行政监察法范文

一、分析我国行政监察制度之问题

(一)监察机构缺乏独立

在组织结构方面，根据我国《行政监察法》规定，我国行政监察机关实行双重领导的体制，监察部门对本级行政机关的依赖远大于它的上级监察机关，其中利益交织、权力关联复杂。尽管法律规定监察工作以上级监察机关领导为主，但是，因为监察部门的人事、经费、编制等主要都会受到当地政府的限制和制约，因此，现实工作中，监察机关容易受地方政府的领导的制约较多，缺乏制度的保障，监察机构难以独立开展工作。

(二)职权狭窄，监察乏力

根据《行政监察法》规定，行政监察部门的职权有:(1)检查权。(2)调查权。(3)建议权。(4)行政处分权。但是随着行政触角的不断延伸，监察工作的涉及面越来越广，由于监察职权过窄，导致其权责不相匹配。权力普遍缺乏强制力，使得监察机构对行政机构权力进行监督时缺乏执行力，甚至形同虚设。

(三)监察缺乏有效监督

依法享有监察权的监察机构，同样不可避免地存在腐败的潜在问题，这就要求有监察部门有效的监督和制约。具体表现为:被监察对象没能得到有效的救济。工作中监察机关往往打着“纪委”的旗号行使其调查权，某种程度上体制上的合署办公为监察机关逃避行政诉讼提供了合法便利的条件。因为，在中国，监察对象常常不服监察处理决定，这种情况下，监察对象仅可向监察部门提出复审和复核，却不能依法向法院申请司法救济。

二、我国行政监察不力之缘由探析

第一章总则

第一条为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。

第二条监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

第三条监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。

第四条监察工作必须坚持实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。

第五条监察工作应当实行教育与惩处相结合、监督检查与改进工作相结合。

第六条监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度，公民对于任何国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的违法失职行为，有权向监察机关提出控告或者检举。

第二章监察机关和监察人员

第一章总则

第一条为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。

第二条监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。

第三条监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。

第四条监察工作必须坚持实事求是，重证据、重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。

第五条监察工作应当实行教育与惩处相结合、监督检查与制度建设相结合。

第六条监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。监察机关应当受理举报并依法调查处理；对实名举报的，应当将处理结果等情况予以回复。

监察机关应当对举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益，具体办法由国务院规定。

摘要：行政监察作为行政机关内部的一种自律性监督，是制约行政权力的重要机制。但是从行政监察的实效来看，行政监察机关在依法对行政机关、国家公务员和国家任命的其他人员依法行政、遵纪守法情况进行监督检查的过程中，显得监察无奈、无力、无序、无能。本文在分析现状的基础上，提出了在现阶段改革我国行政监察制度的建议。

关键词：行政监察行政监察制度监察制度改革

前言

依法治国的关键是确保依法行政。从1987年恢复组建监察机关到1997年《行政监察法》的出台，行政监察作为监督行政的一种专门法律制度，在建设社会主义法治国家的进程中发挥着越来越重要的作用。但是，毋庸置疑，由于种种原因，我国现行行政监察制度仍存在着种种缺陷，行政监察职能的发挥仍步履艰难。鉴于行政监察制度的重要意义，有必要对该制度进行改革。

一．行政监察制度的重要意义

（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用

行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]

行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：

一．行政监察制度的重要意义

（一）行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用

行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]

行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关，在特定的条件下，公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中，行政监察机关作为监督主体之一，具有其他监督主体不可比拟的优势：

第一，行政监察在很大程度上是主动进行的，不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。第二，行政监察是与行政活动同步进行的，不仅有事后监督，还有事前和事中监督。第三，行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为，更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四，行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统，国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府都设有监察机关，可以说，在行政法制监督关系中，行政监察机关是最重要的监督主体。第五，随着社会发展，政府职能大量增加，其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度，他们不仅缺乏有关内部知识，而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势，他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此，行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关，在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。

（二）行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证

当前，国家的政治改革不断深化，新的法律、法规不断出台，这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规，地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是，目前一些地方政府常常从地方利益出发，对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违，甚至公然抵抗，使中央的政策、方针得不到贯彻执行，这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突，保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行，已成为处理中央和地方关系的首要难题。

