中国文化产业体制及实施效果范文

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我国文化产业发展中面临的许多问题，都需要在政策管理层面解决。自“十一五”规划以来，我国从中央到地方各级政府都出台了一系列文化产业扶持政策，几乎所有省份都把文化产业作为重点发展产业。［1］(P.2)尤其是2009年颁布的《文化产业振兴规划》，给文化产业发展注入了强大的驱动力。那么，出台的这些政策实施效果如何?主要还存在哪些问题?作为政策实施对象主体的文化企业，对出台的相关文化产业政策感受度(评价)如何?这些都是当前我国文化产业发展实践过程中政府和企业关心的问题。本文基于2009年对我国八大国家级动漫游戏产业基地(园区)政府部门和企业的调研数据，从企业和政府的双重视角分析了我国文化产业政策内容和实施效果，探讨了我国文化产业政策实施现状和存在的主要问题，重点集中在两个方面:1、文化产业政策内容评价;2、文化产业政策执行效果评价。

一、研究方法

(一)研究对象

本研究以“国家动漫游戏产业振兴基地联盟”八大国家级动漫游戏产业基地(园区)为样本，共调研和采访重点企业61家，受访人员148人。调研和采访对象包括政府部门领导、基地管理人员、基地内企业主管和主创人员。

(二)问卷调查针对研究的两个方面的主要问题，本次封闭式调查问卷采用李克特五级得分评定方法，分为好(5分)、较好(4)分、一般(3分)、较差(2分)、差(1分)五个等级。分别对企业和政府两个调查对象设计问卷。2009年9月20日至10月20日，浙江大学数字娱乐产业研究中心经过一个月的试调查测试工作，完成了本次调研的问卷制订。试卷重测信度为0．876;共发放问卷:企业卷:77份，回收75份，回收率97．4%;政府卷发放80份，回收78份，回收率97．5%。政策内容评价的测量指标包括:政策支持力度、土地、房租管理、市场准入、税收优惠和支持、知识产权保护、金融支持、研发资金支持、专业咨询服务、人才培养和供给以及行业标准完善程度和专业认证体系建设十一个指标。企业卷和政府卷在这一方面测量指标相同。交叉测量相同问题主要目的在于观察政府和企业从不同立场对同样问题的认知，从而可以发现政府和企业在目前文化产业发展问题上认识的差异以及两者之间的互动沟通情况等相关问题。政策执行效果评价的测量指标包括:政策服务效率、土地、房租管理政策落实、市场准入等工商政策、税收优惠政策、专业认证、专业咨询服务、知识产权和交易、研发资金、人才培养和供给金融支持政策落实以及行业协会或联盟作用和产业链配套建设落实十二个指标。这一部分问卷主要针对企业。此外，问卷还设计了“企业认为政府应该加强的工作”一项测试以及对文化产业政策总体环境、政策受惠、受限情况感受度等相关问题。

二、数据及其检验

(一)政策内容评价的企业视角:政策支持力度显著，企业认知度高由表1可知，得分均值最高的是“政策支持力度”一项，其次为土地房屋管理政策和市场准入等工商扶持政策。得分均值最低的为“行业标准完善程度”和“专业认证体系建设”。“政策总体均分”和“政策支持力度”两个总体性指标数据表明，整体上企业对目前出台的文化产业政策的认知度比较高。具体表现在土地、房租管理政策、市场准入等工商扶持政策以及税收优惠和支持政策等方面。

(二)政策内容评价的政府视角:总体低于企业，人才培养是两者的差异点从政府角度而言，对文化产业政策内容十一个评价指标中(表2)，分值最高的仍为“政策支持力度”一项。表明政府对“政策支持力度”指标有较高认同度。其次分值较高的两个指标分别是“人才培养和供给力度”与“市场准入等工商扶持政策”。其中由“人才供给和培养”指标的极值和标准差可知，政府对此项认识相对比较分散，“好”和“差”两个极端的观点都有。在所测试指标中得分最低的一项是“金融支持力度”，均值仅为2．94(低于“一般”水平)，极值分散两个极端，标准差大于1，表明政府对这一指标的感受度相对较低，认识差异性相对较大。和企业卷此项内容的测量数据相比，两者位于前半列和后半列的各项指标除排列顺序不同外，包含指标基本相同。两者存在较大差异的是“人才培养和供给力度”指标。政府对此项的认知度明显高于企业。两者的分值(3．53，3．35)和排名位置差距明显:一个排在前列第二位，一个排在后列倒数第三位。从数据直观观察，政府对目前出台的文化产业政策感受度比企业要稍低(表1、2)。为了检验政府和企业对出台政策内容评价得分是否具有显著性差异，我们对两者做了T检验，结果显示，显著水平为0．008，两组数组之间的差异具有高度显著性(表3)。因此，虽然整体上企业和政府对文化产业政策内容评价都介于3－4分之间，但政府和企业的感受度之间具有显著性差异，企业对出台政策的感受度整体上要高于政府。

