行政执法法律监督范围与方式范文

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在我国西周时期，对行政执法监督就已有相应的机制。“天子适诸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也”。当然，此时的监督主体不是国家的法律监督机关，而是“天子”，而“诸侯朝于天子，曰述职；述职者，述所职也”。到了战国时期，君主专制的制度形成，官僚体制的建立，为国家的权力监督提供了组织保证，“朝以听政，昼以访问，夕以修令，夜以安身”。当时，对国家权力监督和监督思想已相对成熟。到了秦，“皇帝之明，临察四方。尊卑贵贱，不逾次行。奸邪不容，皆务贞良。细大尽力，莫敢怠荒。远迩避隐，专务肃庄。端正敦忠，事业有常”。以及西汉的多元化行政监督机制，三国二晋时期的监察体制，唐朝出现的地方监察体制，宋朝的中央监察体制，元、明、清的古代监察体制，它对于健全和完善中国特色的社会主义行政执法监督制度，具有一定的参考。从这些对行政执法监督规制的延革看，对行政执法行为的法律监督渊源实际上是对权力制约的一种法律制度。诚然，随之人们对行政执法监督活动的不断深化：一是赋予对行政执监督权的独立性，各监督机构与地方行政无隶属关系；二是绝对的监督权的权威性，保证监督权力的有效行使；三是监督范围和内容的广泛性，在监督对象方面上至朝廷下至地方的公卿百官，地方吏都在监视野之内；四是设专门约束皇权的言谏官；五是注重监督者的监督管理等。说明在中国历朝历代，对于行政执法活动的监督行为均得到了统治阶级的首肯，至少为了达到此目的而规制相关的律法，使统治阶级不至于在缺乏法律依据的情形下对行政过错行为进行纠错。受到传统和观念的影响，强调在行政执法过程中要做到公正无私不仅要靠制度，更重要的是外部的监督制度。通过外部监督制度消除私情和私欲，并从国家政治生活中根本纲纪的高度去认识行政执法监督的重要性，正是先圣们留给我们的精神财富。而今，我国宪法规定了检察机关是法律监督机关。检察机关理应肩负起宪法和法律赋予的法律监督职责，为确保法律的统一和正确实施，依法对行政主体实施的抽象或具体行政行为所进行的法律监督。只要行政主体实施的行政行为涉及违法，无论这一行为是抽象行政行为，还是具体行政行为，是有特定行政相对人的行政行为，还是无特定行政相对人的行政行为，都应接受检察机关的法律监督。

行政执法行为是一种以行政主体实施法律、法规、规章的活动，当行政执法行为超越了法律、法规、规章等很可能就产生违法，就不能适应人民群众对依法行政需求，行政执法监督着力解决在行政执法中出现的执法不公、不严、不廉等突出问题，同样也需要有其监督的边界与方式、内容与原则。这样才能切实保障人民群众合法权益、促进社会和谐。

（一）行政执法监督的内容

行政监督的对象是行政执法，行政执法行为系行政行为的一种类型，也就是行政主体实施法律、法规、规章的活动，以此有别于行政立法行为和行政司法行为。行政执法活动的前提是合法行政，所谓合法行政，指合法的行政执法，它要求行政机关必须严格按照法律规定实施行政管理职能，其合法性表现在：一是任何行政执法行为必须基于法律的授权进行；二是任何行政执法行为必须限定于法律规定内实施；三是任何行政执法行为必须合法进行。只有行政执法行为在合治的情况下运行，群众才会真正地感受到行政执法行为是在阳光下运行。行政执法在执法活动中具有相对的单向性和强制性，且在执法过程中其行为范围呈现广泛性，在整个社会管理的过程中还会产生某些优先性和自由裁量权的一些特征。由于行政执法所具有这些特性，导致其执法行为中对执法对象的财产权、人身权产生重大影响，对公共利益亦会产生一定的干预性，行政执法行是否合法合理，一直是社会关注的热点。在提高行政执法的亲和力和公信力时，党和人民对依法行政提出了新的要求，将依法行政与依法治国、依法执政联系起来，共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设。由于，不同层次、不同部门的行政执法机关利益追求的差异性，可能导致国家法律法规在具体执行过程中的发生偏差甚至扭曲，直接损害国家法律的正确实施与统一实施。所以，行政执法监督就要根据我国《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》及《行政诉讼法》的有关规定，当行政执法工作人员的违法行政行为涉嫌犯罪的，通过查处行政执法工作人员违法行为进行监督，依照法律去追究相关人员的刑事责任，还可以对已经人民法院发生法律效力的判决、裁定的行政案件，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

