纪律是否正确坚定。当落马成为“小概率”事件时，官员必然对惩处利剑失去敬畏之心，侥幸心理和人性之恶悄然滋生，“低风险、高收益”的腐败行为也会变得非常活跃，党纪国法在贪官的眼中最终成为约束他人的工具。

四、走出反腐败困境的路径

改革开放35年来，中国共产党以出色的执政业绩再次向世人证明其执政的合法性和正当性。同时，她也逐步认识到腐败现象滋生的土壤在短期内难以消除，反腐败斗争具有长期性、复杂性和艰巨性，不可能毕其功于一役，必须“将反腐倡廉贯穿于改革开放和现代化建设的全过程”。在面临“四大考验”“四种危险”的今天，执政党要确保自身永不变质、红色江山永不变色，需要以壮士断腕的勇气和破釜沉舟的决心对腐败毒瘤开刀，用治理成效向人民兑现承诺。反腐败不仅是执政党自身建设的重要内容，还与政治改革、经济发展、文化建设、金融体制、社会管理等密切相关，牵一发而动全身。纵观全世界治理腐败经验，最终都是要走控制权力和公开监督之路。在当下中国，推进反腐大业最根本路径要依靠改革，主要通过政治体制改革，合理配置权力，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。在推进过程中，既要有顶层设计、总体思路和战略目标，又要正视既得利益集团和腐败存量，寻找适合的切入口和突破点。要充分认识到反腐败斗争复杂性和艰巨性，紧密结合国情小心谨慎向前，避免出现反弹失去民心和分崩离析危及复兴伟业。笔者认为，遏制当前腐败蔓延态势，走出反腐困境，现阶段应采取以下10项措施。

一是全面公开政府信息。一切欺诈行为的基础都来自信息不对称。无论是不法分子的欺诈，还是官员的贪污和滥用职权，都源于双方的信息不对称，事实证明谁占据信息优势谁就会取得强势地位。公开透明把权力推到阳光之下，赤身裸体接受审查，是保障公民行使监督权的前提条件。用理性经济人的观点来分析，政府是没有主动公开信息的动机和热情。近两年各部委和省级政府迟迟不愿按国务院要求公布“三公”经费预算也验证了这种推断。因此，要尽快制定《政府信息公开法》，明确各级政府及其部门公开义务。向公众详细公布财政收支情况，倒逼政府由大向小转变职能。按照公开是原则、不公开是例外的要求，及时主动全面公开除涉及国家秘密、商业秘密和公民隐私外的政府信息。二是推进官员财产申报和公示制度。财产申报和公示制度是当今世界公认的预防腐败、提升官员道德的“阳光法案”。目前，世界上已有近一百个国家和地区实施了这项制度，国内民众对于我国推行这项制度的期望很大。考虑到大量腐败存量的现实，需要统筹考虑哪些人应该申报、申报哪些财产、在什么范围多长时间进行公示、制裁措施等问题，制定实施计划分步分类适时推进。前期应加大对领导干部报告的个人事项核查力度，尽快实现全国房产信息联网，逐步缓冲消化腐败存量。在过渡时期内，采取“新人新办法、老人老办法”的原则，对拟提拔的官员实行任前财产上网公示。在条件成熟后，修改《公务员法》或制定《国家公职人员财产公示法》，最终实现全国各级官员全部永久上网公示财产。

