行政组织法范文

在我国目前的行政法学研究中，行政主体理论占有相当地位。许多学者将其作为行政法学体系的重要组成部分。2我国的行政主体理论最早出现于八十年代末，到九十年代中期已成为行政法学研究行政组织的主流。对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。然而，笔者认为我国的行政主体理论存在重大缺陷，并产生了许多负面作用。法学界应当重新审视我国的行政主体理论，并重新开展对行政组织法的全面研究，唯此，才能真正推进行政组织的法治化，推进我国的行政法治进程。

一、我国行政主体理论的形成及基本内容

对行政主体理论的检讨，自然离不开对该理论的形成与现状的考察。

（一）行政主体理论的形成

行政主体理论是一舶来品，而非我国的发明。最早使用行政主体概念的是《行政法学原理》、3《中国行政法学》。4九十年代后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类和资格要件等，形成了独特的行政主体理论。5但不知为何很少有专门研究行政主体的论文问世。

八十年代末，行政主体理论在我国的出现主要有三方面的原因：

第

一、行政法学界研究行政组织角度的变化。自八十年代初行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度。行政主体理论正是在这一需求下出现的。有学者论证说，对行政组织的研究应当是从行政主体的角度出发，因为行政法学对行政组织的研究应从法律的角度，主要是研究行政组织在法律上的地位，而行政组织的法律地位即在于其作为行政上的主体。6

关键词:国家机构组织法/法律地位/渊源形式/健全与完善

内容提要:国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、专门的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推进机构改革进程中遵循组织法定原则；二要随着机构改革的深入，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。

国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。

一、国家机构组织法的地位和渊源形式

（一）国家机构组织法在法律体系中的地位

一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。

国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的“组织法定主义”，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国《联邦宪法法院法》》、俄罗斯《联邦政府组织法》、日本的《内阁法》和《国家行政组织法》、韩国的《政府组织法》等。

在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色社会主义法律体系中具有特殊地位。

1我国行政法的发展现状及存在的问题

在我国最近几年的行政建设中，行政问责、目标管理及指标管理是极为重要的建设内容。各级政府制定了计划生育、GDP、能耗等各项指标和相应的评价方法，同时在各地推行行政问责制度。行政问责制度、目标管理及指标管理的实现，使各级政府之间的下级向上级负责制得到了进一步强化，加强了上级政府的导向作用。在这样的行政体系中，行政机关难以有效感知公民及社会的诸多诉求，导致公民诉求无法得到有效而及时的回应。同时，我国行政法重点内容之一就是对行政权的设定与形式进行规范，对程序正义着重强调，制定了严格的行政机关权力行使规范。在这样的情况下，行政法无法对行政机关和公共人员的创造性与主动性加以有效调动。另外，在我国行政法建设中，基本原则之一就是由公共行政机构进行行政权的行使，缺乏行政权的市场化配置手段，导致行政效率观念较差［2］。

1．1部分行政法制度设计不合理

在我国行政法建设中，行政诉讼法、处罚法、强制法和国家赔偿法等法律在制度设计上存在较多不合理的地方。如很多发达国家在进行行政处罚规范化建设时，一般会从对行政违法行为进行规定着手。而我国在进行行政处罚法建设时，基本定位是对行政处罚设置及实施进行规范，无法形成对行政违法行为的有效规范，尤其是对于违法行为的具体构成及竞合问题设计极不明确，导致行政处罚难以有效实施。同时，在具体制度设计中也存在诸多问题，如在公安交通领域行政执法中规定，当对公民处罚超过50元时，不可使用当场处罚的方式，而在《道路交通安全法》中规定，当罚款不超过200元时，可以进行当场处罚，这二者之间就形成了冲突，导致行政法缺乏严谨的适用性［3］。

1．2我国尚未形成完善的行政法体系

在行政法建设中，主要包括行政监督法、组织法和行为法三部分内容，而我国在这三方面的建设体系均不够完善。国际上发达国家都是对行政组织法进行完善，之后再对司法审查制度和行政程序法加以完善，而我国对于行政组织法没有给予足够的重视，在行政组织方面缺乏必要的法律规范，这对其他法律的建设与完善均会造成不利的影响。同时，我国行政行为法及程序法体系仍不完善。

