信访制度范文

编者按：本文主要从新修订的《信访条例》的出台背景；新修订的《信访条例》的指导思想；新修订的《信访条例》确立的信访工作原则；《新条例》的七项制度进行讲述。其中包括：高度重视人民群众的来信来访和信访工作；以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求；方便信访人的原则；）加强对信访人权益的保护；属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则；依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则；治标与治本相结合的原则；责任原则；信访问责制度；信访工作领导负责制制度；信访绩效纳入公务员考核体系制度；建立全国信访信息系统制度；疑难信访事项可举行听证制度；“三级终结制”制度；过激信访将受到惩处制度等，具体材料详见：

富有中国特色的信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。

一、新修订的《信访条例》的出台背景

党中央、国务院历来高度重视人民群众的来信来访和信访工作的法制化、规范化建设。

二、新修订的《信访条例》的指导思想

这次《信访条例》的修订，认真贯彻落实党的十六大、十六届四中全会精神，按照以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求，认真总结1995年国务院颁布的《信访条例》实施以来的经验、教训和所遇到的问题，既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定。这次修订条例的总体思路是：

一是畅通信访渠道，以更好地密切党和政府与人民群众的联系；

二是创新机制，以提高处理信访事项的效率和效果；

[摘要]信访是一种具有鲜明中国特色和悠久本土渊源的制度。从比较法的视角考察，由于司法制度上的阙失，信访权利较之国外的请愿权而言，其法律权利的位阶及效力问题一向被边缘化，乃至隐身于非法律意义的层面。然而，《信访条例》中的规范语句还是为实务的发展预留了一定的空间，而且该制度在实际上起到了一种填补司法权利救济以及公民行使监督与制约政府的政治权利在事实上不足的作用。不过，就目前的情形来看，信访权利的具体内涵与边界尚无法借助司法审查制度在判决中所确立的审判标准得以明晰化，信访制度与国外的议会监察专员制度相比也缺乏以议会为主导的制度设计所具备的优点，其低效性更成为质疑的焦点。而这种“饮鸩止渴式的权利与制度安排”所呈现出的规范与事实上的各种问题，也正昭示了我国在走向法治国家的现阶段所面临的困境以及困境中暗含的契机。

[关键词]信访；信访权利；信访制度；请愿权；议会监察专员制度

“信访”之谓，对于当今国人而言并不陌生，甚至其中还蕴含了各种特有的情结。作为一种并非舶来品的制度设计，信访有着鲜明的中国特色和悠久的本土渊源。但伴随不断涌现的信访事件，围绕该制度赞否两论之间的论争也此起彼伏，至今未有定论。本文无意也不可能厘清信访所牵涉的各种问题，仅拟从比较法的视角考察信访的权利属性和权利基础，以及信访制度的现有困境，并通过规范性的分析，揭示这种困境所蕴含的微妙意义。

一、信访的权利属性与权利基础

目前，有关信访权利与信访制度的最直接、最主要的规范依据，乃是国务院的《信访条例》。由于制定信访法规的本意不在于直接赋予信访人某种权利，加之在实践中，信访行为的权利面向颇为模糊，致使公法上的“反射利益理论”似乎为解读信访的属性提供了一种理据。这种观点认为：出于维护和促进公共利益的目的，法律规定行政主体负有一定的义务，然而法规本身并无保障特定个人权利的意图，公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律赋予的权利。信访也是如此。

诚然，囿于立法主体的地位和性质，国务院《信访条例》第2条所界定的“信访”仅包含了信访人对行政管辖内的事项向行政机关或其设置的信访机构反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的内容。但从该条例第15条的内容以及中央各部门尤其是各省市信访法规的规定，加之信访的实践来看，信访的内涵和外延显然要宽泛得多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、公检法以及相关的职能部门，甚至包括高等院校，均设有信访接待机构。因此，所有国家机关、党政机构、国有企事业单位以及相关的公务人员，都可能成为被建议或投诉的对象，信访事项也几乎涉及社会生活的所有领域。由于受理机构的不同，在理论与实践中，都存在狭义与广义两种信访。而不论何种信访，都是以“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”为内容的，体现出政治参与和监督，以及请求权利救济的两种属性，具备了监督公权力和救济权利的双重功能。据此，信访在具体特性上，存在着政治性的权利与非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等多种权利的性质与成分复杂交织的结构状况。而信访的内容和功能，以及其保障人权和民主的宪法价值基础，使之蕴涵了基本权利的素质。事实上，1982年国务院在《党政机关信访工作的暂行条例(草案)》中，也曾一度将信访界定为宪法规定的民主权利。但1995年出台的《信访条例》，包括2005年的修订版，都没有在宪法的意义上提及这种权利。这也为信访权是否是一种宪法权利抹上了暗昧的色彩。

