一体化监管范文

中国金融业已经跨入加入WTO后的第四个年头，在承诺的五年过渡期到来之际，中国的金融业已经有了很大的开放度，不仅更多的外资金融机构进入了中国银行、保险行业，而且我们自身的金融行业也有了很大变化。在我国，金融业的混业经营已初露端倪，已建立起光大集团、中信集团等集银行、证券、保险业务于一身的金融集团，管理层已允许保险公司进入银行间债券市场进行回购，允许保险资金通过证券投资基金进入股市，对外形势和国内情况的变化，都对我国自有的分业监管体制提出了新的要求。

一、金融监管一体化模式概述

从世界范围内来看，当前混业经营已经成为全球化的基本趋势，这在客观上推动了金融监管从分业监管和机构监管向一体化监管转变。

所谓的一体化监管模式是指将金融业作为一个相互联系的整体统一进行监管，把对不同金融行业、金融机构和金融业务的监管权均交由一个单一监管机构负责，监管当局不仅要对金融安全和稳定负责，而且还要全面监管金融机构的具体经营情况，分析和监控金融机构的资产负债表，资本充足率，各种风险和其他审慎性指标。

二、金融监管一体化的优缺点

（一）就金融监管一体化的优点来说

1、一体化监管可以降低成本，相对于其他监管方式具有较大的成本优势。论文百事通对监管者来说，它可以节约技术和人力的投入，更为重要的是可以极大降低信息成本，获得规模效益。对被监管者来说，被监管者企业只需与一个监管机构打交道，服从一套规则，而大大降低行政开支，这也即是减少了“间接监管成本”。同时，由于部分监管费用来自受监管者，因此金融机构的直接监管成本也降低了。以英国为例，一体化的金融服务管理局的监管范围比原有的9个监管机构业务范围宽泛，但总的预算却比原来的低，并且在1998/1999和2001/2002年度连续四个财政年度的预算保持下降。

2、一体化监管增强了机构的一致性与协调性。多重监管者由于监管水平、原则和管制力度的不同会使被监管者面临不同的监管制度的约束。由于职责的不明确不固定，各机构之间会发生互相推卸责任的现象，同时还会使监管对象从中钻空子逃避监管，将其业务放到监管最松的那个部门。而一体化的监管则由于权力部门的集中，可以避免上述各种现象的发生，从而提供统一的监管制度，更有效地利用监管资源。

一、指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想

以科学发展观为指导，为全面贯彻落实中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》，紧紧围绕农村居民人人享有基本医疗卫生服务的目标，以提高乡镇卫生院的服务能力和管理水平为基础，以推行一体化管理为手段，以改革完善运行机制为核心，提高村卫生室的服务能力和服务质量，满足农村居民日益增加的公共卫生均等化服务和基本医疗卫生服务需求。

（二）基本原则

坚持村卫生室的公益性，使农村基本医疗卫生服务和公共卫生均等化服务健康发展。

坚持实行医疗机构设置规划，以优化调整现有卫生资源为主导，健全农村基层卫生服务网络。

坚持一村只设一所标准化村卫生室，达标一个审批一个。

坚持院办院管为主体，强化乡镇卫生院对村卫生室的综合管理和技术指导。

为充分发挥我镇财政职能作用，巩固和提高规范化乡镇财政所创建成果，我镇根据省财政厅《关于推进县乡财政一体化管理的指导意见》、《休宁县乡镇财政资金监管工作（暂行）办法》，结合我镇实情，特制定《万安镇推进县乡财政一体化管理工作实施方案》。

总体目标

按照省财政厅关于推进县乡财政一体化管理的指导意见，采取充分发挥我镇财政职能作用，进一步完善财政管理科学化、精细化、制度化、规范化，使财政管理规范化工作适应新要求。

主要内容

（一）业务管理一体化。

1、各项工作业务按照县局的规定和指导意见进行，业务数据按规定及时整理归档并妥善保管，以备县局随时查看，掌握我镇各项业务进展情况。

2、按照县局对财政资金使用审批程序的规定，我所结合本镇实情制定了《万安镇财务审批制度》、《万安镇村组资金收支管理制度》，严格票据管理，坚持以票据管费，票款同行。建立《票据领、销、存登记薄》，健全按月定期结报核销制度，每月与县局核对票据及款项入库情况。

3、涉农补助资金发放工作和一事一议财政奖补工作严格按照县局规范流程，使用县局统一的操作平台，实现信息通达，资源共享，使县局通过操作平台能够准确了解我镇财政所业务进行情况。

为推进我区食品药品监管城乡一体化建设工作，建立从城市到农村全覆盖的食品药品安全监管网络，保障城乡人民群众饮食用药安全，根据《省人民政府办公厅关于加强乡镇食品药品安全监管工作的意见》精神，结合我区实际，经区人民政府第三次区长办公会议研究，特制定本方案。

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实《食品安全法》和《药品管理法》。以确保人民群众饮食用药安全为目标，积极探索和建立制度完善、运转良好、成效显著、惠民明显的城乡食品药品安全监管长效机制，力争把区打造成为全省食品药品安全监管示范区、食品药品安全消费放心区、食品药品诚信经营模范区。

二、工作内容

（一）构建安全责任体系，落实工作责任

建立“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业是第一责任人”的食品药品安全责任体系。完善以食品药品监管部门为主导，卫生、质监、工商、公安等部门参加的联席会议制度，协商解决食品药品工作中的各种问题，形成工作合力。落实工作责任，药监分局与各乡镇、街道、龙岭工业园食品药品安全监管站签定食品药品安全责任状，各乡镇、街道、龙岭工业园食品药品监管站与各食品药品经营单位签定食品药品安全责任状，并将食品药品安全工作纳入政府年度绩效考核体系。