1．3我国行政法尚未实现权限模式的成功转型

现阶段，我国行政法为限权模式，即利用行政法对政府权力进行限制。虽然在部分行政法律法规中，部分条文对平衡论精神有所体现，但各行政法律法规仍是以进行行政权的控制为目的，各种行政法律仍然是限权法，由此可见限权法仍是我国行政法律的基本建设路线。我国行政改革重要的发展方向就是建设服务型政府，而这一目的的实现离不开行政法向限权和服务相结合的模式转换［4］。

一、作为国家法的行政法与作为国际法的行政法

历史上行政法起源于国家,公共行政隶属于国家机关,基本上依赖于一国政府,以法律原则为基础,它们来自于法律并受法律制约。因此,在基础层面上,行政法即为国家法。这似乎暗示了国际行政法的不可能性,同时,也暗示了国际行政法全球统治的不可能性,因为公共行政事务是专属于一国的。根据这一传统观点,只有在同一国范围内才能存在拥有垄断性行政权力的政府,目前并不存在一个超国家的“世界政府”,所以国际行政法全球体系不可能存在,因为行政统治只能在国内法中才能找到依据。

就像德国行政法立法者之一的奥托·迈耶就认为:“国内公权力在自己的统治范围内是国王,可以排除其他一切权利;外国权力在另一国范围内只能在极特别情况下适用;如果国际义务存在的话,也必须通过国内法的过滤,将其转化成国内法。”我国国内学者中,也有明确地对国际行政法的提法抱有质疑的态度的,例如我国台湾学者陈新民,他认为“行政法是基于国家主权而制定的,主要是为规范国家行政机关有效行使行政权力的法。即使存在某些涉外因素,效力也只及于本国领域,其在性质上仍属于国内法的范畴。

国际行政法之成立及承认,除非宪法规定国家主权可让渡到一个国际组织之上,否则,所谓国际行政法的概念,仍是不实际及未成熟的”。这基本可以被视为最传统的行政法学者的观点,与传统的国家主权观相连结,认为有国家与政府才有所谓公共行政,严格意义上的行政法只能存在一个主权国家的内部,所以对于“国际行政法”的提法是不切实际的。全球化的发展给这一传统观点带来了挑战。自20世纪80年代末以来,“全球化”这一概念在学术研究领域被普遍使用,“全球化是以经济全球化为先导的经济、生态、政治、文化的全球性整合运动,是人类向马克思笔下的''''世界历史''''时代的迈进。”

“全球化涉及到人类生活的各个方面,它不可避免地带来法律的全球化。事实上,法律全球化不但是经济、生态、政治、文化全球化的产物,也是全球化的重要组成部分,它本身又推进全球化向深度和广度发展。”经济全球化必然带来的是作为上层建筑的法律制度的一场深刻革命,行政法学亦不例外,在过去的20来年时间里,国际经济迅猛发展,一体化进程加快,随着而来的是国际经济与社会管理制度呈现了爆发式发展,可以说这些制度基本都是全球市场经济发展的结果,也是经济、社会、环境、信息和其他相互依存的形式发展的结果,更是对纯粹通过单个国家或是单纯的国家间机制来解决人类公共问题存在的不足的回应。

这些管理制度包含了各种各样的领域,如贸易、银行业和金融规制;环境、健康和安全;交通和通信等。分散的国家管理体制的失败也都导致了这些制度的产生,包括那些国内实施的具有行政管理特征、作出行政监管决定和创制行政监管法律的领域。另外一个值得引起注意的问题是,一方面,全球化规则的大量出现,这些规则出现在国际条约和国际组织中,但却应用于国家(也应用于私人活动),这些国际规则渗透进入了国内法律体系,因此对国内行政法体系产生了影响;另一方面,很多承担国际组织或机构开始直接面对私人主体行使权力,一个主要的例子就是联合国安理会及其委员会,“它们通过次级立法,针对特定国家作出有拘束力的决定(主要是以制裁的形式),甚至通过定向制裁和列出被认为对威胁国际和平的行为负有责任的人员名单而直接对个人采取行动”。与之类似,联合国难民高专已经担负大量规制和其他行政职能,如在许多国家确定难民地位和管理难民营。在一国的国内法中,公权力机关面对私人主体我们一般可以理解为行政法律关系,而对公权力机关的问责和监督一般都有比较完善的行政救济法予以明确,比如我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》,尤其是行政诉讼(或者称为司法审查),是由法院作为独立的第三方来终局裁决行政行为的效力及合法性,这样,主要是私人主体的行政相对人在面对异常强大的公权力机关的时候,也能借助司法来维护自己的人权和其他合法权益。

