电子文件管理范文

1电子文件的主要特征

随着计算机技术的发展和提高，应用中的电子文件处在不同的发展阶段，因此，电子文件的分类和显现的特征也各不相同。计算机应用之初，由于存储电子文件的介质问题，使电子文件不宜传播，因此当时利用计算机和打字机共用，将电子文件打印出来保管，习惯上称作纸质电子文件，随着电子文件存储介质的发展，又经历了以纸质文件为主，电子文件为辅的辅助性电子文件，以电子文件为主,纸质文件为辅的正式电子文件，最后达到无纸电子文件，发展到当今电子政务时代，电子文件已经成为真正的电子文件时期。电子文件具有以下特征：

（1）电子文件的设备依赖性。真正的电子文件是与计算机共用的，如果离开计算机及相应的软件，就无法生成电子文件，也就更无从谈起对电子文件的传递、识别的功能。这是因为电子文件的形成需要依赖一定的因素，如：计算机的数字编码因素、硬件因素、软件因素、设备更新因素、加密因素等，都制约电子文件的形成和应用。

（2）电子文件信息与载体的相分离性。形成的电子文件具有公用性，它可以随意在任何一台计算机上查阅，并能在计算机之间相互传递，也可以利用不同的存储介质进行相互复制，复制后的电子文件上的信息内容没有任何变化，也难以区别那一个电子文本是原件，虽然从复制的时间可以判断时间的顺序，但是电子文件不能像纸质文件那样确定哪个是“原件”，哪个是副本，电子文件的这一性质对使用者提出了如何才能保证电子文件的真实性、可靠性和完整性的问题，这也是电子文本的弱点之一。

（3）电子文件的易更改性。电子文件的易改性使它失去了真实性的确定性，因为电子文本可以随意更改，却可以做到不留任何痕迹，为了解决这一问题，电子文本由.doc又增加了CAJ、.pdf和.jpg文本，尽管如此，也难以改变电子文件的易改性，只是增加了更改电子文件的难度，作了更改的电子文本，仍然可以和相同格式的电子文本难分伯仲，所以为保证电子文本的安全，还需要解决计算机系统的许多技术难题。

（4）电子文件的多媒体集成性。在计算机系统中，人们把组合2种或2种以上媒体的信息交流和传播的媒体称作多媒体。经常使用的媒体有文字、图片、照片、声音（包含音乐、语音旁白、特殊音效）、动画和影片等等互动功能。电子文件的多媒体集成性，就是将多媒体的文字、图像、声音、影像等信息，以单独的形式出现或以相互搭配在一起的形式出现，使他们各自形成各有风格的电子文件内容。通过采用计算机对各种媒体进行处理，具有广泛的用途，这种多媒体技术是一个涉及面极广的综合技术，是开放性的没有最后界限的技术。其产业涉及的范围很广，如电子工业、计算机工业、广播电视、出版业和通讯业等都可以大量涉及。

（5）电子文件的共享性。数字化的电子文件与纸质文件具有很大的区别，电子文件一出现，虽然人们在应用中还存在不足，但它的特殊性还是给应用者快捷方便的感受，尤其是电子文本的共享性，它可以在任意时间、不受空间的限制，向所有的多用户开放，方便用户检索和用户自由的网络中浏览，实现信息共享。显然，电子政务下的电子文件管理的目的是为了提高政府的行政效率，及时了解群众的需求，为群众提供广泛、便捷的信息服务，使群众可以通过电子政务毫无拘束的把自己的想法向政府展开心扉，行使群众参与政府管理的模式。因此，在电子政务过程中，管理人员必须要了解和把握电子文件的特殊性，使电子文本扬其所长、避其所短，更好地为社会服务，为人民服务，为政府服务，发挥电子文本的功能。在计算机和网络系统中，电子政务下的电子文件管理是相互作用、相互支持和相互影响的，在实际应用中对电子文件管理的质量，将直接影响电子政务的发展的效果，当然，政府对电子政务发展的优劣，也必然对电子文件的管理起到很大影响。

2电子文件管理存在的问题

《图书情报知识杂志》2015年第六期

1俄罗斯电子文件发展态势及对档案管理工作的挑战

随着俄罗斯社会信息化及电子政务建设的迅速推进,电子文件成为俄罗斯政府机关、企业及各类组织进行信息记录、信息交流和信息保存的最重要方式。2000年至今,俄联邦政府及地方政府制定实施了一系列信息化规划,联邦层面的有:《2002-2010年电子俄罗斯联邦规划》、《至2015年俄罗斯信息社会发展战略》、《至2010年俄罗斯电子政府建设纲要》、《2011-2018信息社会专项规划》等,地方层面的有:“电子莫斯科”、“电子阿尔泰”、“电子鞑靼斯坦”等[1],这些信息化规划的实施直接促进了各级政府的电子政务建设,同时,也为电子文件的产生和流转创造了条件,2009、2010年俄罗斯政府先后开通了“跨部门电子文件处理系统”(МЭДО)和“跨部门电子交互系统”(СМЭВ)。根据上述规划所设定的目标,截止2015年,俄罗斯国家机关之间电子文件流转量不少于总文件量的70%,电子化的档案全宗数量不少于馆藏总量的20%[2]。电子文件数量和类型激增,成为政府管理决策的关键性信息资源,这对电子文件的有效管理和长期保存提出了迫切要求。与中国及欧美许多国家类似,从国家层面和行业领域加强电子文件管理领域的立法和标准建设,探索电子文件管理机制,建立并完善有助于确保电子文件真实性、完整性、可靠性和可用性的管理制度是当前俄罗斯电子文件管理的核心问题。