三是果断剥离官商联盟。当前大量的腐败问题、利益输送问题，大量为社会舆论所诟病的不正之风，往往与官商联盟有关，与领导干部的亲属子女经商办企业有关。领导干部的亲属子女拥有特殊地位和政治资源，其经商办企业或与政府形成利益同盟，或取得超国民待遇，这不仅破坏了市场经济公平竞争规则，也极易引发严重的腐败问题。要尽快实现政企分开，将政府与其所属投资公司、开发公司等企业剥离开来，一律禁止公务员在企业兼职。出台硬性约束规定，加大组织处理力度，进一步限制领导干部亲属子女经商领域范围。四是治理裸官现象。配偶和子女移居海外而独自一人在国内裸体做官的现象，反映了这些官员对国家的忠诚出了问题，如任其蔓延将使国家的政治、经济乃至军事安全均处于一种危险的状态，也会使国家和民族的凝聚力、向心力受到严重影响。要建立官员配偶子女移居国（境）外的审查制度，要求裸官定期报告配偶和子女出国的原因、经费来源、居留时间、地点、工作学习状况等情况。逐步把官员配偶子女从业情况纳入官员财产申报和公示制度范畴。严格裸官出国（境）审批，加强对“裸官”工作八小时以外的监管。制定裸官不得重用硬性规定，原则上裸官不得进入领导班子或担任正职领导。五是加大惩治力度。在腐败现象蔓延态势未得到有效遏制之前，要采取果敢和坚决的措施对腐败行为进行惩治。唯有此，才能在官员心中形成震慑，在心理上产生“倒逼效应”，从而产生规范和约束行为的效果。要提高发现腐败的能力，整合纪检监察、检察、审计等部门反腐资源和力量。

加大腐败案件侦办力度，对腐败行为一律“零容忍”，坚持一查到底绝不姑息，用实际成效赢得民心，也为实施治本之策赢得时间、奠定基础。六是放松社会监督管制。社会监督是党和国家机关之外的监督力量，是人民群众参与国家和社会事务管理、维护自身合法权益的重要方式，也是防止权力滥用和权力寻租的重要保障。在互联网和微博兴起时代，人人享有表达言论的机会在技术层面已无障碍。面对不同声音、意见甚至指责，执政党如果能够保持足够的自信和宽容，将极大激发公众参与热情，释放缓解社会压力矛盾，一切贪腐行为也终将在人民群众的围剿之下毫无藏身之地。要降低社会组织准入门槛，加大扶持培育力度，保障公民抱团结社进行监督的权利。要重视媒体舆论扩大表达空间的诉求，重视发挥网络舆情监督优势。拓宽公民表达诉求渠道，创造更多方法和途径让公民监督政府。七是加快政府职能转变。转变政府职能，实施简政放权，放权于市场和社会，是压缩寻租空间、治理腐败的釜底抽薪之策。要进一步取消行政审批事项，激发市场、社会的创造活力。逐步减少政府对微观经济活动干预，发挥市场配置资源导向作用。调整官员政绩考核标准，最大限度地减少政府参与营利性投资项目。完善市场经济规则，加强市场监管，保障公平竞争。八是发展和完善党内民主制度。发展党内民主是推动政治体制改革切实可行、易于见效的途径，是带动人民民主，解决一把手监督难的关键举措。要尊重和保障党员的民主权利和主体地位，贯彻和遵守多数决原则、选举和监督原则。落实党代会代表任期制，改进代表及各级党组织领导候选人的提名制度和选举方式，扩大候选人预备人选及差额比例，完善差额选举制度。进一步加强党务公开，增强党内决策透明度。实行党代会代表提案制，发展质询和罢免制度。科学合理地配置党内权力，充分发挥全委会重大决策主体和监督主体的作用。着重加强对一把手监督，上级领导班子成员一般不得兼任下级党组织书记。九是坚持法治反腐。运用法治思维和法治方式惩治腐败，是保障反腐败成效的长久之治。要健全反腐败法律体系，制定《反腐败法》，将党内规定上升为国家法律。严格按照法律规定惩处腐败，排除其他因素干扰执法，避免选择性执法。严密执法程序，将“双规”“两指”等措施纳入法律轨道，保障被调查人合法权益。加强对监督部门的监督，防范出现反腐短板和盲区。十是适度提高官员待遇。没有物质基础和体面生活，官员难以有较高的荣誉感和责任心，也易冲破心理防线、道德底线。要改变过去单纯依靠监督、惩罚以及思想教育的方式，切实采取措施，有计划、分步骤、积极稳妥地改善和提高官员尤其是初中级公务员的物质待遇。要区别情况，将官员必要的职务待遇合法化。

作者：骆成明单位：安徽省监察厅