但是到国际层面上,如何对权力行使者进行问责保障私人权益成为一个制度层面的难题,国际机构的权力行使没办法沿着国内行政法的进路得到有效的监督,这从一个侧面充分说明了作为国际法意义上的行政法出现的必要性。总之,随着国际关系日益密切,各国政府及其部门在行政领域内的合作日益广泛和频繁,全球治理、公共管理的跨国化、行政法治的国际化已经催生了作为一个独立法律领域的国际行政法的产生,联合国、WTO以及其他各种类型、性质的国际组织或机构的管理活动,私人主体开始作为法律关系的一方参与国际行政管理活动等已经为国际行政法提供了制度基础和实践基础,国际行政法已成为国际社会所不容忽视的一项法律制度。国际行政法的出现表明在国内法层次的行政法已经不能完整地阐明这些创造出各类国际行政和行政法的新的全球或国际监管制度。

二、关于国际行政法的概念纷争

《宪法》第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政事务，……”。按照(中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法)(以下简称组织法)第五十九条的规定，县级以上的地方各级人民政府行使管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作的职权。根据宪法和组织法授权的广泛性，地方政府对本行政区域内的通信事务，似乎可以认为有行政管理权。但问题是:如果有通信行政管理权，为什么在地方政府的组织序列中没有设立行使通信行政管理权的职能部门，宪法和组织法授予的行政管理权具体应当由哪一个行政主体来行使?

笔者认为，宪法和组织法的授权是抽象的，具体有哪些管理职权，还需要通过单项法律和行政法规作出具体规定，以及地方政府各个职能部门职权的行使来加以体现。

首先，从已经颁布实施的法律、行政法规和国务院法规性文件对通信行政管理权的规定看，在邮政通信行政管理方面，邮政法第二条授权国务院邮政主管部门管理全国邮政工作，并根据需要设立地区邮政管理机构，管理各该地区的邮政工作;同时，还授权国务院邮政主管部门根据邮政法制订实施细则;在邮政法八章共四十四条款中，地方各级人民政府或者其所属的某个职能部门都没有作为通信行政主体出现过。邮政法实施细则更加明确地规定:中华人民共和国邮电部是国务院邮政主管部门，管理全国邮政工作;各省、自治区、直辖市邮电管理局是地区邮政管理机构，管理该地区的邮政工作;并授予邮电部可以根据本细则制订有关规章和解释本细则的权力;在邮政法实施细则八章共六十五条款中，也只是在第十三条规定了“地方各级人民政府应当将邮政企业及分支机构的设置和邮政设施的建设纳人城乡建设规划”的义务。在电信行政管理方面，国务院1993年55号文件，对放开经营的电信业务市场的行政管理权，也授予了邮电部和各邮电管理局。法律、行政法规和国务院的法规性文件关于通信行政管理的授权规定，丝毫体现不出地方政府或者其所属的某个职能部门取得了通信行政主体资格并享有通信行政管理权的内涵。

因此，可以认为:全国和各省、自治区、直辖市的通信行政管理权是中央国家行政机关的专属行政管理权，只能由作为中央人民政府职能部门的邮电部和作为中央人民政府职能部门派出机构的各邮电管理局来行使。