出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定，保证政令畅通，维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行，必须改革行政监察制度，使它在维护国家利益，中央权威中发挥关键作用。

探讨境外行政监察的理论基础，了解境外行政监察体系的构成要素，根据新时期我国行政监察工作面临的新形势、新情况、新问题，分析其有效运作的特征，认真分析、总结、吸收其有益的经验和做法，对于完善我国行政监察体系具有一定的参考借鉴意义。

1.加强监察主体的独立性。

行政监察是一种权力对另一种权力的监督和制约。西方的三权分立的政治架构在一定程度上为立法行政监督，司法行政监督等监督机构的独立性提供了宪政保证。监察机关的独立性为其独立行使职权，保证监察工作的客观公正性，创造了基本条件。只有独立性才能产生权威性。在这方面，我国可以借鉴国外的议会行政监察专员制度，在人民代表大会尤其是全国人民代表大会之下设立行政监察机关。这样做就保证了监察主体对监察客体处于一种超然的位置，才能产生监察的震撼感。为确保监察主体的独立性和权威性，在人民代表大会下成立人民监察委员会。将现有的各级信访部门，行政系统内部监察部门归于其中，独立行使职权并对其负责。实行审计部门单列，直接对人大负责。以保证在权力机关的领导下实现其监督权威。

2.行政监察工作法制化。

西方的行政监察是市场经济与现代民主政治发展相结合的必然产物。因此在民主政治的宪政保障和市场经济的法制内涵条件下，行政监察顺其自然地纳入到了法制化的轨道。行政监察的法制化，就是要将监察主体的权限、权力行使的方式、程序地位、职责等用明确的法律规定下来，做到监察活动有法可依，从而保证了监察工作的权威性和有效性。例如英国的《议会行政监察专员法》，美国的《监察长法》，韩国的《监察院法》，埃及的《行政监察署法》等。我国应当借鉴西方的行政监察的法制化原则，从宪法的高度和角度统一规约行政监察，使其规范化、科学化，不断促进《行政监察法》和相关配套法律法规的完善以及《行政监察程序法》的制定。

3.行政监察工作公开化。

公开是最有力的监督。公开是最透明的监督。监察系统必须公开检查，公开取证，公开宣布结果。在发达资本主义国家，在行政监察公开性方面，瑞典做的比较有特色。公开化制度能够有力保障公民的合法权利和利益，极大地提高行政工作人员的工作效率，在促进行政法治化建设方面起到了重要作用。我国应当加强对行政行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督。行政监察对行政公开化的监督，可以促进政府的行政公开，有利于行政监察内容的拓展，有利于促进行政民主化、法治化建设，有利于有效地防治腐败，更好地实现行政监察的目标。国外的议会行政监察专员由于没有直接处罚或处分的权力，但是他们手中确有致命的“杀手锏”，就是公开调查结果，从而取得理想的效果。我们应当借鉴国外的经验，把政务公开作为行政监察的重要程序之一，加大信息公开化的力度，充分利用社会舆论的力量，促进清廉、合法与合理的行政。

作者：张俊王琴单位：烟台职业学院

一、对行政监察对象实施的行政监察行为可诉性的具体分析

依据《行政监察法》及与其相关的法律法规，对行政监察对象实施的行政监察行为主要有以下几类：第一类是行政监察决定，第二类是行政监察建议，第三类是行政强制行为，第四类是办案程序行为。

（一）关于行政监察决定

行政监察决定又可以进一步划分成两类，一类是给予行政处分的行政监察决定，另一类是给予没收、追缴或责令退赔的监察决定。对于前者，行政诉讼法已经明确将其排除在行政诉讼受案范围之外，行政复议法也将其排除在行政复议受案范围之外，对此在学界已基本成为共识。对于后者，则争议颇多，还须详述。

首先，从性质上看，没收、追缴或责令退赔的决定同给予行政处分的决定一样，都属于行政监察决定范畴，两者在实施机关、实施对象、事实依据、最终目的等方面完全相同，影响的都是监察对象的权利，只是受影响的权利内容有所不同，因此对两者应当同样对待，差别对待容易产生争议。对于此点，有的学者有不同意见，其认为行政处分与没收、追缴或责令退赔是有本质区别的，因为前者系公务员等主体基于公务员身份而享有的特殊权利，而后者则是普通公民都享有的财产权。这种观点貌似成立，其实是错误的，因为其忽视了最重要的一点，即后者针对的并非是监察对象的私有财产，而是监察对象非法侵占的他人财产，因此并未影响监察对象的个人财产权。