（二）健全行政监督体系，完善监管网络。

在各乡镇、街道、龙岭工业园成立食品药品监管站，并确定1名食品药品专干，聘任2-3名食品药品安全监管员（经培训，考试合格后，受药监分局委托行使一定的执法权，由区法制办发给行政执法证），在各行政村（社区）选择并培训1名食品药品安全信息员，建立全方位覆盖的食品药品监管体系。

一、市场经济国家财政监督内在财政分配地位与监管一体化制度构架

财政监督内在财政分配业务，不仅是财政分配和财政监督的物质规定，而且也是分配及其监督范畴的一般物质规定，这并非是一个可有可无的意识范畴。只要有财政收支管理，就有内在财政收支业务流程并与财政管理难以明确区分的财政监督。即财政监督内在财政分配及管理的基本属性，决定财政监管密不可分、融为一体。这正是现代国家监督中，财政监督区别于议会、审计等外生性监督的主要特质，也是当今世界各国财政监督机制体系健全、层次完备、结构多样的基本原因。

（一）市场经济国家财政监督内在财政分配地位及制度构架

市场经济国家财政监督内在财政分配的地位，在代议制政体下具体表现为并列于议会监督、司法监督和审计监督，财政监督具有地位高、深入业务、派驻或派出制体系完善的制度构架及特征。

1、财政监督是并列于议会、司法、审计等监督的重要国家行政监督。这一制度构架表明，财政监督以突出的内在性专业监管优势，区别于议会、司法和审计等监督，并能支持、辅助议会、司法和审计及其他国家监督，是不可替代的相对独立特殊的国家经济监督。如荷兰(财政部财政监督司)、巴西(联邦监控总局)等财政监督与议会监督相结合；比利时、西班牙(国家行政预算监督总署)、意大利(国家拨款总署)、匈牙利(财政监督司、国家资金与资本市场监管局、税务和财政监管局)、希腊(行政和财政审计总局)等财政监督与审计监督一样，都各自向部门、地方派驻人员，财政监督与国家审计监督并列执行。法国财政监督具有国家监察署、财政监督总署、财政监察专员等多元化系统构架，财政日常业务监督与议会预算审查监督、审计法院事后监督并列。个人以为，法国财政监督体制及其在国家监督体系中的地位，基本可视为市场经济国家财政监督制度顶层设计的代表。如下图

2、财政监督实行相对独立和高于同级部门级别的专管监督和报告制。财政监督内在并高于财政分配，是监督与分配的具体定位和“居上察看”的基本要求。要实现合理、有效的财政分配，就必须有高一级别的财政监督。因此，市场经济国家通常实行财政专管监督和相应的报告制度。具体如：美国联邦财政部设由总统任命的财政总监，直接对总统和国会负责，监督财政政策执行和检查中的重大问题；同时总统任命派驻联邦用款部门财政总监，对总统和财政部负责部门支出签字及支付拨款。法国在财政经济部设立直属财政部长管理的财政监察总署(设立于1816年)，被称为财政部长“别动队”，根据财政部长命令以不事先通知方式，实行对内、对外检查，检查结果直接报财政部长。同时，国家监察员可以向企业主管部门部长提出发现问题及建议，并写出报告直接或通过部长办公室、国库司向财政部长报告。巴西联邦监控总局(1994年从国库总局分出)负责监督联邦部门预算项目和预算资金执行，汇总、审核编制联邦部门支出预算执行报告，经财政部长提交总统，再由总统提交议会。西班牙财政监督结果，一是否定被检查部门的预算；二是检查结果报财政监督总署裁定，总署通常同意财政监督员的检查结果，如否定检查报告，需通过经济财政大臣提交部际委员会(有关经济部长组成的政府最高组织)裁决。意大利国家拨款总署的专项检查报告，交总署协调办公室审核定案，然后检查结论告知被检单位和有关部门，重大问题则移交审计法院审理。荷兰财政监督司监督中央部门预算执行及内部财务制度合理性，评价财务状况，为制定和修订制度提供参考。捷克财政监督检查结果一般不公开，但要报送被检查行政区首长，要求地方政府整改。

3、财政监督普遍实行派驻派出制。分级财政体制下，各级地方通常都有中央财政转移支付，各国大多对地方的中央财政分配，实行跟随性派驻派出财政监督。派驻派出制和专管制都是垂直性财政监督，不同的是专管制是将监督升级为上级专管或专员，而派驻派出制则是向下级政府或单位派驻派出机构或人员。具体如：法国财政监察员制度为1922年议会议案确立，由预算司管理并派驻财政监察专员至中央各部，被誉为“财政部在部门的眼睛”。1970年后财政监察员制度推广到地方，实行22个大区财政监察专员派驻制，以监管中央在地方的公共支出。国家监察署(经济财政监察总署)拥有被派驻国家控股50％以上国有企业的50多名国家监察员。德国财政监督是财政部派驻各州的高级财政管理署，主要负责联邦、州财政政策贯彻执行和组织协调财政预算执行。比利时财政部通过向部门派驻财政监督员和支出控制员来监控预算，财政监督员派驻三大区和联邦政府重要部门，支出控制员派驻联邦政府重要部门。