（二）行政执法检察监督的原则

检察机关作为专门法律监督机关，对行政执法行为实施法律监督，对行政执法行为的监督作用需要贯彻以下几项基本原则：

1．司法规律原则。在现今的社会管理中，国家的行政执法行为在保障社会稳定和秩序中发挥着重要的功能，这说明社会管理需要依法正确的使行政行为的需求。但是，从行政权的本质特征看，行政执法主体在维护公共利益时，其自身的行为无异也在发展、膨胀，如果不加以严格控制和法律规范，这种发展和膨胀必然会形成对行政执法对象的利益产生或多或少的侵害和威胁，导致产生行政主体的权力滥用。将这种关系延伸到行政执法层面，行政执法主体在行使行政权时所具有的扩张性容易引发一系列职务犯罪。在行政执法监督中坚持司法规律原则，就是对行政权的制约，这既体现了中央对司法体制改革意见中强调的“完善法治就是要强化法律监督”的精神，也体现对完善宪政监督体制的有益探索。

2．谦抑性的原则。行政执法监督的谦抑性原则，是指在检察机关在行政执法法律监督中对监督权应有的价值考量，在执行法律监督职能中，不能过分地追求对行政执法监督的权力，保持在行政执法监督中权力支出的适度跟进。行政执法监督欲达到理想的法律监督效果，须以法治原则为执法监督的主旨，以法治的思维和法治方式，依托宪法和法律赋予检察机关的法律监督权，使行政执法公正廉洁与理性平和文明规范执法相统一，坚持公平正义，以行政执法的法律监督为契机，有效地减少或避免国家利益或公共利益遭受损失。

3．制度保障原则。制度保障原则实际上是关于行政执法检察监督权力结构的组成，而这些组成是通过双方签订必要的联系机制，建立必要执法信息共享，保障检察机关对行政执法行为的知情权；完善检察机关行政执法监督工作机制，着重在行政诉讼监督程序的启动、纠正行政执法过程的违法、执法行为实现缺陷的救济与惩处机制。制度保障原则还包括检察机关在行政执法监督中，对行政执法监督适用法律法规是否正确，是否符合法定程序，是否超越职权，是否不履行或拖延履行法定职责。依法规范行政执法监督行为，在制度上保障行政执法监督的合法性。

（三）行政执法检察监督的边界

1．监督对象。行政执法监督的对象，它包括具体的行政行为和抽象行政行为。根据《行政诉讼法》的有关规定，区分具体行政行为和抽象行政行为，主要看其是否具有普遍的约束力，具体行政行为针对不特定多人，可反复适用且不直接进入强制执行过程。而有关抽象行政行为，是指行政机关根据行政管理的需要，在其职权范围内制定的非立法性的行政规范。在我国，抽象行政行为既包括国务院的行政立法，也包括各级行政机关制定的规章以及其他规范性文件《,立法法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》为不同类型的抽象行政行为设计了不同的监督方式。对抽象行政行为进行有效的监督是法治国家的重要标志。但由于对抽象行政行为存在不同理解，同时由于法律仅规定了各部门的监督权限，却无相应的配套措施，我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。正是对抽象行政行为的职权、内容和程序等，目前尚无统一规定，在这方面如不加以重视很容易发生行政行为的滥用。根据现存对抽象行政行为限定所产生的情形，其原由：一是法院的承受能力；二是我国宪法对抽象行政行为已经设有救济途径。但是，这两个理由都有进一步研究的必要。由于具体行政行为缺乏统一规范和标准，过多过滥，加之对其可诉性还有少数不同意见。检察监督显得更有必要，因为“法律的制定不是为了法律自身，而是通过法律的执行使其成为社会的约束”。