2俄罗斯电子文件管理立法及标准建设

2.1俄罗斯电子文件管理立法进展确认电子文件的法律凭证性和法律地位是电子文件有效管理的法律依据和法律保障,俄联邦两个重要的法律《电子签名法》和《信息、信息技术和信息保护法》对此作了相应规定。2006年颁布实施的《信息、信息技术和信息保护法》是调整俄罗斯信息法律关系领域的基本法,该法确认了电子文件的法律地位。根据该法规定,以电子数字签名形式或其他类似手写签名形式签署的数据电文,被认为是电子文件,与手写签名的文件具有同等的法律地位;在签订民事法律合同时,当事人之间用署有电子签名的数据电文交换被认为是文件交换[3];2011年颁布实施的俄罗斯联邦《电子签名法》(该法取代了2004年颁布的《电子数字签名法》)规定,电子文件的数字签名具有与纸质文件手写签名同等的法律效力,从而使电子文件的法律凭证性得到有效保障[4]。此外,俄联邦其他相关法律则在一定程度上认同了电子文件的地位和作用。如:《民法》(1994)确认了电子合同的效力,《会计法》(1996、2003)和《税法》(2000)等都规定可提交电子形式的会计报表或税务申报表,2002年俄罗斯税务局明确规定,只能提交电子税务申报表。《仲裁诉讼法》(2002)确认了电子签名文件及其他类似手写签名的文件具有与书面文件同等的效力,《海关法》(2003)规定,通关所需要的文件可以电子形式提交,而《劳动法》也不排除使用电子形式的人事文件。此外,俄联邦《政府信息公开法》(2009)、《俄联邦国家档案馆、市立档案馆、博物馆、图书馆和科学院保管、收集、统计、利用联邦档案全宗文件及其他档案文件基本规则》(2007)等相关法律法规为电子文件管理立法提供了参考和依据。在文件与档案管理领域,俄罗斯针对电子文件管理的立法正处于起步阶段。《俄罗斯联邦档案事业法》(2004)明确规定,将电子文件纳入俄罗斯联邦档案全宗,确认了电子文件的档案价值,使其与纸质档案一样成为联邦档案全宗的重要组成部分[5]。2011年修订的《联邦机关公文处理条例》适当增补了有关电子文件管理的相关条款,明确界定了“文件的电子形式”、“文件扫描”和“电子公文”的概念,并详细补充说明了联邦机关电子文件管理工作的特点[6]。《俄罗斯国家档案馆工作基本规则》则较为笼统地规定了电子文件接收进馆、长期保存、统计和著录等问题,这些问题在其他相关法规如《机关档案室工作规则》(2002)、《俄罗斯国家档案馆科技文件工作基本规则》(2003,草案),《机关档案馆(室)科技文件工作基本规则》(2004,草案)等法规中得到了细化。2009年9月30日俄罗斯政府颁布的《跨部门电子公文管理系统条例》为解决电子政务系统跨部门电子公文流转的效率和安全性问题提供了法律保障。此外,为了实现国家机关电子文件流转量不少于总文件量70%的目标,联邦档案局了《关于联邦机关内部活动必须以电子形式形成、保管和利用的文件一览表》(2011),为机关内部事务处理活动形成的电子文件类型及管理提供了具体建议。这些与电子文件有关的规范虽然体现了俄罗斯档案馆和政府部门在电子文件管理中积累的成果和经验,但是,它们还不足以解决电子文件全程管理尤其是电子文件长期保存所面临的诸多问题,缺乏保障电子文件真实性和可长期存取性的管理机制。综合上述俄联邦《电子签名法》、《信息、信息技术和信息保护法》、《民法》、《会计法》、《海关法》、《劳动法》等重要法律的规定,俄罗斯立法系统对电子文件的法律地位是认可的。而档案部门则任重道远,需要在这种有利的立法环境中,制定相应的政策、法规和标准,引导和规范电子文件管理,确保电子文件的法律凭证性,保护电子档案资源。