西班牙国家行政预算监督总署约3000人，1500人为派驻各地方、16个经济主管部门和30个国有大型企业(公司)的财政监督员，并加派公共工程部负责全国工程开支项目，派驻人员最多的部门约300人，少的如卫生部约20人，30家国有大企业派驻监督员约500人。意大利国家拨款总署在中央部门、大区、省、市，有国家拨款的医院、科研单位、大专院校等非经济机构和国家控股超过50％的企业，派设直属机构或派驻监督代表，其中20个部委派驻监督代表800人。派驻机构和人员主要负责监督中央拨款执行情况，审核批准开支及执行，监督检查中央拨款使用是否符合国家有关规定。希腊财政部在各部门、公共机构和大区地方政府派驻公共财政审计机构，全国共派驻约850人，负责预算编制、预算执行审核上报。巴西联邦监控总局人员1800人，派驻联邦部门700人，州600人，总局本部500人。并在部门、州设立由财政部长任命并垂直领导的分局。

一、危机通过监管漏洞的传导机制

此次经济危机国际传导的第二个途径就是通过监管渠道的漏洞，下面以美、德、日的监管模式为例阐述该机制的作用机理。美、德、日三个经济体在经济危机发生之前都采纳了一体化监管模式。该监管模式是对金融企业提供的服务愈加全方位的认同，也是对经济发展全球化趋势的认同。美国的监管主要在两个层面，即联邦层面和州立层面分别进行监管。在联邦政府层面上，有五个机构行使监管和审查的权力，即货币监管署、美联储、联邦存款保险公司、储蓄管理局和国家信用社管理局。除了国家信用社管理局，上述机构管辖权的边界经常是模糊的，并且他们的责任明显是重叠的。这种模式的优势是，一个专业的监管者可以用一以贯之的原则对具有不同法律地位的企业实施相同的连续监管；权力范围的明晰界定，使监管缺失、监管套利等行为较少发生；可以掌握某企业更为全面的业务信息。但是不可以忽略的就是一体化监管模式的缺点。在一体化监管模式下，如果该一体化监管者忽略经济发展中的致命缺陷，或者没有发现监管缺陷孕育的系统性风险，那么就没有其他的机构来弥补该过失了。除此之外，由于一体化监管者过于庞大，所以一般会被划分为易于管理的几个部门，而且一些国家由于历史遗留问题等原因，一些与一体化监管者监管领域重叠的机构也存在。所以要想实现上述一体化监管的优势，必须要加强各个部门的信息交流和协调。例如，虽然德国的联邦金融管理局（BaFin）是一体化监管者，但是由于德意志联邦银行历史上一直专心致力于银行业的监管，并且监管其他银行货币政策的实施也是、需要德意志联邦银行，所以该中央银行仍旧在银行业的监管中扮演重要的角色。既然BaFin和德意志联邦银行都监管银行业，那么监管重叠就不可避免了，所以信息的协调和合作就至关重要了。

此外，英国金融服务管理局（FSA）需要借助英国北岩银行（NorthernRock）挤兑事件的发生来反思自己的监管了。北岩银行是英国第五大住房抵押贷款机构，它在次贷危机中遭受了业务损失进而被挤兑。北岩银行于2007年8月9日向英格兰银行提出紧急援助请求，直到9月14日英格兰银行和英国金融服务监管局才发表联合声明表示愿意提供流动性，二者的合作协调效率低下可见一斑。北岩银行在FSA的三个不同部门的监管下很多年，而这三个不同部门之间的信息流动是中断的，不论是部门内部还是部门彼此之间。不仅仅是宏观的国家监管模式出现了纰漏，微观的信用评级机构也没有扮演好在借贷市场中的“守门人”角色，其评价的AAA证券的信用是脆弱的。享誉世界的三大评级机构是标准普尔（Standard&Poor）、惠誉（FitchRat-ings）、穆迪（Moody's），三者在1975年被美国证券交易委员会确认为全国认可的统计评级机构。三大信用评级机构在金融市场上的作用是相当重要的，主要表现在：第一，因为个人投资者、机构投资者和金融监管者对信用评级有一定的依赖，同时信用评级机构在筹集资本、振奋投资者信心和美国经济评估方面占据了重要的位置，所以信用评级机构的操作运营关乎国家公共利益；第二，信用评级机构在借贷市场中扮演的是“守门人”的角色，它与评估股票市场中证券表现的证券分析师和审阅财务报表的审计师类似，所以信用评级机构承担的是公共监管责任。但是，三大评级机构在运营管理中遭遇了利益冲突问题，主要表现在两个方面：一是“发行人支付”导致的利益冲突。证券的发行者在发行证券之前，会支付给三大评级机构为其提供评级的服务费用。这种“发行人支付”模式下的内在利益冲突是评级机构与这些需要评级的公司做生意的行为会影响评级结果的真实性；二是信用评级机构雇员进行证券交易引起的利益冲突。虽然每个评级机构都有不允许信用评级机构雇员参与证券交易的政策，但是在执行力度上不尽相同：某评级机构的雇员违背了公司的政策，参与到了其持有证券的评估中；只有一个评级机构雇佣了第三方服务机构来协助监督雇员的经纪账户以观察雇员是否向评级机构提供了本人详细的证券交易信息。

