危机管理范文

摘　要：公共危机一直都作为学者们热衷的研究内容之一。针对社会公共危机管理的含义，主要研究内容可分为危机发生后的管理和危机发生过程中的管理；在对公共危机管理的主体方面，主要分为以政府为主体，以政府为主导的多主体共同参与，多元主体协同参与三方面；最后，在对社会公共危机进行管理工作体制机制的构建一个方面，目前的研究方法主要通过集中在危机预防预控、危机处理、危机善后和危机恢复。

关键词：公共危机；危机管理；公共危机管理

2003年SARS、2008年三鹿奶粉事件、汶川大地震、2020年新发肺炎等事件表明，突发性公共危机存在于日常生活的各个方面，如公共卫生、食品安全、自然环境等。因此，较多学者将研究目光投向公共危机管理这方面。

一、公共危机管理的内涵

公共危机管理内涵的研究内容总结为两大方面：首先，有学者认为，公共危机管理是政府在危机后采取的一系列措施（唐骏，2003）[1]。第二种观点认为，公共危机管理实际上是一个管理的全过程，构成了一个“先发制人，为应对和修复做准备”的循环。张成福（2003）指出，管理社会公共关系危机属于一个动态发展变化的过程，政府针对潜在的危机会采取预防措施，及时处理真正的危机。根据危机发展的不同阶段，政府将采取一系列相应措施，有效地预防、控制和处理危机[2]。周亚越（2010）表示国家有计划、有组织地实施公共危机相应的措施和策略，其目的就是清除突发性危机所带来的负面影响[3]。有学者还认为，公共危机管理的实质是建立危机应对机制，选择使用正确且合适的措施预防危机，从源头切断危机，维护人们的正常生活，保障社会发展（龚维斌，2004）[4]。

二、公共危机管理的主体

围绕公共危机管理的热点问题之一就是公共危机管理的主体。哪些组织可以作为一个公共危机管理的主体？围绕这一问题，学者们提出了不同的观点，认为主要有三种类型：一是政府主体，二是政府主导的多元主体参与，第三种是多元主体协同参与。

（一）以政府为主体。因为中国政府对一切我们国家事务起主导作用，因此在公共危机信息管理工作过程中，政府就作为主体进行宏观调控。例如王慧等（2008）在研究公共危机管理时，就提出政府就是在预防、控制、解除危机过程中的主要负责组织，它的行为属于公共危机管理的范畴[5]。马建珍（2003）则表示，公共危机管理可以定义为一系列活动的过程，如信息收集和分析，由政府部门在危机思想的影响下进行[6]。

现代企业都处在一个风云莫测的环境中，企业无法避免可能发生的产品、价格、人才、信息、财务、信誉等种种危机。无论是驰名世界、规模庞大的诸如可口可乐、微软等跨国公司，还是那些默默无闻、为数众多的诸如爱多、南京冠生园等中小企业，从来没有哪一个企业的发展是一帆风顺的。企业在竞争的海洋中遨游的时候，随时都有可能遭遇到巨浪的袭击和危机的困扰。在实践中，同样是面对危机，有的企业沉着冷静，转危为安；有的企业则慌不择路，越陷越深。那么，企业应如何加强危机管理呢？

建立危机预警系统

危机管理的最好办法就是准确预见危机。任何企业都不是在真空中开展营销活动的，环境的变化既有可能给企业带来机遇，也随时有可能引发种种企业危机。建立危机预警系统，防微杜渐，对各种细小的变化多加注意，就可以防止一些危机的发生。

建立危机预警系统的一项重要工作就是树立强烈的危机意识。危机管理者应未雨绸缪，在危机发生前就对员工进行培训，培养危机意识并训练危机反应能力，在企业中营造一个“危机”氛围，使企业经营者和所有员工面对激烈的市场竞争，充满危机感，理解企业有发生种种危机的可能性，用危机理念来激发员工的忧患意识和奋斗精神。壳牌公司每年都要对员工、合资方管理层进行危机管理培训，培训人数占员工10%以上。几年前“三株”的“常德事件”，在事发前其实已经出现了种种危机爆发的苗头：当时由于保健品市场的混乱，中央电视台《东方时空》栏目曾对“三株”在成都存在的问题进行过曝光；1995年杭州一家报纸曾连续发表抨击三株的文章，竞争对手则有意将这家报纸的文章大量印制并在全国各地到处散发，严重干扰和破坏了三株口服液市场。但由于企业缺乏危机管理意识，没有引起足够的“警惕”，最终导致了“常德事件”的爆发。