2.2俄罗斯电子文件管理标准建设早在20世纪60~70年代,苏联时期产生并积累了相当数量的机读文件,20世纪80年代,制定了3项有关机读文件的国家标准:ГОСТРД50-524-84.《方法指南.机读文件保存规则》(1985),ГОСТ6.10.4-84.《赋予计算机机读文件法律效力.总则》(1985),ГОСТ28388–89《信息加工系统.磁性载体文件.制作和加工规则》(1990)。但遗憾的是,因苏联解体这几项重要的国家标准没有充分发挥效用就无效了,而且也无法应对当前电子文件规模急剧增长带来的挑战。因此,制定新的电子文件管理标准迫在眉睫。当前,俄罗斯在电子文件管理领域积极谋求与国际接轨,电子文件管理问题被纳入俄罗斯档案事业中长期发展规划的核心内容。表现为:第一,俄罗斯密切关注欧洲委员会2001年的《电子文件管理功能需求模型》(Moreq,已升级为Moreq2、Moreq2010),受其影响较大,Moreq为俄罗斯政府机关和企业的电子文件管理系统设计及元数据方案制定提供了参照;第二,采用3个重要的电子文件管理国际标准ISO/TR18492、ISO15489、ISO23081为国家标准,具体为:ГОСТР54989-2012/ISO/TR18492:2005,ГОСТРИСО15489-1-2007和ГОСТРИСО23081-1-2008。除此之外,俄罗斯对有关电子文件存储载体的国际标准如ISO18921、ISO18923:2000、ISO18925:2002、ISO18926系列、ISO18927:2002、ISO18933系列等也比较关注。第三,制定了有关文件与档案管理领域的基础标准:ГОСТР7.0.8-2013《文书处理与档案事业-术语和概念》、ГОСТРИСО15489-1-2007.《信息、图书及出版事业标准体系.文件管理.基本要求》、ГОСТРИСО23081-1-2008.《信息、图书及出版事业标准体系.文件管理.文件管理过程.文件元数据》;电子文档管理系统标准:ГОСТ54471-2011《电子文档系统.文件管理.电子形式保存的信息.有效性及可靠性保障建议》;电子邮件标准:ГОСТР53898-2010《电子文档系统.文件管理交互系统.电子邮件要求》等。第四,俄联邦档案局委托俄罗斯文书学与档案工作研究所(ВНИИДАД)研究制定了一系列有关电子文件收集、鉴定、统计和长期保存的方法指南,为出台该领域的标准规范奠定了基础。2012年俄罗斯文书学与档案工作研究所制定了《电子文件保管的组织及技术方法指南》,提出了电子文件归档和长久保存的指导性意见[7]。在此基础上,2013年俄罗斯文书学与档案工作研究所研制了《机关档案室收集、统计和保管电子文件方法指南》[8]、《国家档案馆和市立档案馆收集、统计和保管电子文件方法指南》[9],分别从机关档案室和国家档案馆层面规范了电子文件收集、统计和保存中的具体要求,对于基层电子文件管理工作具有重要的指导意义。第五,俄罗斯档案事业中长期发展规划《2020年前俄罗斯档案事业发展纲要》十分重视电子文件管理标准化问题,该纲要强调,应从国家层面建立文件管理、档案管理和文件流转的标准规范,建立统一的电子文件管理系统,以最小的成本实现最优化和合理化的文件流转,从根本上减少每个国家机关为研发电子文件管理系统而付出的成本。具体的措施包括:制定电子文件形成、整理及保管标准;制定电子文件归档和移交进馆的格式标准以及电子文件长期保存和利用服务的技术方法标准;建立电子文件管理领域的合作机制;建立联邦“电子文件保管中心”[10]。可见,与中国等大多数国家类似,俄罗斯政府及档案部门已经开始着手建立电子文件管理标准体系,针对政府部门电子文件的形成、归档、保管以及进馆和长期保存制定相应的技术标准和质量规范,提高电子文件管理的效率和质量。

3俄罗斯联邦政府“电子文件保管中心”(ЦХЭД)建设构想

俄罗斯政府建立电子文件档案馆的设想开始于2010年。俄罗斯总统办公厅主任С.Е.Нарышкин在2010年9月7日召开的一次联席会议上,首次对联邦机关的电子文件管理问题表示密切关注。随后,俄罗斯联邦档案局长В.П.Тарасова于2010年9月16日在挪威奥斯陆召开的国际档案圆桌会议上发表了题为《俄罗斯电子文件及档案管理现实问题》的报告,阐述了俄罗斯准备建设专门的联邦电子文件档案馆的构想[11]。此后,在2011年6月8日召开的俄罗斯信息社会发展理事会会议上,国家档案馆长А.Н.Артизов首次提出了“电子文件保管中心”(ЦХЭД)这一概念及建设思路,拟对联邦机关形成的电子文件集中保管。档案学家С.Л.Кузнецов认为,传统档案馆既缺乏必要的技术设施,又缺乏熟悉现代信息技术的档案专家,无法对大量电子文件进行有效管理和长期保存,为此,有必要建立“电子文件保管中心”(ЦХЭД),对联邦机关形成的电子文件进行集中保管和长期保存[12]。2013年,经过俄罗斯联邦档案局、国家档案馆、通信部、经济部等多部门协商,开展多次专家讨论和调研,俄罗斯联邦档案局了《2020年前俄罗斯档案事业发展纲要》,明确提出了联邦“电子文件保管中心”(ЦХЭД)建设规划。该规划的基本思路是:在联邦档案馆中,选择一个具有良好基础设施的档案馆作为中心基地。该中心与接入“跨部门电子文件处理系统”(МЭДО)和“跨部门电子交互系统”(СМЭВ)的各联邦机构保持业务联系,具备对联邦机构电子文件集中接收、永久保管和提供利用服务的功能。同时,它也集中保管联邦档案馆所保存的联邦档案全宗的数字化副本。在地方层面,可在各联邦主体建立类似的电子文件保管中心,接收和保管各联邦主体形成的电子文件。《俄罗斯联邦档案局及所属机构2011-2020年信息化规划》对“电子文件保管中心”(ЦХЭД)建设进行了具体部署:ЦХЭД负责集中接收、保管和利用联邦政府部门及下属机构在机关电子文件处理系统、“跨部门电子文件处理系统”(МЭДО)和“跨部门电子交互系统”(СМЭВ)中形成的电子文件,同时,集中保管联邦档案馆所保存的联邦档案全宗的数字化副本。ЦХЭД所接收电子文件的来源机关包括:①联邦政府机构和国家权力机构;②联邦档案馆。联邦档案馆在完成“档案全宗”、“全宗目录”、“中央全宗目录”等项目的过程中,对馆藏联邦档案全宗文件数字化转换以后形成的数字副本。根据《俄罗斯联邦档案局及所属机构2011-2020年信息化规划》,2011~2020年直接用于ЦХЭД建设的预算项目及预算支出为:①电子文件接收4.51亿卢布;②电子文件保管新库房建设4.75亿卢布;③电子文件信息检索系统开发与维护4500万卢布。加上其他技术研发和组织管理等相关费用,2011~2020年ЦХЭД的建设总经费约为12.9亿卢布[13]。可见,俄罗斯“电子文件保管中心”(ЦХЭД)的功能类似于美国的电子文件档案馆(ERA),这说明俄罗斯政府已经认识到电子文件对于国家管理及国民经济发展的重要性并有所行动。但ЦХЭД尚处于计划和初步设计阶段。ЦХЭД建设面临的两大短板是经费不足和人才紧缺。因此,俄罗斯联邦政府持续稳定的财政支持和大量的专业技术人才保障将是该项目顺利进行的关键。