其次，从立法逻辑上看，当前也不宜将没收等监察决定纳入可行政诉讼的范围。如前所述，给予监察对象行政处分的事实，往往也就是给予其没收或责令退赔监察决定的事实，如果一旦允许行政诉讼对该事实进行审查，这种做法其实就是变相将行政处分所依据的事实纳入到了行政诉讼的范围，违背了行政监察法和行政诉讼法的立法本意。因此，在未允许将行政处分等纳入行政诉讼范围的情况下，仅将给予没收、追缴或责令退赔的决定纳入行政诉讼范围，不仅会导致禁止对行政处分起诉的法律规定形同虚设，而且也会造成当前行政诉讼体系的混乱。再次，如果将罚没、追缴或责令退赔等行为当做外部行为纳入行政复议或诉讼，则该行为就可能要受到《行政处罚法》等法律的调整，如果这样，在实施罚没时就要履行处罚告知、听证、告知诉讼权利等诸多程序，特别是还要受到行政处罚“2年时效”的限制，这样一来明显与行政监察法的规定不一致，更不符合行政监察这种内部行政行为的效率性原则。

最后，从当前我国法律的具体规定看，《监察机关没收追缴和责令退赔财物办法》第17条规定：当事人对监察机关没收、追缴和责令退赔的决定不服的，可以依据《行政监察条例》第40条的规定提出申诉。而原《条例》第40条规定，对监察决定不服的，应当复审、复核，也没有说到可以提起行政诉讼。在《条例》废止后，《行政监察法》第40条又只是规定了复审和复核，仍并未规定行政诉讼。也就是说，《行政监察法》并未区分行政处分的监察决定和没收、追缴和责令退赔的监察决定，而是一概称为监察决定。从这种表述来看，对于所有的监察决定，当然都只能申诉。需要探讨的是，对于“监察机关超越职权作出罚款或应由财政、审计部门没收、追缴的涉案款物而直接由监察机关作出监察决定”的情形，笔者认为应当区别对待：

（1）对于监察机关明显超出法律授权的行为，比如罚款、拘留等，应当允许监察对象提起行政诉讼，因为这种行为很明显处分的已不再是监察对象基于特殊身份而享有的特殊权利，而是社会公民的一般权利，而且监察机关也不再是依据内部性职权作出，而是越权进行外部社会管理。

“官僚主义者的意识变得僵化，而这种官僚意识上的缺省条件只是官僚主义式的认真负责———在执行某项任务时坚守。如今，可能恰恰是官僚主义的认真负责精神是使得法治富有生气:用柏拉图和亚里士多德的比拟来说，正是当医生发现某种治疗方法对其病人有害时，才允许他们改变那种治疗方法。”［2］行政监察制度在行政法治的主题内涵上是行政权运行过程的内在视域的技术性监督，即与亲历者同行更易于监督效果的针对性。行政监察制度是彰显行政法治的重要标识，其理由主要来自于以下两个方面。

首先，行政法治需要在权力配置中为行政监察权作出制度安排，以期确证法治治理的规范性逻辑。行政权是国家公权力的重要方面，国家与社会的共同演进在关切行政权的视域上有一个较为一致性的共识，即行政权的运行是最为易于出现异化趋向的，这似乎已然成为行政权特质所在的必然性结论。过于美化与妖魔化行政权的特质形象都是一种不负责任的夸奖与抱怨，国家权力配置的科学性要求在行政权的运行过程中作出制度安排，在行政法治的逻辑中为行政监察权明确权属定位与功能判断，这才是行政法治的内在性诉求。从制度的完整性视角考察可知，行政监察制度是行政法治的关键性环节，行政权的运行是在广阔的社会生活中展开的，仅仅依靠外在的权力制约与社会监督是无法实现其自身的正当性品格与法治目标的，行政监察制度的价值功能形态是为行政法治内涵作出合理性明证，而不仅仅是为了监督而监督，这是一个需要客观面对的实践性问题。