建立危机预警系统的另一项重要工作是成立危机管理小组。危机管理小组在危机处理中处于信息管理中枢，其决策水平和预见能力的高低将直接决定着危机处理进程和结果。一般来说，危机管理小组应由较高职位的管理人员和各专业部门的负责人组成，以增加它的权威性和快速应变能力。英特尔公司一贯将危机管理作为企业管理的核心，从而得以在信息产业竞争趋于白热化的今天立于不败之地。在可口可乐公司，危机管理小组是常设机构。其成员包括各部门的抽调人员，如装瓶厂的经理、生产人员、推广销售人员、技术管理人员、品质管理人员，也包括消费者热线接线员。可口可乐公司每年都对危机管理小组成员进行专门培训，提高其应对危机的实战能力。中美史克公司在“PPA”事件发生后，立即成立了由总经理、副总经理、销售总监、市场部总监以及各个部门主管等组成的危机应对小组，这种小组尽管是在事后成立，但在处理危机中同样发挥了重要的作用。

发挥权威机构的作用

危机发生后，消费者往往相信的是权威专家的结论，而不相信来自企业的“声音”。邀请或协助公证性、权威性机构（如消协、技监、卫生检疫部门、质量监督部门等）帮助解决危机，是企业控制危机事态发展、转危为安的关键。雀巢公司的“奶粉风波”恶化后，成立了一个由10人组成的专门小组，监督该公司执行世界卫生组织规定的情况，小组人员中有著名的医学家、教授、大众领袖、国际政策专家等，大大提升了公司在公众心中的可信性。当年可口可乐比利时中毒事件传到中国后，可口可乐公司立即协调卫生部对在中国灌装的可口可乐进行检验，并最终由卫生部对外公布，在国内灌装的可口可乐产品均符合国家食品卫生标准，不存在任何质量问题。我国卫生检疫部门的这一权威论断，对引导消费者需求起了重要作用。

以诚相待

现代企业都处在一个风云莫测的环境中，企业无法避免可能发生的产品、价格、人才、信息、财务、信誉等种种危机。无论是驰名世界、规模庞大的诸如可口可乐、微软等跨国公司，还是那些默默无闻、为数众多的诸如爱多、南京冠生园等中小企业，从来没有哪一个企业的发展是一帆风顺的。企业在竞争的海洋中遨游的时候，随时都有可能遭遇到巨浪的袭击和危机的困扰。在实践中，同样是面对危机，有的企业沉着冷静，转危为安；有的企业则慌不择路，越陷越深。那么，企业应如何加强危机管理呢？

建立危机预警系统

危机管理的最好办法就是准确预见危机。任何企业都不是在真空中开展营销活动的，环境的变化既有可能给企业带来机遇，也随时有可能引发种种企业危机。建立危机预警系统，防微杜渐，对各种细小的变化多加注意，就可以防止一些危机的发生。

建立危机预警系统的一项重要工作就是树立强烈的危机意识。危机管理者应未雨绸缪，在危机发生前就对员工进行培训，培养危机意识并训练危机反应能力，在企业中营造一个“危机”氛围，使企业经营者和所有员工面对激烈的市场竞争，充满危机感，理解企业有发生种种危机的可能性，用危机理念来激发员工的忧患意识和奋斗精神。壳牌公司每年都要对员工、合资方管理层进行危机管理培训，培训人数占员工10%以上。几年前“三株”的“常德事件”，在事发前其实已经出现了种种危机爆发的苗头：当时由于保健品市场的混乱，中央电视台《东方时空》栏目曾对“三株”在成都存在的问题进行过曝光；1995年杭州一家报纸曾连续发表抨击三株的文章，竞争对手则有意将这家报纸的文章大量印制并在全国各地到处散发，严重干扰和破坏了三株口服液市场。但由于企业缺乏危机管理意识，没有引起足够的“警惕”，最终导致了“常德事件”的爆发。

建立危机预警系统的另一项重要工作是成立危机管理小组。危机管理小组在危机处理中处于信息管理中枢，其决策水平和预见能力的高低将直接决定着危机处理进程和结果。一般来说，危机管理小组应由较高职位的管理人员和各专业部门的负责人组成，以增加它的权威性和快速应变能力。英特尔公司一贯将危机管理作为企业管理的核心，从而得以在信息产业竞争趋于白热化的今天立于不败之地。在可口可乐公司，危机管理小组是常设机构。其成员包括各部门的抽调人员，如装瓶厂的经理、生产人员、推广销售人员、技术管理人员、品质管理人员，也包括消费者热线接线员。可口可乐公司每年都对危机管理小组成员进行专门培训，提高其应对危机的实战能力。中美史克公司在“PPA”事件发生后，立即成立了由总经理、副总经理、销售总监、市场部总监以及各个部门主管等组成的危机应对小组，这种小组尽管是在事后成立，但在处理危机中同样发挥了重要的作用。