其次，从地方政府所属职能部门的设置上看，政府的管理职权涉及面较广，因此，其行政管理权力往往是综合性的，而政府职能部门管理某一方面的行政事务，其行政管理权力则都是比较单一的;政府的综合行政职权，就是其所属的各个职能部门的行政职权有机的结合。职能部门之间的行政权力划分，严格按照本级政府所属的各个职能部门的不同职能范围进行;而政府层级间的行政权力划分，则是体现在职能部门的设置上。根据组织法的规定，地方政府各职能部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。组织法关于国务院对地方政府职能部门设置程序的规定，实际上是对宪法授权国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”所做的进一步延伸和细化，反映了国务院作为全国最高国家行政机关，对中央国家行政机关在全国范围内的专属行政管理权与地方国家行政机关在所辖行政区域内的地方行政管理权之间进行的具体划分和配置。目前在地方政府的组织序列中，没有专门行使通信行政管理权的职能部门。如果国务院不批准或者不要求地方政府设立主管通信事务的职能部门，表明宪法和组织法授予地方政府广泛的行政管理权中，不包含通信行政管理权。抽象的权力如果得不到具体的落实，实际上是没有权力。同时，根据通信的全程全网、联合作业、统一经营、统一管理的行业特点，必须制订全国统一的制度和规则，对通信事务实施行政管理，不能因为各个地区的经济发展水平不一致而有所区别，这个权力只能属于中央，不属于地方，也不属于中央和地方都能行使的权力。

从以上关于行政法律规范对通信行政管理权的规定和地方政府职能部门的设置两个方面的分析.可以得出一个结论:对全国包括各个省、自治区、直辖市内的通信行政管理权，属于中央国家行政机关的专属行政管理权;地方政府对本行政区域内的通信事务没有行政管理权，无权对通信事务的行政管理制订规章进行授权，对邮电管理局也就无权实施通信行政监督。对中央国家行政机关及其派出机构在各个省、自治区、直辖市内行使中央专属行政管理权，地方政府不得干预，应当给予协助、配合;同时，可以根据组织法的规定，实施必要的监份。

在地方政府组织序列中，没有专门行使通信行政管理权的职能部门或行政机构。在有的地方政府组织序列中或者是在政府与其职能部门之间，设有专门协调、处理邮电管理局与地方政府其他职能部门之间关系的交通办、市政管理委员会等协调性的行政机构，但这类行政机构不是法律、法规授权的行政主体，同样也没有通信行政管理权。地方上所有的通信事务，实际上只有邮电管理局一个行政主体在实施行政管理，而邮电管理局又不是地方政府的职能部门。这就产生了一个问题:地方政府作为地方国家行政机关，有没有本行政区域内的通信行政管理权?

随着我国地方政治体制的逐步改革，宪法学界将加强对地方自治制度和选举制度的研究。

20世纪最后20年的改革开放给中国农村社会带来了深刻变化。随着农村经济的大幅度增长，农村收入不断提高，农民的财产权利意识和公民权利意识逐步觉醒，乡镇村民居民要求参与乡镇政府管理和决策的愿望越来越强烈，特别是在涉及乡镇村民居民的切身利益的事项方面，民主参与的呼声日益高涨。然而，现行乡镇政治行政结构的状况难以适应21世纪民主与法治的发展要求。

现行乡镇行政结构的不适应状况表现在诸多方面：乡镇政府的管理方式和决策程序没有发生相应变化；官权本位现象严重，政府行业侵害村民居民权益、加重群众负担的事件频频发生；乡镇人大在地方社会政治和经济事务的决策中难以发挥地方权力机关最终决策者作用；乡镇政府职能范围不明确，上级政府干涉过多，县级政府在乡镇的派出机构过多，导致乡镇政府职能大而疏漏，广而不当；乡镇政权结构中党政不分，政企不分，乡镇政府领导直接干涉企业事务现象严重，且不断增加企业负担；乡镇政权机构设置不合理，条块分割严重，副职闲职多，工作效率低。诸多现象表明，现行乡镇政治行政结构及其运行状况难以适应新世纪中国农村社会经济文化全面飞跃的时代需要。