2．合理性监督。法律是国家意志的制度化。法律监督是为了监督法律的制定和实施，其最终目的在于通过控制权力的异化而实现国家的意念。所以，所谓的对行政执法行为的合理性监督合理和不合理，大凡是法律监督主体与行政执法机关之间，可能会存在于行政执法对象和执法裁量自由性等方面认识上的差异，这就是行政执法监督所及的监督边界的实质性问题。由于行政执法对象的适格和裁量的自由性形成的当事人与执法机关之间在认识上的差异，检察机关也就应该从理论和专业的角度向行政执法主体说理、析理、论理，力求做到释明合理性监督存在的必要。通过依法监督，彰显其行政执法的合理性，缺乏合理性依据的，检察机关应当行使行政执法监督权予以监督纠正。

3．有关特定行为的边界。这里所指的特定行为的边界，即行政“许可”“确认”行为监督的边界。法治社会在于如何合理地运用和有效地制约公共权力的问题。因为政府的行政执法机构不是超凡至圣的神造物，他们在执法行为中同样会有缺陷，也会犯错误。对于行政“许可”或“确认”的对象或内容基本属于专门领域，由于立法的滞后性，有些内容甚至存在瑕疵，对于这些行政“许可”或“确认”有违法定或规定程序，给相对当事人或国家造成不应有的损害时，应当列入监督序列。在实践过程中，对法律、法规对程序有明确规定的应当遵照执行；没有明确规定的，依照比例原则，将不利影响控制在尽可能小的范围内，贯彻正当法律程序原则，说明理由、听取申辩。行政执法程序存在有违法律规定或以上原则的，检察机关应当行使监督权，从程序上保障执法的公信力和执行力。

4．有关特殊对象的边界。所谓特殊对象是指不具有可诉性的行政执法行为是否可以作为监督对象问题。可诉性的行政执法行为存在诉前、诉中和诉后监督的问题；而不具有可诉性的行为，尽管无法进行诉讼监督，对其程序，处理结果等仍然可以有效监督。所以，可诉与否仅仅是监督对象和监督时间的区分，并不决定是否监督的问题。事实上，不具有可诉性的执法行为，相当一部分在程序上和内容上可能存在不当甚至违法之处。抽象行政行为的滥用即是一例。如果对其程序和处理后果的正当与否、合理与否不进行有效的监督，势必会造成行政执法公信力的下降和人民群众的不满。值得注意的是，有少部分行政行为的依法是不可诉的，同时也是不受监督的，主要是国家行为、行政终局行为及合意性行为等。

5．有关行政优先的边界。行政职权具有一定程度的优先性，甚至对部分问题还有先决作用。这体现了行政效率，有其正当性基础，反映了行政法理论和实践的成果。行政是否具有优先权，范围何在；是否属于先决问题，需要前置程序预先处理这一前提性问题，一般是具有理论或法律上的依据的。检察监督的重心可以落实在行政执法是否恰当地运用了优先权，处理的是否属于行政先决问题，在程序上是否有不当或违法之处等。