因为证券的成功发行有赖于获得AAA信用级别的比重，所以为了争取获得更多的AAA信用级别的评价，以担保债务凭证为代表的金融工具损失的顺次承担机制和提高信用级别机制发挥了重要作用，但是同时使得风险扩散更广。实际情况是，美国大约有75%的次级抵押贷款都经历了证券化过程，作为次级抵押支持证券在金融市场上流通。其中有80%的次级抵押证券都被评为AAA级信用，2%是BB+风险较高的投机级别，剩下的18%是从AA+到BBB的中间信用级别证券。假如美国应用的金融工具仅有MBS，那么AAA信用级别证券的脆弱性几乎是很小的。通过顺次承担机制和提高信用级别机制的作用，AAA级别的次级抵押证券从原来的80%提升到了92.15%，计算过程在这里不赘述。认识到美国、日本和德国三大经济体主要采取的一体化监管模式的弊端，我们就可以分析经济危机通过监管渠道的传导机制了。首先，因为美国没有发现监管系统中系统性风险的潜伏，或者是即使发现了、但是没有正确估计该风险对经济的危害，所以没有给予相当的重视；其次，三个经济体在不约而同采纳的一体化监管模式下，各自的一体化监管者都忽略了监管系统中的致命缺陷，并且没有其他的监管机构来弥补该过失；最终，在相同的监管结构下，即没有任何监管“防火墙”的作用下，危机的传导就开始了。综合上述过程，我们可以了解到具有相同缺陷的监管结构也是危机从美国传播，进而蔓延到日本、欧盟等经济体的重要途径。但是，需要强调的是在经济危机爆发之后，美国确定了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》在改变监管结构方面的重要地位，该法案是在《金融改革：一个新的基础》与沃克尔法则的基础上加工而成的法案。该法案旨在“通过改善美国金融系统的透明度来推进金融稳定，结束‘大而不倒’的状况”，同时在一定程度上避免一体化监管模式的漏洞。反观各新兴经济体，它们也在不同程度改革了金融监管体制，以着力消除既往流弊，但是也搁置了许多暂时难以弥合的分歧，既难以割舍对美国等发达国家的经济依赖，又无法严厉监管以规避系统性风险。

二、危机通过金融途径的传导机制

经济危机通过金融渠道传导的具体途径主要有以下两种：第一，危机发生之后，国家相互持有资产质量的恶化，以银行间市场为代表的国家间信用市场的流动性迅速降低，导致了相关金融机构的崩溃，进而严重影响了实体经济；第二，美国次贷危机的发生导致了风险再定价。即因为私人资本逃离风险国，寻求了诸如日本国债等安全资产来避险，那么相比较而言的不安全资产价格就会下跌，尤其是以欧元区的主权债务为代表。所以对风险的再定价导致了危机的扩散，下面会详述这两种途径：首先，国家相互持有金融资产的质量恶化会传导危机。资产的国际相互持有在非危机时期是相对安全的，因为冲击经济发展的普通风险一般不具有强烈的相关性，这样各个国家都可以分担国际风险。但是，当极度的冲击导致资产负债表发生恶化的时候，危机就跨境传导。在此次经济危机中，金融工具的相互持有使得通过金融渠道传导的危机更加恶化。比如，当美国次级抵押贷款的市场价格下跌时，持有该资产及相关资产的欧洲银行就有巨大的损失。该损失再通过资产抵押市场传染给相关的机构，造成诸多金融机构的流动性剧烈下降。当资产负债表头寸恶化的时候，对外部不良冲击的敏感性和脆弱性会加剧。例如，投资者在流动性缺乏的状况下不得不变卖资产，当很多人都同时变卖的时候，价格就进一步下跌，最终导致了损失的加剧。

银行间市场就是危机通过金融途径传导的重要代表。该市场是典型的缺少抵押物的市场———政府借助自己的主权信用获得跨国银行的资金，但是一直潜伏的是道德风险问题，一旦某个国家的银行信用崩溃，持有该国银行资产的外国银行就会收缩信用。那么国家间银行的流动性就得到了限制，导致了相关金融机构的崩溃，进而严重影响了实体经济。其次，资金外逃导致的风险再定价也传导了危机。因为私人资本逃离风险国，寻求了诸如日本国债等安全资产来避险，那么相比较而言的不安全资产价格就会下跌，而承担的债息还上涨，尤其是以欧元区的主权债务市场为代表。所以这种对风险的再定价导致了危机的扩散。“资本一方面要夺得整个地球作为它的市场；另一方面，它又力求把商品从一个地方转移到另一个地方所花费的时间缩减到最低限度。资本越发展也就越是力求在空间上更加扩大市场，力求用时间去更多地消灭空间”。结合现状，从马克思和恩格斯的观点可以看出，在后危机时代，美元作为流动性最高的世界货币仍旧是能在“空间上扩大市场”和避险的工具，各国投资者都不会放弃它。但是各新兴经济体的经济实力与政治影响力有限，各自的货币是不能与美元的霸权地位抗衡的，这也就使得它们的经济复苏受限于美国。

三、总结

一、研究综述

作者认为目前国内外对国际金融监管的研究主要可分为两个方向和议题：1.国际金融监管的历史研究部分学者对国际金融监管制度的历史变迁和路径进行了梳理和评述。李沛霖（2008）详细阐述了国际金融监管由萌芽、全面监管、到放松监管、再到重新监管的演变过程，陈学彬、邹平座（2004）从金融监管的经济学根源探析了金融监管的理论和实践的演化过程，孙海刚、朱培玉（2010）则主要通过对美国次贷危机的反思，总结了国际金融监管的主要发展趋势。2.国际金融监管的现时评述国内外国际金融监管研究的主体集中在于不同的背景下对现行的或者新生的国际金融监管制度进行探究和评价，具体的研究方向包括经济层面、法律层面等。在国内，张金城、李成（2011）对金融监管国际合作失衡下的监管套利行为进行了经济学剖析，徐文（2011）分析了次贷危机后的国际金融监管的法律制度建设，董京波（2009）、祁欣（2011）、李喜春（2011）、杨柳（2012）等都对后危机时代国际金融监管的改革和发展趋势进行了分析。在国外，研究的主要关注点有国际金融监管机构（Masciandaro,Quintyn,Taylor，2008），国际金融监管的体制建设和风险等（Alexander,Dhumale,Earwell，2005）。由此可见，现有的国际金融监管研究多集中于对国际金融监管体制进行描述，并从经济、法学等方面对监管机制建设和发展趋势作出分析，本文聚焦国际监管合作的困境，构建简单的完全信息静态博弈模型，对国际金融监管的国家行为进行解析，探究监管合作难以达成的原因，提出一种新的分析思路。