21世纪中国农村社会的根本变革出路在于加强民主参与，开展乡镇自治，发挥广大乡镇村民居民参政议政的作用。随着群众参政议政能力的不断提高，加强人大地位的问题成为扩大乡镇自主权和实现民主自治的关键。改革的突破口应从理顺人大与政府的关系入手，确保乡镇政府对人大负责，乡镇人大成为乡镇地方决策的实体和权威机构。对于还没有条件实行乡镇长直选的地方，要大力改革乡镇人大选举乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举程序，引入竞争性机制。在过去10余年中，各村民自治委员会的选举中已经形成了良好的竞选机制和竞选经验。现在的问题是要将这套竞选机制和经验逐步引入乡镇长、副乡镇长选举中来。在没有条件实行乡镇长直选的地方，可以在人大选举程序中改革候选人产生环节，增加选举的竞争性和透明度，让乡镇人民选举自己信得过的人。把竞选引入乡镇长的选举中，这是加强人大作用和搞好乡镇政权建设的客观需要。竞争选举的关键是增强候选人的亮相过程，要加强选举前候选人向选民和人大代表讲述治理乡镇纲领的程序，让群众和人大代表真正了解候选人，然后再决定投谁的票。通过确保乡镇长由竞选方式产生，可以树立人大相对于政府的权威性。在乡镇政权建设中，作为议事决策机构的人大需要在多方面进行制度创新，否则承担不了宪法和地方组织法赋予的职权。

在有条件实行乡镇长候选人直选的地方，应当鼓励大胆试验，勇于创新，为地方民主与法治的发展开辟道路。在地方组织法没有修改以前，可以考虑采取多种试验方式，因地制宜，逐步探索。比如乡镇长的差额候选人先由乡镇选民直选产生，然后再由人大进行选举决定。人大在选举时，人大主席团或代表认为必要的话，也可以依法提名其他候选人。为了使乡镇长候选人的直选同现行地方组织法相一致，可以将乡镇长候选人的直选过程同人大主席团提名过程有机结合。这样做既不违反现行地方组织法的规定，又能有效地循序渐进地改革乡镇长产生程序，确保乡镇长产生后对选民和人大负责。在有条件实行镇长直选的地方，可以考虑将人大选举过程同直选过程合一。具体办法可以将人大选举会议与直选过程的有关环节相衔接。在这方面，有多种方式可以采用，以避免同现行地方组织法相冲突。现行地方组织法只是原则性地规定乡镇长副乡镇长由乡镇人大选举产生，而没有规定人大选举乡镇长、副乡镇长的具体方式和程序。这就为将人大选举过程同乡镇长直选过程有机结合留下了改革余地。在各地乡镇长候选人直选和乡镇长直选取得一定程度的经验以后，全国人大应当适时修改地方组织法和选举法，制定乡镇地方自治法，建立普通地方自治制度。

扩大乡镇自治权的关键在于除了乡镇政府负责人直接选举产生以外，乡镇人大必须真正成为乡镇地方的议事决策机构，切实履行地方组织法赋与乡镇人大的十二项职权。至于如何加强乡镇人大制度建设，现行地方组织法留下了许多空白，有较大余地进行制度创新。比如现行地方组织法并没有规定乡镇人大代表不能实行专职制度。在有条件实行乡镇人大代表专职化的地方，可以根据本地经济和社会条件推行人大代表专职化制度。再比如现行地方组织法没有对乡镇人大的工作机构和办事机构作出规定，也没有对乡镇人大工作与任期作出规定，也没有对代表提出建议、批评和意见的方式方法作出规定，在这些方面都有许多制度创新的余地。如何发挥各派和地方社会经济团体在乡镇人大议事决策中的作用，在这方面应当说有很大的创新性活动空间。新晨

推选扩大乡镇自治权的过程实际上是一个扩大民主参与和实行民主决策的过程。随着乡镇企业和经济的发展，应当说许多地方已经具备大力发展直接民主的条件。乡镇地方行政公决制度的建立有利于扩大乡镇自治权和改进乡镇政府的管理方式和工作方法。对于乡镇地方的一些重大行政和社会事务的决策可以依据情况逐步交由乡镇人民进行公决，努力培养和增强乡镇人民直接决策的意识和经验。由于我国乡镇地方社会经济文化教育的发展状况差异大，扩大乡镇自治权的工作宜因地制宜，逐步推行，在没有条件推行直接民主制的地方，可以考虑扩大间接式公民参与的途径。在乡镇政府管理中应当普遍建立行政公听会制度，在重大行政事务的决策和执行过程中广泛听取乡镇人民的意见。在转变乡镇政府职能方面，需要大力发展社会中介组织，将现行乡镇政府的许多本不应由政府承担的经济和社会职能转移给社会中介组织。