发挥权威机构的作用

危机发生后，消费者往往相信的是权威专家的结论，而不相信来自企业的“声音”。邀请或协助公证性、权威性机构（如消协、技监、卫生检疫部门、质量监督部门等）帮助解决危机，是企业控制危机事态发展、转危为安的关键。雀巢公司的“奶粉风波”恶化后，成立了一个由10人组成的专门小组，监督该公司执行世界卫生组织规定的情况，小组人员中有著名的医学家、教授、大众领袖、国际政策专家等，大大提升了公司在公众心中的可信性。当年可口可乐比利时中毒事件传到中国后，可口可乐公司立即协调卫生部对在中国灌装的可口可乐进行检验，并最终由卫生部对外公布，在国内灌装的可口可乐产品均符合国家食品卫生标准，不存在任何质量问题。我国卫生检疫部门的这一权威论断，对引导消费者需求起了重要作用。

以诚相待

在市场经济的浪潮中，任何一个企业随时随地都有可能出现危机，所谓“突然”发生，那是因为企业对危机缺乏必要的认识。企业的生产经营活动不可避免的会遇到一些问题。如果危机处理不当，就会使企业多年辛苦建立起来的良好形象化为乌有。树立危机意识，防患于未然，是现代企业应该加以重视的一个问题。本文将对企业发展中的若干环节，着重阐述可能出现的危机及其防范对策。

企业不论规模大小、业务经营规模或行业类别为何，每天都面临各种不同危机发生的可能，一旦发生危机，倘若无法妥善的处理，不仅将为企业带来财务损失，进一步影响社会大众及消费者的权益与生命财产安全，连带的将破坏企业的形象，甚至撼动企业经营的基础。

一、危机管理概述

（一）危机管理的涵义

危机管理是指企业组织或个人通过危机监测、危机预警、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的管理活动。

危机管理所涉及的主要有五个方面：

1.危机管理者对危机情境防患于未然，并将危机影响最小化。

2.危机管理者未雨绸缪,在危机发生之前就做出响应和恢复计划，对员工进行危机处理培训，并为组织或社区做好准备，以应对未来可能出现的危机及其冲击。

一、农村公共危机的主要表现形式

所谓公共危机，是指严重威胁、危害社会公共利益，并引发社会混乱及公众恐慌情绪，需要公关部门迅速介入，并运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的非常事态。［1］而农村的公共危机是指乡村社会由于遭受某种突发性变故，且在没有得到及时遏制的情况下持续蔓延，进而使得农业生产遭受严重破坏，农村生活陷入严峻形势，农民生存受到直接威胁，整个乡村社会秩序陷于混乱，民众心理产生恐慌的一种非正常状态。我国幅员辽阔，不同地域的农村社会，其自然地理、历史文化传统等条件各异，造成农村危机的表现呈现出复杂性，概括而言，我国农村公共危机主要有以下几个方面：

(一)自然灾害

由于国土辽阔，各地地理气象条件迥异，自然灾害种类多，且发生频繁。具体来说包括以下几个方面：一是气象灾害。主要包括干旱、洪涝、大风、冰雹、霜冻、沙尘暴等；在这些气象灾害当中，水、旱灾害的危害可以占到全国所有农业灾害危害面积的80%以上。以2010年云南旱灾为例，当时全省16个州市均不同程度受灾。截至2010年3月15日，云南省各类农作物、经济类作物大面积受灾，甚至绝收，有780万人、1753.4万头（匹）牲畜饮水困难。从2009年9月开始，截至2010年3月11日的统计数据显示，旱情造成云南农业直接经济损失达172.7亿元。二是地质灾害。主要包括地震、滑坡、崩塌、地裂缝、泥石流、水土流失、土地的沙漠化、石漠化、沼泽化等、土壤盐碱化、火山喷发等。三是生物灾害。主要包括外来物种的入侵，对某一食物链的破坏所造成的生态失衡，人为影响使动植物产生变异等。四是生态灾害。生态灾害的产生往往是由于其他自然灾害对一个地区长期或者剧烈作用的结果。比如黄土高原的水土流失，云贵以及广西地区的石漠化，还有近几年愈发严重的海洋赤潮、绿藻泛滥等问题。一旦生态灾害形成，对一个地区的农业影响除了强烈的破坏性之外，还有较长的持续性，因为其产生的影响已经无法通过应急或是短期的方案来消弭。当然，生态灾害的产生与长期的生态破坏、环境污染等也有十分紧密的关系。