二、国际金融监管现状概述

1.金融监管相关概念金融监管是金融监督和金融管理的总称，指政府通过特定的机构对金融交易行为主体进行的某种限制或规定，目标在于加强对金融市场公平竞争的管理和促进资源优化配置的提高、确保金融行业良好的市场秩序和金融机构有序的经营行为、从而维护社会公众的利益④。根据巴塞尔委员会的规定，监管应该遵照依法监管、公开公正、效率、独立性、协调性等原则。为顺利实行金融监管，常常需要建设相应的金融监管体系，包括金融监管的部门、机构及其进行监管实践的具体原则。监管体系的性质和状态对金融监管效果有着极为重要的影响，在国内和国际皆是如此。因此，探讨一国或国际的金融监管机制，常常从考察其金融监管体系入手。2.国际金融监管现状在金融全球化深入发展的时代背景下，世界形成了纵深化、一体化的国际金融网络，适应于金融秩序不断扩展的需求，构建国际性金融监管体系的努力也在不断推进。1947年布雷顿森林会议形成了国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行、世界贸易组织等全球性的经济组织，对国际金融的运作起到了一定的协调和统一作用。在20世纪70年代和90年代一系列金融危机的刺激下，分业监管组织开始出现。1974年巴塞尔委员会成立，作为国际清算银行的一个正式机构，负责对商业银行运作提供指导性原则和标准，它制定并数次更新了《巴塞尔协议》，各国参照《巴塞尔协议》并根据自身情况调整制定银行监管的有关内容，使各国银行业监管的标准趋于一致，推动了银行业监管的国际合作。随后，1983年国际证券事务监察委员会正式发展成为全球性组织，1994年国际保险监督官协会成立，分别负责证券业和保险业的国家监管协调和统一标准的制定，形成了商业银行、证券和保险分类监管的国际监管体系。2008年金融危机爆发后，20国集团金融峰会决定将G7的金融稳定论坛扩展至包括中国在内的所有G20成员，于2009年正式成立金融稳定理事会（FSB），总领全球金融监管事务，负责制订和实施促进金融稳定的监管政策和其他政策，解决金融脆弱性问题。至此，国际金融监管形成了以金融稳定理事会为核心，下属各类分业监管组织和早期经济协调组织的框架，如下图⑥：需要注意的是，尽管经过长时间的制度建设，国际金融监管秩序不断完善，已经初步形成了相对完整的国际监管框架，具备了相应的分业监管机构，但目前金融监管的主动权依然牢牢掌握在民族国家手中，并形成了目前国家和国际金融监管的以下重要特征：（1）金融监管的主体仍为单一国家，国际金融监管机构不具备法律上的强制力和约束性。在当前的国际金融监管体系下，巴塞尔委员会、国际证券事务监察委员会和国际保险监督官协会等国际合作监管组织尽管负责制定银行业、证券业和保险业的监管标准和指导性原则，但它们本身不具备法定跨国监管的权力，其所做结论在法律上并没有强制效力，而仅是提供给各国参考，各国政府可以选择通过国内立法或其他政策在国内实施其标准。因此，金融监管的主体性权力仍然由民族国家政府控制，各国政府有权根据自身不同的国情制定不同的监管条例，这就从根本上决定了目前的国际金融监管没有形成一个拥有强制力的超国家体系，仍然是国别化和分散化的。（2）在分散化的国际金融监管秩序下，国家监管体制呈现出多样性和较大的差异性。当前国际金融监管尚缺乏强制性的统一规范，各国由于不同的历史和特殊的经济状况，或基于特定的监管目的，形成了多种多样的监管制度。其中较为典型的有美国的“双线多头”的伞形金融监管模式；英国以自律监管为主、政府监管为辅的自主性监管体制；新加坡、韩国等国高度统一的监管体系等。不同的监管体制下往往诞生不同的监管规则，这就为国际金融的监管套利活动提供了广阔的空间。（3）各国金融监管呈现出“危机——监管——金融创新——放松监管——危机——再监管——再创新——再放松”的变迁模式，在金融体系相对稳定时期倾向于有意迎合国际监管套利行为。回顾国际金融监管和金融危机的历史，我们不难总结出上述的规律和模式。1929年大危机之后，各国开始第一次加强对货币和商业银行的管制，纷纷成立了以中央银行为中心的各种金融监管机构，并相继出台了一系列金融监管法规和措施。但到70年之后，随着资本主义经济走向滞胀，各国出于提高本国金融效率、刺激本国经济发展的目标，开始放松金融管制，拉开了新一轮金融改革和自由化的序幕。90年代以后，芬兰等北欧国家先后爆发银行危机，1997年东南亚金融危机更是对世界经济造成了巨大打击，各国又重新进行金融体制改革、强化金融监管。这一轮金融监管的增强同样没有持久，以美国最为典型，9•11事件后联邦政府为刺激经济重新降低了房贷门槛和资产证券化的监督要求，导致房地产泡沫越吹越大，直到2008年新一轮的金融危机爆发。分析各国政府在这种环的过程中不断反复的行为，可以看出金融自由化作为刺激经济发展的有效手段对其具有极强的吸引力，同时在全球金融联系不断加强、同时对政府监管一体化的约束却没有加强的背景下，大多数国家的政府均表现出强烈的动机放松本国金融管制以争夺金融资源，只有在危机的打击下才会暂时性地加强监管，但这种强化行为很难持久。下面本文将通过博弈论的模型分析，为何国家行为会呈现这种不合作、反复循环的模式。