新世纪是中国民主与法治大发展的世纪。依法治国的重要标志之一就是地方自治制度的普遍建立，扩大乡镇自治权将为普通地方自治制度的发展奠定基础。乡镇地方民主的发展不是能不能为或可不可为的问题，而是愿不愿为的问题。在此领域中，有志于为民主和法治事业奋斗的改革者不妨大胆一试。像推进村民自治制度那样坚忍不拔，勇往直前，乡镇自治制度的建立将为时不远。

在我国，受“长官意志”的深刻影响，许多职能部门不是根据工作的现实需要，而是根据领导对工作的重视程度来区分工作的重要性。只要领导重视某项工作(也许该项工作事实上确乎重要)，就会增设机构、增加编制，管理该工作的行政机构便升格。这似乎已经成为行政惯例，是一种“行政依赖症”的表现。例如，黑龙江省各县市领导十分重视扶贫工作，为了强化对扶贫开发的领导力量，单独设置扶贫开发的主管部门，并升格为正科级;为加强财政监督功能，安徽省机构编制委员会将财政监督检查局升格为副厅极，同时增加行政编制;“近年来A市S县招商引资成效显著，县经济发展局功劳最大。为体现县委、县政府对招商引资工作的重视，除经济奖励外，还将县经济发展局的4个股级内设机构升格为副科级”［1］;“W为G省B县新到任的县长，他认为迫切需要改变B县县城脏、乱、差的面貌。目前负责城管工作的县城管办是县建设局的内设机构，他要求将其单列出来，成立县城管局政府工作部门，设立专门机构抓这项工作”［2］……这些都是因领导高度重视某项工作而增加机构，并对行政机构进行升格的案例。

近年来，我国多个城市(主要是直辖市和省会城市)为了创建改革示范区陆续进行了行政区划调整和改革，主要包括上海、天津、重庆、深圳、沈阳等，同时，部分大中城市在省直管县改革的背景下也开始着手进行行政区划调整。城市行政区划调整现象日益普遍，许多地方政府以期借行政区划调整和改革之机将原有的行政机构升格，提高原有市辖区政府的行政级别，增加领导职数与行政待遇。例如，2000年上海市浦东新区升格为国家第一个副省级新区;2010年1月，天津市滨海新区政府机构正式揭牌，升格为国家第二个副省级新区;同年6月，重庆市两江新区正式升格为国家第三个副省级新区;次年6月，国务院正式批复同意舟山群岛新区升格为第四个副省级新区，也是首个以海洋经济为主题的新区;2012年8月，国务院同意设立兰州新区，升格为第五个副省级新区;同年9月，国务院正式批复《广州南沙新区发展规划》，标志着南沙新区成为第六个副省级新区。2011年10月，国务院同意重庆市调整部分行政区划，撤销万盛区和綦江县，设立綦江区;撤销双桥区和大足县，设立大足区。新设立的两区随之升格为正厅级。此外，一些城市的开发区、高新区整建制地升格。

行政人员不仅作为“政治人”追求公共利益最大化，同时也作为“经济人”追求自身利益最大化，“在价值上以‘公共人’为导向，在事实上以‘经济人’方式生活”［3］，是政治人与经济人有机结合的“理性公共人”。《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利待遇等一系列权利进行了规定，然而有些行政机构因无法满足政府官员现实的利益需求，为解决官员的官职待遇问题，萌生了行政机构升格的想法。有一句顺口溜形象地描述了这一现象:“干部要进步，机构增设升格是出路!”许多行政机构由股级升格为科级、科级升格为处级、处级升格为厅级等现象十分普遍;一些乡镇设置了在过去从未有过的副乡级机构;有些省辖市擅自将原来的处级党政部门升格为局级，其内设机构也相应地升格;还有通过高配领导干部达到行政机构升格的目的以解决官员待遇等。