6．有关监督范围的边界。监督范围的梳理总结与分析归纳对于框定行政执法监督范围和边界具有事半功倍的效果。任何权力都有边界，包括检察机关的检察权。检察机关行政执法监督权的设置、行使，同样应当严格按照法律规定，在法律规范的一定权限中依法行使检察监督的权力。检察机关对行政执法行为的监督，一方面是对行政执法行为的程序是否合法进行审查，这主要涉及两方面：一是对执法主体的合法性进行审查，二是对执法主体行为人的具体行政行为是否合法进行审查。通过审查，保证程序的公正与合法。另一方面是对行政执法实体进行监督。对于实体方面监督之目的为确保行政执法行为的质量和效果。检察机关在行使对行政执法监督前，自身必须了解和熟悉行政执法方面的现行决定和命令；国民经济社会发展计划和财政预算的编制和执行等相关性政策和法令。加强检察机关对行政执法监督能力的提高，才能面对具体或抽象行政执法行为进行有效地法律监督，才能依法行使和履行检察职能。综上，可以得出如下结论：绝大部分外部行政执法行为应当属于检察监督的对象和范围；对行政执法的内容监督上要体现谦抑性，进行有针对性的有限监督；对于相对人或国家和社会公共利益受损的行为要予以重点监督。

（四）行政执法检察监督的方式

1．监督程序。目前，我国法律尚无规定。各地在实践中也是通过各种方式在进行探索。完善检察机关在行政执法监督中启动监督程序，目的是保证在行政执法监督中有规范有序。，首先是行政执法对象向检察机关提出的申诉后，根据接到投诉或申诉的情况，检察机关相关部门加以初审和甄别，所反映的情况属于行政执法监督的职权范围，应当启动监督程序；若不属于行政执法监督的职权范围，应做好劝说工作，及时将反映情况转交相应的职权部门处理；其次，检察机关可以通过行政执法与刑事司法衔接机制，发现案源，启动监督程序；再者，在行使监督中，检察机关对新发现的行政执法的违法情形时启动监督程序，及时监督行政执法行为。检察机关在履行行政执法监督时，还可以通过监督预防新的行政执法违法问题。

2．监督方式。检察机关对行政执法监督的方式只能是通过办理具体的案件，发挥检察机关对行政执法的法律监督职能。这里主要涉及以下几方面问题：一是立案标准。根据《刑事诉讼法》第86条的规定，刑事诉讼程序中侦查机关的立案标准为“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定，行政执法机关案件移送的标准，为“发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任”。这里就会出现些许难点，即行政执法机关非刑事侦查机关，其调查权与刑事侦查机关的侦查权的力度不法比拟，要求行政执法机关证明案件事实标准，很难达到“确实充分”刑事立案标准。二是证据采信。行政执法证据是行政机关依法定程序收集，用来证明相关案件真实情况的一切事实。行政执法证据能否直接作为刑事证据使用，一种认为可以，一种观点认为不能。在理论界存在着两种截然不同的观点。但，凡事不可一概而论，此情形应当依照2004年浙江省人民检察院、浙江省公安厅颁布的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件几个具体问题的规定》第七条规定：“行政执法机关向公安机关移送的涉嫌犯罪案件中，由行政执法机关依法收集、调取的书证、物证、鉴定结论、视听资料等，应当随案移送原件或原物，经公安机关、人民检察院审核后可以作为证据使用”。三是移送机制。一些执法活动存在部门保护的倾向。有些执法部门从局部利益出发，导致一些执法部门为完成任务而形成的不法行为。为了“照顾利益关系”个别行政执法部门还会出现“以罚代刑”现象。

解决行政执法法律监督方式中的难点，其主要方法：对行政执法权力的有力监督和制约。概括而言，监督权力的产生就依法确定监督责任。作为法律监督机关，我国检察机关理应对任何法律的实施、实现进行监督，其中当然就包括对行政机关依据行政法律法规所实施的行政执法活动的监督。将检察机关对刑事案件的立案监督权进一步向行政执法领域延伸，其本质体现了检察权对行政执法权的监督与制约。司法权对行政权的制约和控制，已成为当代行政法治的最重要的议题，其理论基础是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的组成部分。它是根据法治的“普遍服从良法”的精神而形成的原则和原理，反映当今社会对政府行为需受到正义之法约束共同诉求。检察机关应当肩负起对行政执法的法律监督的使命，对行政执法行为的启动、受理、裁决、执行等环节进行全程监督，必要时可以要求行政机关保障检察机关的知情权，履行必要的告知义务。（本文作者：张曦单位：浙江省杭州市江干区人民检察院）