由于信访权是否具有基本权力的位阶，在现行规范中语焉不详，加之目前具有实效性的宪法审查制度尚付阙如，宪法司法适用也举步不前，因此关涉信访权利是否是一项宪法权利的问题也便蛰伏下来了。然而，现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第41条乃信访权利与信访制度在宪法上的上位依据，则是毋庸置疑的。《宪法》第41条规定的权利，可具体细分为批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权(国家赔偿请求权)。探讨该条文中所涉各项权利的属性和界分的著述不在少数。但就所列举之各项权利的功能而言，不外是个人权利救济(实现和确保其他宪法权利，包括法律权利)和政治监督(政治参与)两种，故在权利属性上可明晰地界定为监督权和“获得权利救济的权利”。饶有趣味的是，其中的批评权、建议权和检举权可归入监督权的范畴，取得赔偿权显然应属于获得权利救济的权利，而申诉权和控告权则并非呈现为或是监督权或是获得权利救济的权利的单一属性，而是同时呈现为政治监督和权利救济的双重性。

现行《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也同样因应了前述宪法中相应规范结构的表征，这也形成了信访权利边界模糊性和开放性的结构。尽管如此，信访权是一种兼具权利救济以及政治参与和监督双重属性的法律权利的认知还是可以明确的。只是无论宪法还是信访法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访权利基本上是一种程序性的权利。

一、信访工作的方针和原则

信访工作的基本方针是：热情接待，诚信服务，提高效率，坚持原则，满足人民群众的正当要求。

信访工作的原则是：执行党的政策和国家的法律、法令，坚持实事求是，一切从实际出发；坚持谁分管谁负责。

二、指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，以减少、控制和化解群众集体信访、越级信访为重点，认清形势、明确任务、抓住重点，规范信访工作，加大控源治本力度，完善工作机制，加强组织领导，落实工作责任，为全公司改革发展稳定服务。

三、信访工作职责

1、受理登记、转办、催办和处理群众来信来访，承办上级交办的信访问题。

2、了解和掌握信访动态，综合分析来信来访反映的情况和问题，及时向上级领导反映办理情况。

第一条信访部门职责：

（二）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；

（三）承办上级和本级县委、县政府交由处理的信访事项；

（四）协调处理重要信访事项；

（五）督促检查信访事项的处理；

第一条为进一步提高信访工作效率，维护信访活动的正常秩序和社会稳定，保护信访人的合法权益，根据《信访条例》的规定，结合博野实际，制定本办法。

第二条信访工作坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。县信访工作领导小组对全县信访工作负总责，各乡镇各部门主要领导为信访工作第一责任人，分管领导为直接责任人，其他领导“一岗双责”。

（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向县委、县政府提出完善政策和改进工作的建议；

为加强信访工作，促进平安文昌建设，构建稳定和谐的经济社会发展环境，根据上级有关要求，结合文昌实际，确定建立加强全街道信访工作的十项制度，望认真贯彻执行。

1、建立学习宣传制度。各级各部门要大力加强《信访条例》等信访法律法规的学习和宣传，通过知识讲座、印发宣传材料等形式，教育引导广大干部群众学法、懂法、用法，实现依法有序上访，努力维护文昌稳定和谐的大好局面。

2、建立“属地管理、分级负责、归口办理”制度。要严格按照“属地管理、分级负责、归口办理”、“谁主管、谁负责”和就地解决问题与教育疏导相结合的原则,认真受理群众来信来访。各管理区、村（居）、重点涉访部门要“一把手”亲自抓，加大调处力度，努力把本级（或本部门）的问题就地解决好，不准越级上访，切实把问题解决在基层和萌芽状态。

3、建立“一把手到位”和领导包案制度。各级各部门要以高度的政治责任感和工作责任心，认真对待越级上访和突发性群体上访案件。凡发生到街道、区上访的，所在管理区、村（居）一把手要在接到通知20分钟内赶到现场，不得以任何理由迟到或拒绝接访。对推诿扯皮、不能及时疏导、造成恶劣影响的，要严格追究有关管理区和村（居）主要负责人的责任。对到区以上上访的，管理区、信访办、街道分管领导要迅速到位，做好疏导工作。对重大信访案件实行街道领导包案制度，街道包案领导同志要亲自处理,跟上督办,确保信访案件妥善解决。

4、建立初访责任制度。街道信访办要加强制度建设，规范接访程序，落实第一责任人和责任单位，接待好、分流好、指导好、督办好各种来信来访，努力在5-7个工作日内一次处理到位，提高初信初访的一次办结率和就地稳定率，严格控制重复访和越级访。对因工作失职，造成严重后果的，在全街道予以通报批评。