（二）农村群体性事件

由于处于社会转型期，各种矛盾尤其是利益矛盾凸显，农村的社会治安问题容易导致危机的发生，近年来尤其以农村群体性事件为重要表现。农村群体性突发事件是指由农村区域内社会矛盾引发并形成一定规模，造成一定社会政治经济影响，给区域内社会发展造成负面影响的事件。主要表现形式有上访、游行、集会、械斗、堵塞交通、冲击党政机关等，当然，其中有些形式属于正规的群众表达意愿的渠道，但是由于农民的自发组织有时缺乏明确的纪律，难以有效控制其成员的过激行为，往往难以避免恶性事件的发生。群体性事件的原因比较复杂，如由于农村改革触及到一些既得利益者，使这部分人产生了不满情绪；某些基层干部工作作风存在问题；传统的封建家族势力、封建迷信问题以及带有黑社会性质的黑帮势力在农村的存在等。［2］

（三）公共产品供给不足和公共服务落后所致的系列危机

与城市的公共产品供给和公共服务水平相比，广大的农村地区在这方面突出表现在教育、医疗和社会保障事业及其基础设施和文化建设方面的明显不足。城乡教育事业发展差距依然较大，农村公共卫生水平低下且资源缺乏，城乡社会保障事业发展还很不平衡等等。这不仅完全可以成为农村危害性突发事件的诱因，而且使得这些突发事件的发生也缺乏预防和治理的基本物质条件，这些突发事件一旦无法得到及时处理，就会很快上升为农村公共危机事件。

我国正处于转型期，正在经历着利益格局的调整、权力体系的变革、社会结构的分化、人口流动的加剧等一系列变化，加之全球文化的交汇与碰撞，又引发了社会文化的激荡、传统思想观念的嬗变等。所有这些剧烈的变化造成了社会不稳定因素的增多，中国因而进入了危机频发期。因此，党的十七大报告明确强调要“完善突发事件应急管理机制”。实际上，及时、妥善而有效地治理危机已成为当前和今后一个时期内中国各级政府必须高度重视的重大挑战，能否处理好社会危机事件直接关系到政府在公众心目中的地位和形象，直接关系到中国的政治稳定和经济发展，直接关系到社会主义和谐社会的构建。综观我国危机治理的发展轨迹可以看出，它是一个由政府危机管理逐渐走向危机协同治理的过程。

一、陷入“国家或政府中心论”：中国危机管理的困境

在“9·11”事件影响下，经历了“非典”危机之后，危机管理已成为中国政府关注的重点和理论界研究的热点。时至今日，在多方共同努力下，中国危机管理在理论与实践上均取得了一定的成果。这一点可从近年来危机管理诸多研究成果的涌现及《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发事件总体应急预案》的颁布与施行上反映出来。但由于中国危机管理理论研究起步晚，实践经验不足，当前尚存在理论上的困境和实践上的难题。有学者曾将当前国际危机管理的理论困境和实践难题概括为三个方面：一是在危机管理体制上，存在着“集权化”和“分权化”的结构性矛盾；二是在危机沟通上，存在着危机信息公开与封闭的伦理性冲突；三是在危机管理路径上，存在着经验主义与演绎主义的逻辑矛盾。还有学者将当前中国危机管理存在的问题概括为八个方面：危机意识淡薄；缺乏组织保障；各部门横向协调不够，资源共享程度低；对突发公共事件的监测预警机制不健全；危情行政透明程度不够；危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏法制保障；社会与公众参与不够。应当说，这些分析有一定道理，但就当前中国危机管理而言，或难以简单套用，或尚未抓住问题的关键。在笔者看来，从国家与社会关系的视角加以审视，当前中国危机管理理论困境与实践难题的本质或根本原因在于理论研究和实践均陷入了“国家或政府中心论”的窠臼。

对于危机管理，用以指导全国突发公共事件应对工作的《国家突发事件总体应急预案》中关于工作原则的第三条明确规定：“统一领导，分级负责。在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。”在组织体系上，明确规定：“国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。”由此可见，当前中国的危机管理是“以国家或政府为中心”的。这一点，也可从危机管理在中国理论研究和实践中常被称为“政府危机管理”这一点上得到佐证。这种“以国家或政府为中心”的危机管理必然会造成现实中危机管理主体单