其次，行政监察权的运行过程接受批判性社会视域的全面监督，以期成为行政法治的典范性样本。行政监察制度在社会大众视域似乎不被看重，批判性的逻辑背后较为通俗地诠释出行政监察权的尴尬处境，这需要进行更为理性的反思与考量。哈贝马斯指出，“只有当生活世界背景在日常实践中的先验总体性被设定为同一性和整体性(All)的思辨观念，或者设定为从整体性自身当中产生出来的精神能动性的先验观念时，才会出现先验表象。”［3］能为与不为是两个完全不同层面的问题，行政监察权没有发挥出应有的功能价值，是其不能为还是有意不为，造成这种结局的原因何在，这才是问题的核心所在。行政监察权接受社会批判性监督是因为社会对其希望愈大则愈加迫切，是质疑制度还是完善制度，已然成为行政监察权判断的两个完全不同的技术进路的差异特质所在。行政监察制度是践行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公开制度的法治诉求中得到社会共同关切的时代背景下，加之科技高度发展的有力支撑，其完全可以成为践行行政法治的典范性样本。

行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求

行政权在实践中出现的各种腐败问题层出不穷，备受社会关注。当然，这与社会生活的复杂性密切相关，但是其突出表现在对行政权的实质内涵的背离与反叛，本真意义即是行政廉洁的丧失，使得其失去社会信赖的正当性前提，行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求，其理由可以从以下两个方面进行考察。

第一，行政监察制度的核心内容是对行政权的廉洁性进行同程亲历监督，在制度规制中确证行政权的廉洁特质要求。“每一个法律制度都包含着那些赋予大量法律规范以结构的原则，而且这个结构独立于任何具体个人的选择或观念。”［4］现代行政的基本内涵是依法行政，行政权必须严格依法办事，不得以权谋私，行政廉洁是其基本特质要求。行政权对于国家资源的分配是具有极为独断性与强势地位的，因此，在行政权运行的过程中需要对其进行严格的制度性监督，这既是对其的制约，也是一种制度性保护，在看到一个一个腐败官员的落马，我们更多的是是一种庆幸还是一种惋惜，这似乎全然取决于我们自身角色的差异性。事实告诉我们，行政廉洁不能仅仅依赖于行政官员个人修养与自律水准的自动提升，而更多地需要在制度上进行理性关切，行政监察制度是让行政权运行过程完全置于同程亲历者的监督之下。“阳光是最好的防腐剂。”行政廉洁更需要在透明性的内在视域的监督下予以保障，实践中对行政监察法律制度是否得到有效地执行应成为重要方面进行考察，尤其在行政权对重大事项的进行决策时确保行政监察权的及时跟进。

第二，行政廉洁的特质要求需要在制度关切中为行政权配置制约性要件，行政监察制度是践行行政廉洁的更高期待。实践中行政权出现腐败异化的情形似乎已然成为全社会容忍度的考量基准，中国社会转型期所遇到的各种问题较多的与其有着千丝万缕的关联，故而，维稳的社会质疑之声不时得到学界回应。行政官员的腐败现象是一个需要予以充分关切的制度考量问题，而不应仅仅是谩骂与抱怨，更应在制度层面加以理性建构。可以说，中国社会对于行政廉洁的期待与诉求，在当下已然成为一个迫切性问题，行政监察制度是为行政权在国家权力配置上规制其系统协调的有效制约要件，其能否发挥应有的功能价值取决于制度本身的完善性程度，要从建构性视域为行政监察制度赋予独立性品格。“我们确认某个社会利益值得保护，所依据的标志之一就是人们自发地、持久地组成群体来保护它。”［5］

当然，行政检察权自身也有一个廉洁性问题。因为行政监察权的运行必须是公开透明的进行监督，权力与责任应具有对等性，可以说行政监察权在社会期待中，其自身的行政廉洁也应有制度得到法律确认。较之于其他行政权而言，现实中行政监察权的廉洁性具有较高的社会认可度，这充分表明工作习惯的行为特质似乎为其诠释出一个较为简单的实践逻辑判断，即监督者的思维与行为习惯在长期与行政廉洁检测过程中得到较为有益发挥与彰显。