当前我国行政机构升格失范造成的消极后果

1．助长官僚主义组织文化

组织文化具有稳定行政系统、变革行政体系、支配行政行为等功能，对行政组织发展至关重要。美国约翰•科特等学者曾预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素［4］。然而，组织文化有先进、落后之分，其功能也有积极、消极之别。当前许多行政机构升格失范是迷恋权力，任由“官本位”观念沉渣泛起所致，它会造成行政层级增加、机构臃肿、人员膨胀等问题，导致行政组织规模过度扩张，助长一种人浮于事、办事拖拉、官僚主义盛行的组织文化。从纯技术上来看，行政官僚模型能够实现最高的效率，是最理性的组织模型［5］，但官僚主义是产生于官僚体制内、体现在官僚言行文化中的一种组织弊病，在各个国家不同程度地存在着，严重影响着政治—行政生活的行为方式。在工作方法上，脱离群众，利益倒错，造成政社关系紧张;在工作效率上，机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮，造成行政效率低下。其危害性是显而易见的。麦克尔•巴泽雷曾指出，官僚制范式可能会带来好的行政管理，但会导致政府责任弱化，提出需要突破官僚制，构建一种新型的政府管理模式［6］。

2．不利于推进行政法治建设

行政法治是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，对于稳定行政秩序、制约行政权力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通过法律对公共行政的各个领域和环节进行规范，使公共行政沿着法治化的轨道有效运行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原则［7］。然而，行政机构升格失范不利于推进行政法治建设。首先，行政机构没有以《组织法》《编制管理条例》等法律法规为依据而合法地升格，不符合行政合法性原则，缺乏科学的论证程序和法理依据，带有一定的盲目性、随意性和违法性。其次，有些行政机构升格是为了提高原有行政级别，利用高行政级别指挥和协调低级别行政机构及其人员，依靠行政权力的力量推动政府的管理和服务工作，如反渎职侵权科、反渎职侵权处升格为反渎职侵权局，以运用更高的行政级别来推进检察院的工作，体现的仍是人治，与行政法治要求的一切以法律为依据相悖，不利于推进行政法治建设。

一、进一步完善我国军事刑事诉讼制度

(一)提高军事刑事诉讼立法层级。

目前我国还没有制定统一的军事刑事诉讼法律或者法规。就国家立法层面而言，只有一些具体规范出现在刑事诉讼法典及有关的法律、法规之中。1979年7月，第一部《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布，使得原有的一些军事法规、规章及司法解释基本上都被废止，军事刑事诉讼活动主要是依据该法所规定的基本原则和具体制度进行。只是对涉及军事刑事诉讼的一些特殊问题，由国家最高司法机关与军队有关部门联合作出司法解释加以解决。为了适应军事刑事诉讼活动的实际需要，解放军军事法院、解放军军事检察院和总政治部保卫部先后联合或单独下发了一批规范性文件。由于受这些文件的制定层级和范围所限，加之国家立法相应的指导性规范不足，很难保证军事刑事诉讼的参与者、特别是被告人及其辩护人能够全面了解或及时知晓，在一定程度上影响着军事刑事诉讼活动的公开、公平和公正。