一、社会力量参与不足等诸多问题，降低危机治理绩效。必须指出，在危机治理机制中，政府毫无疑问应占有主导地位。但是，危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。没有全社会的积极参与和大力支持，仅靠政府的力量，想圆满地解决危机是不可能的。也正因为如此，有学者指出，“有效的危机管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织的协作”。实际上，单一的治理机制存在着诸多问题。无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会，都无法单独承担应对风险的重任，因为它们本身也是风险的制造者。若仅依靠国家或政府，会使危机的治理失效。

二、走出困境：革新危机治理范式与实现危机协同治理

既然中国危机管理的理论困境和现实难题的本质或者说根源在于理论研究和实践未摆脱“国家或政府中心论”的窠臼，那么，要走出困境，就必须跳出“国家或政府中心论”，实现危机治理范式革新。而要实现这种革新，首先要突破现有的理论视野，以一种科学的基础理论指导实践和理论研究。作为现代科学基础理论的协同学理论和晚近兴起的治理理论恰为我们提供了这种新的研究视角。

协同学是20世纪70年代联邦德国斯图加特大学理论物理学教授赫尔曼·哈肯创立的一门新兴的系统学科。协同学即“协同合作之学”，它是一门以研究不同系统中存在的某种共同本质特征为目的的综合性横断科学。现代协同学理论认为，那些“与外界有着充分物质与能量交换的开放系统，它们从无序到有序的演化都遵循着共同的规律，即在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态”。可见，协同即“相互协调、共同作用”，它有助于整个系统的稳定和有序，能从质和量两方面放大系统的功效，创造演绎出局部所没有的新功能，实现力量增值。它反映了系统中各子系统之间结合力的大小和融合度的高低，是辩证唯物主义量变引起质变哲学理论的生动体现。

一、分析我国公共危机管理中存在的问题

(一)缺乏完善的法律体系

在相关立法，我国缺乏很多跟政府危机管理相关的法律法规，这就导致了我国政府采取的大部分紧急的对抗措施一般都无法律依据，容易造成合理不合法的事件形成。虽然我国已经制定了《防洪法》、《戒严法》、《防灾减震法》、《传染病防治法》等，但这些仅有的单行的法律只能适用于一系列的非常的紧急状态，覆盖面十分狭小。另外，在政府处理公共危机过程中，和在公民权利受到侵害的防止执法监督的方面，在我国现有的法律体系中尚是空白的。在执法的方面还存在着执行不到位、执行并不科学的情况，依法行政尚待加强。

(二)我国不侧重于专业，缺乏统一的管理机构

我国公共部门能够管理公共危机的部门林立，光国务院下属的就有国家安全监督管理局等等，这些机构都可以对于公共危机进行紧急的处理，但我国却没有设立专门的、专业的管理部门，设立的几个部门又可以相互的推脱，导致了对于危机管理的真空部分，这比危机本身还可怕。

(三)对于危机管理的研究和应用研究尚有很多的不足

我国还没有形成非常系统的危机管理理论，现在对于危机管理理论的研究基本上还停留在介绍西方专著和引进理论的阶段;现有学术资源没有很及时变成政府的决策进行相关的管理。很多学者的研究与实际参与者、实践者之间的经验没有很好地进行配合，然后在一起用到实际的危机管理当中去;也有不少的文献资料只是对国内、国际的危机和危机管理进行泛泛而谈，不去做深入研究，使我国的危机与危机管理策略能够尽早的与国际水平达成共识跟上国际的标准，但这些研究缺乏对这些策略的深入分析，大都停留在“是什么”的阶段，虽然在近两年在这方面有明显增多的趋势，但还是远远不够。

二、积极应对危机的有效措施

摘要:我国现阶段正处于转轨时期,“群体性事件”连同自然灾害等突发公共事件逐渐增多,这是对政府行政管理活动新的挑战,但挑战同样意味着机遇的降临。因此,我们很有必要对“公共危机”、“危机决策”、“危机管理”等概念进行全面了解,澄清一些错误观念。本文就这些问题,做出简要分析。突如其来的SARS危机,唤醒了人们的危机管理意识,促使我们必须正视危机,学会有效的危机管理