5、建立信访工作例会制度。街道信访例会由信访工作领导小组每半月召开一次会议,一般由街道党政联席会成员和涉访单位负责人参加，主要听取信访工作汇报,分析信访形势,研究部署信访工作，督促协调解决重点信访案件。各管理区、政法各部门应至少每半月召开一次信访例会,研究解决信访疑难案件和存在的问题。全街道每年组织两次信访工作检查考核，纳入全方位目标管理，作为年终考评的重要依据。

6、建立信访预警制度。各级各部门要确定一名同志负责信访信息访预警工作，主要做好信访信息的收集、整理和分析，发现上访苗头，及时上报街道信访办和街道有关领导，为领导及时了解情况提供真实可靠的预警信息。信访信息员要认真履行工作职责，确保信息渠道畅通。对不及时上报、造成严重后果的，取消评优树先资格，给予全街道通报批评。

7、建立联合办案制度。对群众反映的问题，能协商解决的协商解决，凡协商解决不了的，信访、政法、司法、民政、派出所、法庭和涉案部门要实行联合办案。要做好涉法信访案件的处理工作，积极推行法律介入的有效做法，教育引导涉访群众到司法机关或者仲裁部门进行申诉，走依法解决的途径。

为了加强领导，明确责任，强化各级领导干部自觉做好形势下的信访工作，不推不拖，认真化解各类矛盾，根据国务院《信访条例》、《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》和省、市、县关于信访工作领导责任制的有关规定，结合当前信访工作实际，特制定《东升镇信访工作责任追究制度实施细则》。

一、基本原则

接待和处理人民群众来信来访是各级领导干部的一项重要职责。各部门、各单位党政一把手是信访工作第一责任人，对本部门、本单位的信访工作负总责，主要领导和分管领导亲自接待和处理群众上访问题。坚持“属地管理、分级负责和谁主管、谁负责”的原则，把包案领导和责任单位领导班子成员包案件、包查办、包结案、保稳定的“三包一保”责任制落实到人头，做到包案领导、责任单位领导班子成员，人人肩上有任务，个个身上有责任，形成齐抓共管的新局面。

二、信访工作领导责任追究形式

对不重视信访工作，工作被动，造成群众越级上访、集体上访和重复上访的，追究包案领导和责任单位领导责任。追究形式分为通报批评，责令作出检查，诫勉谈话和党纪、政纪处分。

三、有下列情形之一的，责令包案领导向镇党委政府主要领导写出书面检查，对责任单位主要领导就地免职，同时该单位被列为下年度县重点管理单位

（1）在一个考核年度内上访被上级部门登记（以下同），出现一次集体进京上访的；

（2）出现二次进京非正常访的；

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持解放思想，拓宽思路，创方法，重点化解那些久拖未决、久访未息的信访积案，为进一步减少信访存量，推动信访形势继续好转，促进我镇全面跨越发展营造和谐稳定的社会环境。

二、工作重点及目标任务

以近年进京去省等非正常上访的案件，跨地区、跨部门、跨行业的“三跨”案件为突破口，以市、区交办的案件为重点，全面排查信访积案，通过信访积案攻坚工程，对市、区交办的信访积案实现90%以上彻底结案，息诉息访。

三、工作原则

1、坚持属地管理，各负其责的原则。按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，实行三套班子领导包案制度，明确信访积案化解责任单位和责任人。

2、坚持实事求是、有错必纠的原则。要摒弃先入为主、简单定案的错误做法，在对信访积案进行认真核查、全面分析的基础上，切实弄清信访积案形成的原因，实事求是地提出化解方案，对以前不具备条件解决现在能解决的抓紧解决，对以前处理错误的坚决予以纠正。

3、坚持解决群众合理诉求与依法规范信访秩序相结合的原则。既要认真解决群众的合理诉求，最大限度地维护群众的合法权益，又要依法规范信访行为，对坚持无理诉求、长期缠访闹访、违法上访的人员依法予以教育惩戒。

第一章总则

第一条为了保持全市国税系统同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，根据有关法律法规和《全省国税系统信访工作规则》，制定本细则。

第二条本细则所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国税机关反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法应当由各级国税机关处理的活动。

采用前款规定的形式，反映情况，提出意见、建议或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。

第三条各级国税机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。

第四条信访工作应当在上级国税机关和地方信访部门的领导下，坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。

第五条各级国税机关应当科学决策、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。

各级国税机关要把信访工作列入议事日程，要成立信访工作领导小组，并确定一位负责人具体分管，形成办公室协调、有关部门参加、纳入综合目标考核、齐抓共管的信访工作格局。