三、博弈论模型建构

1.博弈的基本概念（1）博弈主体本文主要探讨国家在金融监管中的政策选择行为，因此把国家视为一个理性、完整、连贯的行为个体，将其作为博弈的主体进行考察。这里假设有两个国家甲国和乙国参加博弈。（2）博弈目标本文假设各国政府间的博弈目标均是实现自身金融利益的最大化，在本文的分析语境中，国家实现金融利益的主要手段是通过放松金融监管吸引更多金融机构进入。（3）博弈的策略博弈方有两种基本的策略选择：放松监管（A），即通过单方面放松本国的金融管制吸引金融活动；或加强监管（B），即加强本国金融监管规范以寻求金融体系稳定性或履行外部合作协议。2.博弈的基本假设我们选择简单的完全信息静态博弈模型分析国家在监管合作中的行为，这是一个两主体的博弈模型，隐含了以下两个方面的基本假设：首先，政府决策者是理性的行为个体，掌握完全信息，可以从以往国际金融监管、国际金融危机等历史中完全知晓其不同的选择行为可以获得的效用（即各自的支付函数）；其次，假定政府同时做出政策选择，或政府在进行单次政策选择时国内的影响因素占据主导作用，而其他国家的政策决策对其单次决策没有影响。3.博弈过程及结果在上述基本假设的基础上，我们选择国际金融交流加强、同时金融监管一体化尚未实现这一背景，对国家的博弈行为进行分析，构建支付矩阵如下：该矩阵的支付函数是由当前国际金融交流和国际金融监管的一些特殊特征决定的：（1）当两国都执行严格监管策略时，有利于国际金融维持良好的运行秩序，取得双赢的结果，双方各得6的收益；当两国都选择放松监管策略时，由于国际金融体系的不稳定性加强，可能对金融秩序造成冲击和损害，二者收益下降，各得4个单位。（2）由于上文假设目前处于金融全球化深入发展、国际金融交流加强的背景之下，因此，当一国监管不严而另一国严格监管时，由于监管套利行为的大量存在，不严的一方将获取较多的金融资源，其获得的收益将大大上升，远远超过严格一方的收益，并超过二者都严格时的收益，我们将之定义为8；而严格监管的一方则由于金融资源的流失承担一定损失，且所活动的效用低于二者都不严时的效用，定义为2。这样，就形成了双方策略不配套时（2,8）、（8,2）的支付函数。（3）由于没有惩罚性措施的存在，放松监管的一方将不会面临任何直接性的代价，能够有效保有监管套利所形成的收益，最终以上述的支付矩阵进行博弈。需注意的是这里的“惩罚性”措施指的应是广义的概念，任何能够造成放松监管一方的收益减少或杜绝其这种行为的限制（如强制性的一体化监管、强制性惩罚机制等）都能够包括在这个说法之中。在这样的支付矩阵下，甲乙两国同时选择监管策略，二者将在（4,4）这一点形成纳什均衡，即二者的占优策略均是放松监管。在现实情况中，就表现为各国竞相放松本国金融监管和限制，最终造成国际金融秩序的混乱。上文的分析建立在国际金融交流加强、金融一体化尚未实现这一背景之下，金融交流的加强和金融监管没有形成一体化约束这两个条件决定了这种特殊的支付矩阵，最终决定了博弈的结果。也就是说，这两个条件的同时存在造成了各国竞相放松监管。经过分析可以得出，缺少这两个中的任一条件，都不会形成这种博弈的局面：（1）如果国际金融监管能够实现一体化的有效监管，或单方面放松监管的行为会被施加直接性的惩罚措施，则上述支付矩阵将会改变，放松监管的收益立即下降，如下图所示，假设放松监管的各项收益都将减少3，则将呈现不同的博弈结果：由于有效的惩罚性措施或有效的统一规制能够从根本上立即降低放松监管的收益函数，该博弈目前的纳什均衡为（6，6）这一点，即统一实行严格监管将更加符合各个国家的利益，个体利益与集体利益达到统一，相应地就会表现出集体有序的监管秩序。（2）在国际金融交流兴起之前，即便没有惩罚性措施或一体化机制，各国的博弈最终结果也会呈现出自愿加强监管的局面，道理同上，由于资本和金融资源不能有效流通，同样降低了放松监管的收益函数，使得纳什均衡达到二者同时严格监管。