一、公共危机决策

根据词源学的方法,我们可以将“公共危机决策”这一术语拆分为“危机、决策、公共危机、危机决策”等,这也成为其基本构成要素。(一)危机1.含义危机(crisis)最早出现在古希腊医学里,意思是关系生死的转折点,指病人的身体处于这样一种状况,即要么开始康复,要么开始进一步恶化,直到死去。根据《现代汉语词典》的解释,危机有两个意思:一是指危险的祸根;二是指严重的困难关头,例如,经济危机、财政危机、信任危机等。荷兰莱登大学危机管理专家乌里尔•罗森塔尔(UrielRosenthal),认为[1]“危机是一种严重的威胁社会系统的基本结构或者基本价值规范的形势,在这种形势下,决策集团必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出正确的决策。”同时,我们也可以把危机一词理解成:“危”是困难、困境;这种困难、困境对人、社会或自然界造成威胁;“机”则是机会、机遇,表示恰好的时候。当人与社会对所面临的困难或困境能够正确对待和处理时,“危”就转化为“机”。因而,危机本意是指严重困难的关头或产生危险的祸根。它既给其对象造成威胁与压力。2.特征危机大多是突然发生的,有些则是逐渐形成的。国内外学者普遍认为,危机具有几个重要特征[2]:(1)突发性。很多危机的爆发都是极其突然的危机在爆发前往往被人们认为是不可能的,或者不能够确切知道在什么时间、什么地点会发生怎样的危机,它完全是一种突发性的巨大意外事件。(2)威胁性和危害性。危机的出现会威胁到一个社会或者组织的基本价值或者目标。危机对社会经济政治和公众心理的影响是巨大的。危机造成巨大的民生损害、经济损失和政治的不稳定,引发政府的信任危机或生存危机;危机导致社会的混乱;使社会公众的心理产生恐惧和严重不安全感;而且某些危机的影响具有全球性和长期性。(3)不确定性。由于人们无法获得危机爆发时的全面的信息,以及环境的不确定性,对于危机的性质、危机未来发展的可能及对组织或社会造成的影响,人们往往是不能准确把握,这就造成了危机的不确定性,许多重大危机最后可能会导致意想不到的结局。(4)紧迫性。在危机过程中,危机管理者在信息、资源的严重制约下,必须在很短的时间里作出重大判断或决策,并且一旦发生决策失误就会后患无穷。这种“逆境中的决策”使决策者面临巨大的决策压力和不确定性。3.分类按照危机事件的产生类型,可以将其大致分为两类:一是自然危机,这其中包括了自然现象和灾难事故,如地震、海啸、洪水、蝗灾等;二是人为危机,包括恐怖活动、暴动、经济危机,如9•11事件、东南亚金融危机等。(二)公共危机在现代社会,由于人类活动领域的极大扩展,任何自然或人为危机都可以借助于各种媒介进入公共视野,并不断扩散,如同涟漪一样,成为社会突发公共事件———公共危机。此文中“公共危机”是指社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态[3]。(三)决策决策(decision-making)概念同样经历了一系列历史演变。它最早出现在我国古籍论文格式《韩非子》中,意思是“作出决定”。在现代西方国家,戴维•伊斯顿和拉斯维尔等认为,决策就是政治系统的输出,由此在社会中“实现价值的权威性分配”。[4]20世纪30年代,美国著名管理学家巴纳德第一次把决策概念引入了管理理论,奠定了现代管理学的基础;随后,西蒙在批判吸收巴纳德理论的基础上,进一步提出了有关决策理论的四个问题,即“令人满意的准则、冲突、协调和创新”。[5]他认为,决策就是根据行为前提或决定前提引申出来的结论。我们认为,决策是人们根据对客观规律的认识为一定的行为确定目标,制定并选择行动方案的过程,亦即做出决定的过程[6]。(四)危机决策危机决策,顾名思义,是人们在危机状态下为解决问题做出决定的过程。在危机状态下,“决策者先前认定的重大安全和核心价值观受到严重威胁或挑战,突发意外事件以及不确定前景造成了高度的紧张和压力,决策者必须在相当有限的时间里做出重要决策和反映。”可见,危机决策是一种非程序化的决策,“它要求组织(决策机构和人员)在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施,即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下,为了不错失良机,而打破常规,省去决策中的某些‘繁文缛节’,以尽快的速度做出应急决策”[7]。但是,危机决策也不同于普通的非程序化决策,非程序化决策和程序化决策是以决策问题是否会重复发生为标准,但在实际生活中,我们会发现,危机决策很多是会重复发生的,如洪水、地震、恐怖活动等,致使发生的时间、地点、强度等不同而已,其突出特征在于突发性、紧迫性、局限性、两面性等。(五)公共危机决策根据启蒙时期的思想家们的观点,政府权力是人民权利的让渡,而人民之所以让渡自己的权利给政府,是因为政府在拥有凌驾于个人的权力后,才能为个人所达不到的目标寻找可能。危机使社会生活偏离正常的轨道,引起社会震荡,而政府作为综合的公共事务管理者,理应在这一活动领域占据主导地位,稳定社会秩序,维护人民生活和工作的良好环境,尽可能将损失降低到最小的程度。如此这般,公共危机决策就是指:在政府主导下,政府、社会团体和公众共同参与的根据客观规律的认识,为解决社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态,制定并选择行动方案的过程。