提高企业CAD电子文件的归档管理水平

1．转变观念，提高认识

传统的科技档案管理主要是对纸质文件进行验收、归档，而新时期的科技档案管理必须包含CAD电子文件的归档与管理，否则科技档案的归档就不完整，企业的核心技术安全也得不到有效的监控。CAD电子文件的归档管理不同于纸质文件的归档管理，档案部门必须具备基本的接收、管理硬件设施和相应的管理平台（软件）。CAD电子文件的归档管理是企业实现科技档案信息化管理基础工作之一。企业只有实现了科技档案信息化管理，才能冲破档案利用的各种局限，从而实现科技档案信息资源科学管理和高效利用。

2．制定标准，明确要求

CAD电子文件的归档管理是一项系统工程，企业档案部门单靠自身的力量远远不够，必须与文件形成部门及信息技术部门相互合作。因此，企业必须参照国家及档案行业相关标准，制定出切实可行的《电子文件归档与管理规范》，明确规定CAD电子文件的归档范围、类型和相应的文件格式，对电子文件的运行环境、操作平台等要求进行必要的说明，确保CAD电子文件归档的完整性、准确性、有效性。

3．及时归档，确保质量

虽然企业各部门平时都做了一些电子文件的整理或保存工作，但由于设备老化或频繁更新，导致很多CAD电子文件在设备更新过程中丢失。为避免此类情况3的发生，技术人员在完成CAD电子文件的最终审定后，必须及时通过计算机网络向档案部门移交，即逻辑归档；档案部门对归档的CAD电子文件应及时进行整理、鉴定、编目，并集中下载到可脱机保存的光盘等载体上，即物理归档，以确保科技档案的完整收集和安全保存。

4．提高技能，适应需求

《北京档案杂志》2015年第十一期

2014年3月，美国国家档案与文件署（NARA）颁布了《NARA2014-2018财政年度战略规划》（U.S.Na⁃tionalArchivesandRecordsAdministrationFISCALYEAR2014–2018STRATEGICPLAN），[1]该规划包括三个部分，即背景、任务和愿景、战略目标。其指出2014年至2018年NARA的前进方向，是指导NARA调整工作重心及分配资源的依据。事实上，NARA早有制订未来工作计划的传统，1997年，NARA就向总统、国会及美国公众提交了《NARA1997-2007年度战略规划》，该规划于2000年进行了第一次修改，[2]2003年进行了第二次修改。[3]2006年，NARA又制订了《NARA2006-2016年度战略规划》，并于2009年做出修改。[4]可见，NARA一直在根据时代的变化对战略规划进行修改，其内容也发生着变化。在这种情况下，对走在世界前列的美国档案事业进行研究，特别是研究其档案事业战略规划的发展变化，对我国档案事业发展“十三五”规划的制定有较大的借鉴意义。