四、对金融危机的再反思

通过上文构建的两国间完全信息静态博弈模型，可以十分清晰地看出国际金融交流加强和缺乏放松监管的惩罚性措施这两个条件同时存在是导致国家间博弈结果倒向不合作的必要原因。将金融全球化和金融监管一体化二者之间存在的差距定义为一种“间隙”（gap），可以说，这种“间隙”是现行的国际监管体系下难以达成国家间有效协调的根本原因之所在，也是国际金融监管在特定历史时期必然面对的困境。那么，根据上文对国际监管历史的考察，国际金融监管中存在着一种“治——乱”循环的模式，各国政府倾向于在金融相对稳定时竞相放松管制，在金融危机后的一段时期内加强管制，这种现象是如何出现的呢？根据上文的博弈框架，作者认为，金融危机可以被看做是一种强制性的惩罚措施，因为国家作出决策要基于自己对未来的预期，在金融危机过后的短期影响范围内，各国刚刚受到惨痛的教训，对放松监管的损失形成了强烈的预期，相当于在短期内达成了一个对放松监管征收“赋税”的约束性协议。这样，短期内放松监管的收益函数降低，纳什均衡移向合作监管，会出现一个各国纷纷加强管制的高潮。但时间一长，如果管制体制的建设没有取得突破，各国的惩罚性预期慢慢消减，纳什均衡也就重新回来不合作，即监管竞争这一点。

一、问题的提出

从新制度经济学的角度，有效的制度是推动经济社会发展的重要因素。行政审批制度作为政府管理经济社会的一种工具，其改革不仅有助于推动政府职能转变，也是政府管理理念和行政管理体制变革的重要内容之一。西方学者对行政审批的研究一般是从政府规制的角度进行的。卡恩（kahn）以概念的形式理论性地提出政府行政审批应当遵循的一些框架，强调政府要通过实施法律和规章制度来约束和规范经济主体的行为，提出要维护良好的经济绩效，政府必须要加强对行政审批的权力，扩大行政审批的范围[1]。詹姆斯（James）则强调由于政府过多的行政审批带来了管制抑制经济绩效，管制产生延误与繁文缛节、腐败、缺乏管制绩效标准的一系列问题。布雷耶尔（StephenGBreyer）先肯定了政府干涉市场的正当性，然后通过对管制的探讨，最后对政府管制方法进行评估。20世纪70年代末80年代初以来，受管理主义变革理念的影响，英美等国掀起了一场以放松规制、引入竞争和提高效益等为主要内容的行政改革潮流，其示范性影响成为越来越多的国家开展行政审批制度改革的动力。随着发达国家政府管理改革的推进，传统官僚制理论和模式开始改变，特别是欧美国家进一步实现了以政府为中心的行政管制模式向以公民为中心的公共服务模式的转变。

我国的行政审批制度产生于高度集中的计划经济体制，具体表现在“全能政府”对经济与社会事务事无巨细的管制。行政审批行为以行政控制为导向，以职能为依据，其本身是政府部门行使权力的重要手段，随着权力的膨胀及有效监督的缺失，反而成为体制改革的障碍和腐败的高发环节，传统行政审批制度的现实困境在将行政审批制度改革提上议事日程中起到了决定性作用。为适应经济全球化、市场化的要求，实现建设服务型政府的行政改革目标，政府的行政导向逐渐由管制转向服务，政府部门的职能和权限及其与各方关系逐步厘清，各级政府积极利用电子政务、网络平台推进政务流程再造，政府管理的深刻变化为新时期行政审批制度改革提供了观念基础和有利的制度环境。尤其党的十八大以来，我国持续推进行政审批制度改革，十八届三中全会更是明确提出：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。”

由此，地方政府基于各自地区地域性的经济社会环境特点与公共服务要求，针对我国传统行政审批制度在管理与实践过程中的现实问题，积极主动地开展了一系列改革探索与实践。市场经济较为发达的浙江省近年来十分重视推进行政审批制度改革。2012年8月，浙江省开始筹备新一轮行政审批制度改革，目标就是把浙江省打造成为“审批项目最少、办事效率最高、投资环境最优”的省份之一，让改革的红利惠及广大人民群众，推动经济社会持续健康发展①。浙江省政府以建成“三张清单一张网”②为抓手，致力于厘清政府权力的边界，打造“透明的笼子”。浙江省在全国率先试点负面清单制度、推行权力清单制度，将政府的权力关进制度的笼子，用政府权力的“减法”换取市场与民间活力的“加法”。在如何提高政府保留权力的运作效率问题上，嘉兴市先行先试，在浙江省内率先探索推进全市行政审批层级一体化改革工作。行政审批层级一体化改革通过创新行政审批服务模式，提高行政效率和优化经济发展环境，为行政管理体制改革向更深层次发展奠定了基础。