二、公共危机管理

西蒙认为,管理就是决策,可谓一语中的。但严格说来,决策作为管理(计划、组织、决策、协调、控制等)的一项重要职能,与管理本身还是有很大不同。危机管理是一个系统的连续循环过程,包括事前、事中、事后和后危机四个阶段的管理活动,因此涵盖范围更广,涉及部门更多。(一)在公共危机的事前管理中,要建立和加强危机预警机制我们已经知道,危机管理是一个动态的过程,而不仅仅是“头痛医头、脚痛医脚”的机械行为。这是因为:一方面,自然危机的发生总有一些前兆,如地震之前动物的异常躁动表现,井水变浑等;另一方面,很多

社会危机的爆发是日常生活中诸多矛盾积累的结果。这就要求政府有关部门加强常规管理,重视普及日常社会教育。例如在地震突发后,如何紧急避险;遇到抢劫时,如何自保和自救等。只有在平时做好宣传动员、组织公众进行危机教育培训和应急演练、相关部门做好隐患排查等工作,才能有助于从根本上避免社会公共危机的发生。目前各级政府的危机意识普遍淡薄,认识不到社会转型时期各类潜在危机爆发的普遍性和危险性,这是目前我国政府危机管理现状的一个最为深层和根本性的问题。由此导致无论在中央层面还是在地方各级政府层面都没有建立起完善的公共危机预警机制,在客观上造成了对每年度或者更远的时间内可能出现的各类危机事件缺乏宏观上的总体考虑,对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析,导致政府处理危机事件往往是撞击式的被动反应模式。“青蛙温水自杀”定理告诉人们:没有危机感就是最大的危机[8]。只有在平时严阵以待,自然不会临时自乱阵脚,不会想“跳”时已经无能为力。(二)在公共危机的事中管理上,要加强政府、社会团体和公众的内外部之间的协作互动,共同解决问题随着突发事件的综合性和超地域属性日趋明显,危机管理中的处理事务涉及从交通、通讯、消防、信息、医疗卫生、商业、安全、环境到军事、能源等部门,几乎包括了所有政府职能部门。这就要求相关部门协同运作,快速有序地采取措施,尽快控制事态发展。有学者认为“在我国,缺乏常设性的危机管理综合协调机构,导致复合型事件发生后各部门容易相互扯皮、踢皮球,影响应急管理的效率”[9],需要加大创新力度,建立一元化的应急指挥体系,改变条块分割式的和单灾种的应急反应和管理机制的现状,建立统一的常设性的危机管理专门机构。在危机事件发生时,能够立即组成一个强有力的指挥体系,能够对所有需要的资源进行调配,协调各部门的合作。这种情况下,我们需要走群众路线,进行社会动员。因为公共危机的扩散效应,使个人利益、部门利益、公共利益在不同程度上都会受到损害,如果政府不允许公众参与,乃至封锁消息,剥夺公众的知情权,则会产生信任危机,在社会上产生更大面积的恐慌,即无知的恐慌,这会使公众的心理、神经变得十分脆弱,因为官方的消息和“流言”、自己的见闻甚至感觉相差悬殊,出于本能的需要,人们更愿意相信那些“坏消息”,这就需要政府尽可能地“保证社会公共生活的正常,避免危机对公众心理造成进一步的伤害”[10],披露一些必要的事实和措施,安抚民心,加强与公众沟通,倾听他们的意见,以维护政府在危机中的形象。对于坏消息的处理方式,美国哥伦比亚大学国际与公共事务学院管理培训中心主任威廉•埃米克(WilliamEimicke)教授的观点是“最好的防守就是进攻”。他说:“既然媒体总是对坏消息感兴趣,那就全部告诉他。如果让媒体慢慢探听到事实真相,等到尘埃落定可能要一个月,那对你来说是更大的不幸。”。从另一个角度来说,政府单靠自己的力量,在面对危机时,仍然是显得势单力薄,在建立健全公众参与机制后,便可以最大程度的调动公众的力量,达到化恐慌为战斗同盟之效。(三)在公共危机的事后管理上,要明确中央与地方的责权关系,完善保障机制我国现行的危机管理体系较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种(如地震、洪水)的行业垂直管理模式,危机管理的重心过于上移,权力过于集中于上级部门,直至中央政府。危机事件发生后,地方政府往往要求助于上级部门,而不是领导群众积极开展自救,上级部门也疲于奔命,四处“灭火”,但我们也可以看到,各种危机事件并没有因此减少发生的次数,反而愈演愈烈。例如矿难事件,中央不可谓不重视,但地方政府某些官员和矿主出于自身利益的需要,没有强烈的动机来开展自救,反而采取“鸵鸟政策”,甚至掩盖、粉饰已发生的危机事件,致使矛盾扩大化,最后还是中央政府兜底。国家要建立危机管理的保障机制,主要包括财政保障和资源保障。在财政保障方面,要将危机管理经费纳入国家预算,并建立专门的国家反危机基金。在资源保障方面,各地区结合自身实际,人力、物品以及基础设施都要有所准备,并建立一个全国性的资源目录,一旦危机爆发,便可以一目了然,清楚地知道从什么地方调配什么资源,动用哪些设施[11],真正做到有备无患。(四)在后公共危机管理阶段,要及时总结经验教训,形成科学的公共危机决策观,并以法律的形式加以制度化、规范化如前文所言,公共危机决策兼具程序化决策和非程序化决策的特点,其发生具有重复性(反复性),因此也可以在一定程度上加以预防,减少并避免日后的损失。例如SARS这种公共卫生危机,我国有些地方政府采取虚报、瞒报的政策,延误了对SARS的控制,最终只得靠中央以铁腕罢免几位高级官员,表明态度,祭出“人民战争”的群众路线法宝,全民动员,才没有造成更大的损失。SARS问题的解决,其影响是深远的,它直接推动了我国公共卫生危机应对措施的出台,间接让政府开始正视艾滋病问题,更从容应对“禽流感危机”。2005年2月25日,国务委员兼国务院秘书长华建敏在向全国人大常委会报告突发公共事件应急预案编制工作情况时表示:全国应急预案框架体系已初步形成[12]。这意味着我国已经初步建立起自己的危机管理机制,有关法律法规的出台实施指日可待。这些措施的出台,同样离不开社会团体和公众的参与,特别是一些科研机构、政府内部咨询系统(如参事室)等智囊机构的参与,这有助于解决危机决策的科学性问题,为日后解决类似危机提供参照方案。