一、美国档案事业发展战略规划的变化

（一）利用服务的对象、范围和方式有所扩展利用服务是美国国家档案馆的核心任务。尽管如此，在不同时期，NARA的战略规划对“利用服务”核心任务提法的不同，使其利用服务的侧重点亦有所不同，利用服务的对象、范围在不断发生变化和扩展，利用服务的方式也在不断改进。1.第一阶段（1997～2005年），NARA的任务是“保障民众、公务人员、总统、国会和法院对重要证据的及时获取。”[5]在该阶段，NARA利用服务的对象和范围都有一定的局限性。服务对象侧重于民众、公务员、总统、国会和法院，对其他组织和机构的利用服务少有提及；服务范围则倾向于提供档案的证据价值，而忽略了档案情报价值。在第一阶段，NARA过于强调档案的证据价值，而忽略情报价值，且对档案用户的认识较为狭隘。究其原因，是因为当时档案工作者与社会往往比较重视档案的证据价值，对其情报价值有所忽视。在发挥档案作用中，有些本属情报价值的，人们也一概称为凭证作用，掩盖了档案的情报价值。[6]这也导致NARA过于关注档案凭证价值的利用者，如公务员、国会和法院，而忽略了档案情报价值的用户，如企业。2.第二阶段（2006～2013年），NARA提出“提供用户对馆藏档案的快速、简便、安全的获取”；[7]对利用服务对象不再加以限制，而扩展为所有用户；提供利用的内容为馆藏档案，不再片面强调档案的凭证价值。除此之外，这一时期，由于用户对方便获取档案有了更高的需求，因此NARA开始关注用户获取档案的方式，以实现用户对馆藏档案的快速、简便和安全的获取。为了实现这一目标，NARA从以下几个方面做出了努力：第一，实现对电子文件的管理和提供利用；第二，将那些利用频繁的传统形式的档案优先进行数字化，并对所有馆藏档案进行在线著录；第三，对那些有深层挖掘档案信息需求的研究者，NARA继续为其提供研究室和专家咨询服务。这些举措保证了用户对NARA馆藏档案的快速、简便、安全的获取。3.第三阶段（2014年至今），NARA对利用服务提出了新要求。在《NARA2014-2018财政年度战略规划》中确立了四项目标，其首要目标是“实现公众对档案的获取”。“这一目标的确立也标志着NARA在战略和目的方面的重要转变：NARA超越将档案提供利用的传统角色，转而通过灵活的工具和促进公众参与的可获取的资源来实现用户对档案的获取。”[8]在这一时期，NARA主要通过数字平台实现用户对所有文件的可获取性，从而保障任何人都可以获取到NARA的馆藏，并从中有所发现和了解。为了实现这一目标，NARA采取了相应的措施：继续对馆藏档案进行在线著录，加速模拟档案向数字档案转化，以确保用户可以获取到更丰富的资源。不难看出，NARA在第三阶段的利用服务工作是在第二阶段的基础上开展的，许多工作在第二阶段就已经着手在做，经过近十年的努力，NARA在不断“实现公众对档案的获取”，提高其利用服务水平。

（二）重视档案经济价值的发挥和新技术的应用档案在社会经济建设中具有重要作用，档案信息资源的开发利用可以产生经济价值。档案作为发展生产力的重要因素，是加快知识创新和科技成果转化的重要条件，也是提高经济效益、实现经济价值的重要保证。基于此，NARA十分重视档案经济价值的发挥。“实现NARA价值的最大化”是《NARA2014-2018财政年度战略规划》新增的内容，在以往的任何规划中都不曾提及，这说明NARA开始发现并重视档案价值的扩展。NARA将政府信息提供给民众利用并从中创造了巨大的经济价值，这是对档案文化价值和历史价值的极大补充。为此，NARA确立了两个分目标：第一，通过改革使文件管理政策和实践现代化，更有效地支持联邦政府向数字政府转变。为支持联邦政府向数字政府转变，NARA对各个联邦机构管理具有永久保存价值的电子文件的要求；同时为了减轻电子文件管理的负担，NARA将加大在应用研究方面的投资。第二，以促进公众和商业对政府文件的利用，来创造巨大的经济效益。NARA将以机器可读的形式来提供对电子文件数据的直接利用，以保证对馆藏信息的有效获取。从《NARA2014-2018财政年度战略规划》中可以看出，NARA通过加快对新技术的应用来提供对电子文件数据的直接利用，保证用户对馆藏信息的有效获取，从而以促进公众和商业对电子文件的利用，来创造巨大的经济效益。新技术是挖掘档案经济价值的手段和支撑，可以通过两个方面促进档案经济价值的实现：第一，通过信息技术的应用来提供用户对档案的直接利用，保证用户方便、快捷地获取档案信息，减少不必要的时间浪费，加快档案转变为经济效益的步伐。这正是NARA所采取的措施。第二，通过采用新技术，积极开发档案信息资源，挖掘其中蕴藏的经济价值，将潜在经济价值转化为现实的、实在的经济价值。目前，主要通过国家档案馆目录实现。国家档案馆目录（NationalArchivesCatalog）是NARA为了便于用户利用档案而开发的文件信息在线利用门户，独家提供了超过200万份ERA电子文件的在线利用。该目录是在档案研究目录（ARC）和在线公共获取系统（OPA）的基础上建立起来的。ARC在2013年8月份退役并被OPA系统所取代，如今OPA系统已为新的改良版本——国家档案馆目录所取代。