(二)加强军事刑事诉讼特殊规范。

从司法实践和相关研究表明，目前我国军事刑事诉讼制度中一些重要的特殊领域的立法尚不完善，其中最集中地反映在有关战时刑事诉讼规范的问题上。从战时刑事诉讼特殊的法律意义上说，确定战时与平时转换这一时间节点具有重要意义。刑事实体法对“战时”的概括主要适用于对军人违反职责罪的定罪量刑和对部分危害国防利益罪的认定，并不具有军事刑事诉讼法上的意义。实体法明确“战时”是为了确定当事人的刑事责任，而诉讼法明确“战时”则是为了在特定的时间和空间内实行特殊的诉讼程序，两者的具体动机和直接目的不同。在战争状态下，国家处在生死存亡或核心利益得失的紧要关头，形势和任务要求必须采取一系列必要的紧急措施，其中就包括启动战时军事刑事诉讼程序。由于此时军人及部分公民的刑事诉讼权利将受到一些必要的剥夺或限制，这就要求“战时”必须经过国家首脑或有权机关依照法定程序确认和宣布;未经这种法定程序，任何人不得以“战时”为由中止普通诉讼程序而启用战时诉讼程序。结合我军未来高技术局部战争的预想情况，需要将具体时空条件下如何适用战时刑事诉讼规范，以及由战时环境和战争需求所决定的特殊刑事诉讼程序，如管辖、审级、时限、执行等尽快加以法典化，从而更好地适应军事斗争准备、特别是涉外军事行动的司法需求。

(三)深化军事刑事诉讼理论研究。

虽然我国军事刑事诉讼的历史十分悠久、制度也比较健全、为夺取战争胜利和促进军队建设作出了重要贡献，但在军事司法改革的进程中还有许多重大的理论问题需要澄清，有许多创造性的实践需要用理论的方法凝固下来，也有许多问题需要在理论上进行各种专题探讨和系统整理。特别是对其中的一些基础性、导引性很强的重要问题，并没有深入精细的理论研究并达成各界共识。比如:关于军事刑事诉讼的渊源问题。军事刑事诉讼的渊源，主要是指军事刑事诉讼的起源及属性。目前主要有三种观点:一是认为军事司法权隶属于国家司法权，是国家司法权在军事领域的延伸，故称为“延伸主义”;另一是认为军事司法权相对独立于国家司法权，隶属于军事统率权，军事司法只不过是军队援引国家司法手段进行军事管理的一种特殊方法，故称为“援引主义”;再一是采取折中主义，将我国军事司法权的本质属性概括为“二元说”，即国家司法权和军事统率权相互渗透、相互融合的产物。由此引出的具体问题就是，我国军事司法机关的“专门性”主要体现在何处?这既是军事法学理论研究的一个基础性问题，也是导引军事司法改革发展和发展方向的一个关键性问题。客观、全面地认识军事刑事诉讼的渊源，有助于正确理解军事刑事诉讼与国家普通刑事诉讼的关系，尤其是有助于在推进军事刑事诉讼制度改革和完善的进程中，注意并克服好实践中存在的两种错误倾向:一是片面强调军事刑事诉讼的特殊性，忽视甚至排斥国家刑事诉讼法典对军事刑事诉讼制度的统领和指导作用，使得军事刑事诉讼长期游离于国家整个刑事诉讼体系之外;二是过分强调国家刑事诉讼制度的统一性，忽视军事刑事诉讼受军队建设和军事行动所决定的特殊性，不能从维护国防和军事利益的实际需要出发，及时设立和充实必要的特殊诉讼规范。再就是关于军事刑事诉讼的价值问题。价值冲突是法存在的前提条件之一，法的功能就在于最大限度地防止在价值冲突中的价值丧失与耗损。以往的法学理论认为，刑事诉讼法存在的目的仅仅是为了保证国家刑罚权的实现，所以刑事诉讼法被认为是刑法的从法，没有自身独立价值;现在越来越多的学者认为，刑事诉讼法除了具有工具性的价值外，还具有不依附于刑法而独立存在的内在价值。主张用“正当法律程序”或者“程序正义论”来分析刑事诉讼法的自身价值。正因为如此，军事刑事诉讼的价值问题开始引起军事法学界的注意和讨论。那么，军事刑事诉讼的特殊究竟价值何在?是公正、秩序和效率，还是达成维护军事秩序和保障军人权利平衡?除此之外，充分展现军事刑事司法活动的威严、威望和威信，从而更好地维护国家的军事利益是不是军事刑事诉讼的特殊价值?近年来，国际军事刑事法律实践提供了一些新鲜例证，应当对此进行必要的深入研究，以更好地指导军事司法改革实践。当然从应用理论研究出发，还要多关注新军事变革对传统军事司法体制、机制所构成的挑战、冲击与要求。

(四)拓展军事刑事诉讼管辖范围。