三、总结与建议

借用西方行政学理论来说,随着经济体制改革的深化,政治体制改革向社会结构层面的全面推进,我国现阶段正处于制度转轨时期。转型使得制度在现实中成为一个多重转型的结合体,不同历史阶段的问题几乎同时出现在这个体制之下,就像里格斯所说的棱柱形社会一样,存在异质性、重叠性和形式主义的特点[13]。纵观现阶段的政府危机管理的客观环境,易于诱发公共危机的因素主要有:①(各阶层、团体等社群)对于破旧迎新的认识与接受程度存在一定的差异,将引发一些(观念)冲突[14];②收入分配差距继续扩大,贫富差距日益悬殊,机会的不平等和结果的不平共存,易导致社会矛盾增多;③急速的产业结构变动,就业形势严峻,极易引起经济生活失衡和较为严重的社会矛论文格式盾;④城乡差别、地域差别等发展不平衡现象没有得到有效遏制,社会保障、教育、住房、公共医疗、土地等问题突出;⑤气候变暖、沙尘暴、外来物种侵害等环境问题严重,自然灾害贫乏;⑥国际环境中影响和平与发展的不确定因素增加。这或许意味着我国的公共危机管理将成为常态,美国前国防部长罗伯特•S•麦克纳马拉曾说过:“今后的战略可能不复存在,取而代之的将危机管理”[15]。近几年来,我国危机事件不断。“非典”的沸沸扬扬才过去,各种小煤窑的坍塌事件和瓦斯爆炸又暴露出新的问题,苏丹红一号又火速登场,孔雀石绿与猪肉球杆菌紧随其后,而禽流感在今天也不是新面孔……你方唱罢我登场,套用一句话,那就是:警钟为谁而鸣?为政府危机管理而鸣!如上所述,我国现已进入一个危机频发时期,危机处理将是长期摆在各级政府面前的一项特殊任务。但我国的现实情况是,从国家层面到地方层面上,都还缺乏完善的危机管理机制。为有效防范和应对危机,我们建议,在国家层面应尽快建立常设性国家危机管理中枢机构,协调各相关部门、协同各方面专家,从国家安全和保障民生的高度上研究、制定各类反危机战略和应急机制,以便加强各地区、各部门、各级政府之间的协调应对能力;[16]在地方层面上,也要根据具体情况,设立相应的机构,并且中央政府应给地方政府更多自主权,充分发挥地方处理危机的主动作用;同时还要健全相应的法规制度,增强政府的社会动员能力、公信力和财政能力,提高政府的决策、协调、指挥、控制能力。新晨：