（三）将继续迎接电子文件的挑战自20世纪90年代开始，电子文件的管理逐渐成为NARA关注的重点，NARA开始迎接电子文件的挑战。在20世纪末21世纪初，NARA逐渐开始关注电子文件，认识到档案工作处于电子文件的环境中。在《NARA1997-2007年度战略规划》中提出：“NARA必须解决电子文件的管理、保存、利用问题，这些电子文件涉及数字声音、地理信息系统、网站及其他电子文件格式。”[10]2006年以前，NARA处于电子文件挑战认识的萌芽阶段，刚开始认识到电子文件对档案管理的影响；而在2006年以后，电子文件呈指数级增长，NARA已经明确了“有能力发现、管理、利用、共享和适当处理电子文件对联邦政府职能的发挥至关重要。”[11]可以说，2006年以后，NARA将“迎接电子文件的挑战来确保实现NARA在数字时代的任务”作为一项战略目标来推进，并提出应对电子文件挑战的具体策略。[12]另外，为了制定《NARA2014-2018年度战略规划》，NARA在2012年至2013年开展了背景调查活动。在该项调查中，NARA发现其外部挑战主要有电子文件的激增、大数据、云计算、开放数据和数字政府等挑战，通过这些外部挑战，不难看出未来仍将面临电子文件的挑战。电子文件档案馆（ERA）是NARA解决电子文件管理问题的重要举措。ERA的目的是保管美国政府生成的具有独特价值的电子文件，并提供长期利用；同时把所有政府文件的生命周期管理纳入到电子政府框架中。ERA有多个组成部分，这些部分发挥着不同的功能并管理着不同法律框架下的电子文件，其功能主要体现为四个方面：第一，移交功能（Submission），政府部门利用移交功能将电子文件和元数据移交给ERA。第二，贮藏功能（Repository），保存和评估电子文件的功能。第三，元数据功能（Metadata），即描述电子文件的数据，包括电子文件的创建者、创建原因、处理程序等数据。第四，存取功能（Access），用户通过该功能实现对电子文件的获取。ERA项目的启动保存了美国历史，提高了政府的工作效率，改善了电子文件管理活动，使获取总统文件变得更加便利，方便了公众对档案的获取。但是，ERA也有亟需完善之处：目前ERA不能提供将电子文件迁移到国家档案馆目录的全自动工具，这限制了国家档案馆目录中可利用电子文件的数量；ERA只提供了对电子文件相关的元数据的研究，对电子文件基于内容的研究尚未进行；ERA的保存处理功能尚未开通运行；ERA中对联邦文件利用限制审查和编辑功能尚未运行。

二、启示

（一）转变服务理念，进行档案信息资源建设美国国家档案馆一直将利用服务作为其核心任务，与时俱进，不断提出新的内容。在我国，利用服务也早已被提上议事日程，例如《档案事业发展“十一五”规划》《全国档案事业发展“十二五”规划》中对于利用服务也有提及，其中“十一五”规划将档案信息利用与社会服务作为一项任务“，十二五”规划也提到“加快档案整理鉴定的进度，依法开放应开放的档案，利用先进技术，为社会各界提供快捷、便利的档案利用服务”。尽管如此，目前我国档案利用服务水平仍然不高，在档案事业发展“十三五”规划中这方面的内容仍需强化。美国国家档案馆的利用服务在日常工作中坚持公民有权查看、审查、了解联邦政府文件的理念。美国档案工作者也都认同利用馆藏档案是美国公民的权利，自身工作的意义和价值在于为民众利用档案提供服务。而在我国，虽然近些年来档案工作者努力改变过去“重藏轻用”的思想和局面，但是由于历史及传统等原因，服务理念的转变仍有很长的一段路要走。因此，在未来档案事业发展“十三五”规划制定的过程中，必须强调服务理念的转变。没有档案信息资源建设做铺垫，利用服务就无从谈起。美国国家档案馆之所以强调利用服务，是因为其档案信息资源建设已经基本完成，不仅馆藏内容极大丰富，而且馆藏形式较为多样。就我国而言，馆藏内容仍不太丰富、结构不够合理，档案信息资源问题仍是档案事业发展的短板。因此，我国的当务之急是进行档案信息资源建设，提高档案信息资源的质量和水平，为档案利用服务工作打下坚实的基础。

摘要：在建设数字中国时代背景下，电子文件归档与电子档案管理单轨制的实践在国内外日渐兴起，并形成蔓延之势。文章试以单轨制是基于文件视角还是档案视角两个不同视角，从管理对象、管理流程、归档制度、文档一体化、安全五个方面进行思考，以期让大家对“单轨制”管理模式的认知回归理性。

关键词：电子文件；电子档案；单轨制；管理模式；异议

2015年4月上海自贸试验区管委会保税区管理局作为全国首个开展电子档案“单轨制”管理试点的单位，管理经验在自贸区范围内推广实施。之后，青岛、珠海、国家开发银行等地区和部门也分别进行了电子档案“单轨制”管理试点。2016年4月1日国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，明确提出了在有条件的部门开展电子档案单轨制管理试点。[1]《档案法》修订征求意见送审稿第六十四条规定“符合国家电子档案形成和管理规范要求的电子档案具有与纸质档案同等的法律效力”[2]，为电子档案的合法性提供了法律保障。在建设数字中国的时代背景下，电子档案单轨制管理政策法规保障力度加大、数字签名等技术难点攻关获得突破，管理服务创新，单轨制管理逐步在全国各行各业迅速兴起，在档案理论界和实践界都出现了“大热”现象。档案人应以“文件视角”还是“档案视角”看待当前的单轨制，笔者给出了自己的思考。

1管理对象分析

“电子文件单轨制管理是指对电子设备生成的文件仅以电子方式进行归档、管理、利用与保存而不再生成纸质档案的管理方式。”[3]这是目前学界认可度较高的关于电子文件单轨制管理内涵的描述。具有文件管理者与档案管理者双重身份的基层工作者，面对电子文件“单轨制”，需要注意两者的区别，面对不同的管理对象，适时切换到正确的位置，切莫张冠李戴。