二、行政审批层级一体化改革的实践

嘉兴市行政审批层级一体化改革自2013上半年开始筹备，同年10月出台了行政审批层级一体化改革方案并确定了改革任务。其目标是“市县一体，全面放权；转变职能，加强监督；优化流程，高效审批”。因此，行政审批层级一体化改革按照“权责一致、重心下移、减少层级”的原则，坚持“行政许可事项能放则放、非行政许可审批事项全部下放”的要求，对市级政府审批权限进行全面梳理，努力把嘉兴市打造成为“审批事项和层级最少、审批集中度和效率最高、审批流程和服务最优”的地区。行政审批层级一体化改革是服务型政府构建中的制度改革，在整体改革态势上坚持一个主体方向，即实现从管制到服务的转型，建立服务型的行政审批模式；在改革路径上，着力于政府管理权能责的结构性优化；在改革方法上，实行县（市）、区分类改革和统筹推进；在改革的策略上，坚持系统性、整体性和协同性。按照“权责一致、重心下移、减少层级”的原则，通过全面放权、上下联动、上下协同监管和权责一致，对市级政府审批权限进行了全面梳理。通过行政审批层级一体化改革，既能实现政府职能的转变，重新界定和调整政府与市场、社会以及政府与政府之间关系，同时将现代化的管理理念、原则、机制和方式应用在此次改革中，进一步推进依法行政，激发市场活力，全面提升审批效率和群众满意度。行政审批层级一体化以打造服务型政府为目标，以职能转变为中心，以现代信息技术为支撑，以相关法律法规为制度化保障，通过全面下放行政审批权，减少审批层级，最大限度地缩短审批链，建立扁平联动、协同监管、权责一致的市县两级一体化的新型审批制度，是我国新一轮行政审批制度改革中的创新之举。其做法主要包括以下几个方面：第一，以相关政策办法为行政审批层级一体化提供制度化保障。嘉兴市政府针对行政审批层级一体化改革的关键环节和重点任务，建立相关的配套措施保障体系，提高一体化改革的科学化、制度化和法制化水平。嘉兴市政府为审批改革的配套措施落实，先后颁布了《嘉兴市行政审批事项下放运行实施办法（试行）》《嘉兴市行政审批过错责任追究办法（试行）》《嘉兴市行政审批中介服务机构管理办法（试行）》，以及《嘉兴市推进行政审批制度改革后政府职能转变的意见（试行）》等相关文件，确保行政审批层级一体化改革放得开、接得住、管得好。在改革过程中，嘉兴市制定了《行政审批层级一体化改革工作流程图》，明确了三项改革任务：一是市县一体，全面放权；二是转变职能，加强监管；三是优化流程，高效审批。

这一系列规范性文件的出台为改革的持续推进提供了制度保障。第二，以现代信息技术为支撑，创新运行机制提高审批效率。政策创新是政府应公共管理使命之需求与政策环境变化，以新的理念为指导，完善与优化公共政策，以实现社会资源的优化配置和有效解决社会公共问题的一项重要政策行为。公共政策创新是政策主体的一种自主性的政策优化行为，是以较好的政策取代已被证实不合时宜应予摒弃的政策，从而更好地实现政策目标的过程[7]。在公共管理领域，政策创新中技术工具的使用带来了政策价值与政策知识交流的空前拓展与深化，利用大数据与互联网平台等探索多元化的政策工具已然成为政府推进行政审批制度改革的必然选择。嘉兴市行政审批层级一体化改革利用现代信息技术的这一功能，同时抓住行政审批与监察的共时性特点，积极探索三级联动网上审批服务和监察，借助互联网所具备的强大信息存储和资源整合特性，通过开发加载相应功能模块，逐步实现网络化审批、六阶段联审、市镇村三级联合和同层级横向多部门互通互动和资源共享以及对审批中介机构的监管等，创新行政审批服务运行机制，切实提升审批效率，构建方便群众办事的服务体系。第三，以职能转变为中心，规范审批权的横向整合与纵向配置。作为政府实施行政管理的重要手段，行政审批制度改革的关键在于政府职能的转变。嘉兴市在行政审批制度层级一体化改革过程中，强调市场取向和公民本位，减少政府对市场经济和公民生活的过度干预。对市场机制能够有效发挥作用或者公民团体能够自主解决的事项予以取消，对于采用行政审批以外的方式可以解决的事项便改变管理方式。嘉兴市实行审批事项的清理、权力的下放、行为的规范和流程的再造，重点突出了县（市、区）行政审批扁平化运行，规范审批权的横向整合与纵向配置。

具体做法：一是深化“两集中、两到位”的改革。市、县两级上下联动、同步推进，切实做到各级行政审批机关的行政审批职能向一个处室（行政审批科）集中，机关行政审批部门向当地行政服务中心集中；各级行政审批机关行政审批事项进驻行政服务中心要落实到位，各级行政审批机关对窗口工作人员要授权到位。二是加快审批流程再造。对审批环节较多、流程繁琐的工业投资项目进行了包含政府审批、中介服务、法律公示在内的全流程优化。嘉兴政府还部署开展三联动审批，创新联合测量、联合竣工验收和证照联合办理制度，探索对工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证等从“多证联办”提升到“多证合办”，改变政府的审批结构。第四，通过构建多层次的监管体系，完善对审批权力的制约监督。在政治文明发展史上，权力制约监督体制的不断完善具有重要意义，大量的事实表明，健全的权力制约监督体制与市场形态转型、政治文明发展、社会组织建设与伦理道德进步具有紧密的正相关性[8]。嘉兴在行政审批层级一体化改革过程中，努力探索构建多层次的监管体系。一是加强对县（市、区）行政审批权行为监管。要求各县（市、区）及时将审批环节、审批流程、审批部门和人员以及审批件办理进度在网上公开，并加强电子监察和全程监督。二是对下放的审批事项开展评估和监督管理试点。通过听取汇报、走访业主、案卷评查等方式，深入分析和评价一体化改革的绩效和存在的问题，强化监管，确保下放事项运行过程中的合法性、时效性、严肃性和规范性。三是探索加强事中事后监管的新路径。2014年年初开始，嘉兴市政府组织相关单位探索创新加强事中事后监管工作的体制机制，先后组织相关职能部门赴广东惠州、深圳和上海自贸区考察学习加强事中事后监管的创新工作，制定出台了《嘉兴市关于进一步加强行政审批层级一体化改革事中事后监管的实施办法》。同时，为进一步提高监管效率，嘉兴市全面开展综合执法试点工作。以整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移为重点，清理并整合行政执法队伍，推进跨部门、跨行业综合执法，着力建立权责统一、权威高效的行政执法体制。