2管理流程分析

电子文件的单轨制归档，可以减少文件管理者对电子文件的下载、打印、纸质文件整理等繁琐过程，是文件管理者期待实现的管理目标和效果。因此，从管理流程看，单轨制是基于“文件视角”，而非“档案视角”下的收集、整理、鉴定、保管、统计、检索、编研和开发利用等档案管理流程，不能代表档案人的立场和思维。作为身兼文件管理与档案管理两职的基层工作者，应当对两种不同流程同样了然于胸，不可厚“文”薄“档”。

3归档制度分析

移动办公中的电子文件管理面临的安全风险还影响了电子文件构成要素的完整性。木马、病毒的入侵会改变电子文件包括字体、数字签名、时间戳等内容的物理格式以及包括文本、图像、注释等文件表示类型的智能格式；非法用户对电子文件的窃取和篡改也会使得包括电子文件内容、活动、档案链、背景等电子文件的基本构成要素缺失或失真，这些都影响了电子文件自身要素的完整，与电子文件管理中安全保障原则相悖。

电子文件的信息认证即确保电子文件的发送者和接收利用者身份的真实性以及验证文件信息的完整性。处在多种移动终端的办公环境下，信息的发送者身份复杂，如手机和PDA办公中往往较难核实信息发送人员的身份；办公人员在移动终端系统进行电子文件业务办理一般是基于系统给予的访问权限操作来完成的，但现在较为普遍的“用户名+密码”的身份验证往往容易被第三方破译或截获密码，访问权限操作安全系数不高；此外对电子文件信息的完整性验证是移动办公的难题，目前对电子文件构成要素的完整性检测普遍只存在于传统的各个机构的内部办公网络当中，对于拓展到移动办公模式当中则需要攻克技术、管理等难题。对处于移动办公系统中的电子文件进行管理必然会面对来自人员操作、管理制度、管理技术等方面的漏洞威胁。在人员操作方面，对电子文件传输和接收的管理不慎会造成电子文件的泄密，如对电子文件网络传输网关、OA服务器的管理者若是没有及时更新网络安全软件，或是在传送电子文件时对传输操作不熟悉，就会使得电子文件在移动传输过程中被第三方窃取；又如移动终端的使用者（电子文件的接收者）在终端设备处于开放状态时没有及时将接收到的电子文件进行妥善的保存处理，或者其保存后不慎丢失移动终端，这也会带来极大的泄密风险。在管理制度方面，对机构内的移动办公中履行电子文件管理的职责分工明确与否，是否有一套较成熟的管理方案也对电子文件安全管理起着极为重要的作用。在管理技术方面，这主要体现在电子文件网络传输网关、OA服务器的管理者的技术水平的高低上，其是否具备较好的移动通讯和电子文件安全管理技术水平很大程度上决定了电子文件在移动办公管理中能否顺畅进行；另外移动办公的终端使用者也必须具备一定安全和操作仪器的知识，否则无法进行正常的电子文件移动办公。

移动办公中电子文件管理目前还存在较大的法律安全漏洞，这主要体现在以下三方面。一是移动办公安全法律法规不健全。虽然我国已经出台了一些与移动办公相关的计算机网络信息传播保护法规，但现有的法规和政策仍难以适应日益发展壮大的移动办公的需求。二是电子文件安全规范有待完善。我国现有的电子文件安全规范主要有《电子文件归档及管理规范》、《电子签名法》、《建设电子文件与电子档案管理规范》等相关法规和标准，但当中还是有一些法规界定较笼统、不清晰，这也使得电子文件在自身安全管理上就有较大的漏洞。三是对相关法律的执行力有待加强。移动办公中的电子文件传递和保存等操作往往只需要短短的几分钟甚至几十秒钟，而且对其安全传输的管理又必须经过多层面的把关，这就增加了信息安全的风险，而随着科学技术的进步，即使有专门针对网络通讯犯罪和电子文件管理的法律法规，其执行力也还有待加强。

移动办公对电子文件的安全策略：

1.建立安全的系统防范。建立安全可靠的移动办公系统是能进行电子文件安全利用的先决条件。电子文件移动办公安全系统是建立在移动办公网络架构上的，结合电子文件安全管理的特点，系统对电子文件安全性保障体现为以下两点：（1）电子文件移动处理终端安全性保障。移动处理终端对电子文件移动办公安全性保障体现为移动终端的技术性保障和人为的保护。（2）电子文件网络传输安全性保障。网络安全性是保障移动办公中电子文件数据传输安全的重要环节，主要包括电子文件接入网关安全和电子文件网络信息安全两方面。在电子文件接入网关安全中，应主要防范第三方的非法接入以及防止传输中的电子文件被第三方窃取。另外，网络隔离还可采用专用通信安全协议、数据鉴别认证等技术对存在安全级别差异的网络进行数据转换保障，如进行电子文件相关背景信息的过滤、信息授权者的身份认证、安全审计等安全防护。再者为防止其他用户的非法访问，在访问权限上还可通过增加如手机号码验证、移动IP登录等形式与电子文件PKI技术以及传统的“用户名+密码”方式组合，综合保障文件传输的有效性和安全性。

2.建立电子文件在移动办公系统的安全规范。建立电子文件在移动办公系统中的安全规范是从制度上进行安全保障的重要手段。这些规范的建立应该具备以下特点：机密性保障，电子文件代表了形成机构的机密，确保机构机密不外泄是安全规范中的首要前提；有效性保障，电子文件的利用最终目标是服务于本机构各项工作，其有效性直接关系到机构的各项利益；完整性保障，即保障电子文件在生成、网络传输、终端修改等各环节中的信息完整性；可监控保障，即要确保移动终端、移动网络和办公内网对电子文件的信息传输、利用等行为的全方位监察和控制。另外，安全规范的建立还应结合移动办公系统的技术环境特点来进行其他特殊情况的考虑。除进行对相关操作人员的安全培训、信息登记、保密条款的制定等，还应结合电子文档管理制度制定对手机、笔记本电脑、PDA等移动办公设备运行电子文件程序的安全规范要求。

3.制定、完善移动办公和电子文件相关法律法规。（1）构建电子文件移动办公相关法律法规安全体系。信息技术的快速发展是保障电子文件安全的首要因素，而与移动办公发展相关的电子文件安全相关法律法规的完善也应跟上信息技术发展的步伐。还应该注重政策的指导和激励以及制定相关的技术规范，创建一个法规、政策、技术规范三者相结合的利于电子文件移动办公的安全环境。（2）借鉴国外电子文件法规发展经验。由于移动办公技术的发展正处于上升时期，电子文件生命周期中的各环节相关技术也在不断被挖掘，因此，对于移动办公中电子文件安全管理的相关法律法规的建立或完善须遵循法律在提供现有保护的基础上还要留有空间促进相关移动办公和电子文件相关技术发展的原则。目前这方面国际上相关立法模式主要是“明示型”“、准则型”和“开放型”三种，基于电子文件立法的国际主流思想“技术中立”的考虑，我们可以参照“准则型”的立法模式，在法律法规提供保护的基础上，明确鼓励技术创新和保护知识产权，以此来调节移动技术和电子文件管理技术的发展和相关法律规范滞后的矛盾，进一步提高移动办公和电子文件安全管理的法律规范效力。（3）与国际标准接轨。在制定和完善电子文件移动办公相关法律法规时要注意与国际相关标准、规则接轨。结合具体国情，创造符合自身发展情况的电子文件移动办公法律法规标准环境。（本文作者：谢军、王静茹、王晓雪单位：广西民族大学）

摘要：

建筑工程相关文件对于建筑工程来说是重要的工程记录，在信息化高速发展的大环境下，可以利用网络技术建立完备的建筑工程电子文档，从而实现对于建筑信息的有效传递。加强建筑工程电子文件档案管理工作可以使建筑工程信息更加规范化，这对于后续的建筑工程的管理检验及维修都有着重要的意义。本文着重分析了建筑工程电子文件档案管理。

关键词：

建筑工程；电子文件；档案管理

随着信息化技术的进步，电子文档被广泛的应用在建筑工程的信息处理中，与此同时，由于我国建筑工程电子文件管理体系的不完备，导致建筑工程方面的电子文档出现管理混乱、信息不全等不良现象，因此，我们必须加强建筑工程电子文件的档案管理，建立健全档案管理体系，从而保证建筑工程电子文件可以得到妥善的保存和管理。

1我国建筑工程电子文件的档案管理现状

我国建筑工程电子文档与发达国家相比仍然存在一定的不足之处，这就导致建筑工程电子文档的现状存在着很多的问题，我们必须清楚的认识到现有建筑工程电子文件档案管理的现状，从而寻求到正确的解决方法，提高建筑工程电子文件档案管理效率。

1.1电子文件归档不到位。

【内容提要】本文从证据法角度探讨了电子文件产生证据效力的困难：电子文件应归属于何种证据形式、电子文件是否有原件、对电子文件的真实性应如何审查等，并对国外有关电子证据的法律法规作了分析，对电子文件管理带来的影响作了阐述。

【摘要题】文件理论

【关键词】电子文件/证据效力/管理

【正文】

困难之一：电子文件应归属于何种证据形式？

电子文件要产生证据效力的首要条件是符合法定的证据形式，我国诉讼法列举了7种法定证据形式，每一种均有特定的内涵或本质特征，如书证是指以文字、符号、图画等所表达的思想内容来证明案件事实的书面文件或其他物品，物证是指以本身所具有的物质特征、存在方式证明诉讼案件真实情况的物品和物质痕迹，视听资料是指以连续、动态的声音或画面来证明案件事实的资料。（注：陈一云主编：《证据学》（第2版），中国人民大学出版社2000年版。）

对于纸质文件来说，归属于何种证据形式显而易见。当以其包含的思想内容来证明案件事实时，该文件就是书证，如果是公务文书，则为公文性书证。当以其存在处所、外部特征作证明，则为物证。如一份单据，从其书写的字迹特征可以证实单据是谁涂改，同时，从单据所写的内容可以查出贪污财务的数额，则该单据既是物证又是书证。

电子文件归属于何种证据形式，我国立法界、司法界与法学界尚未达成一致意见。比较典型的有4种：