(三)政策执行效果:基本扶持政策到位，金融落实和人才支持是两个主要问题对此部分各指标的测量数据显示，在政策执行效果方面，均值最高的是“市区政策服务效率”，其次为“土地、房租管理政策的落实”和“市场准入等工商政策的落实”，排名前三项得分都在4分左右。表明目前我们在这三个指标方面做得相对较好。政策执行总得分均值(3．62)相比政策内容总得分均值(3．59)两者基本一致的。从理论上讲，政策执行的好坏，会直接影响到企业对出台政策内容的感受度或评价，政策内容的评价也反映政策执行情况。对此，我们将两者做了相关分析，结果显示两者呈高度正相关(表5)。此点提示我们，政策的出台要想让企业满意，不仅是一个政策完善、全面的问题，还要在我们已制定政策的执行力度上下功夫。政策执行的好坏会直接影响到我们企业对政策的感受、认知和评价，这对我们进一步制定和完善政策以及企业的发展都有重要影响。排在后三位的指标分别是“金融支持落实情况”、“产业链配套”和“人才培养和供给情况”，其中“金融落实情况”指标分值最低。对于此项的极值和标准差的分析可知，数据离散程度比较大，说明企业对于金融支持政策的落实情况存在较大的差异和分歧，处于两个极端的情况都有。结合数据和我们的访谈调查，我们认为造成这种情况有两个方面的原因:一是由各基地政策执行的区域性差异造成，不同基地或园区在这方面有差异，如南方和北方的基地或园区;其次是企业的不同造成。如在我们调研中，大企业和中小企对政策的感受度是不相同的(下文详论)。动漫游戏产业一个鲜明的特点是产业周期长，前期投资大、风险大，对于做原创的企业更是如此。而前期融资难、政策扶持资金少、门槛高、落实不到位等都是现阶段面临的问题。部分企业就有因为缺乏资金支持而不能完成计划的作品和导致正在做的作品停滞。这里需要强调的一点是，和前面两部分的测量数据相比，资金(金融)和人才问题也在政策执行层面凸显。尽管基地政府采取了多方面的措施和行动，但资金和人才短缺仍是很多基地普遍存在问题，其中人才的短缺包括实用性人才和高端人才两个方面。

(四)政府需加强的工作:资金、人才和知识产权是企业最关心的三个问题由表6可以看出，目前，企业认为政府应加强的工作排在前三位的是:专项扶持基金、税收激励与人才队伍和创造和保护知识产权。“人才队伍建设”和“知识产权保护”两项在频次上相同，并列排在第三位。实际上，这四个指标的数据反映了企业关心的三个重要的问题:资金、人才和知识产权。首先是资金问题，从最高频次选项可以看出，企业认为目前政府需要加强和扶持的仍然是资金问题，这里明确是专项扶持资金。排在第二位的“税收激励扶持”实际也是资金扶持问题。在我们的调研中，税收减免或返还政策对动漫游戏企业的发展目前还有较大影响，尤其是对于起步发展阶段的企业，无论是大企业还是中小企业。甚至有的基地管理部门也呼吁对基地企业减少税收，这样可以使企业有更多的发展资金。其次是人才和知识产权问题，勾选频次都超过了50%。在我们的调研中，知识产权保护或市场的规范是企业反映出的另外一个重要问题。对于发展较好的大企业来说，盗版、侵权、市场不规范、混乱等行为给企业造成了很大损失，降低了企业创造的积极性和发展速度。例如，在哈尔滨平房基地一家企业的董事长反映，他们的衍生产品刚上市，盗版的就出来了，甚至做得比他们还好，价格又便宜，给公司造成很大损失。盗版问题不仅是在动漫企业存在，游戏企业也同样面临此问题，有的企业甚至表示，不敢在国内做或者发行国内市场。因此，这些方面实际反映出市场运行规范建设问题，进一步培育和规范文化产业市场是政府下一步要加强的工作。在这组数据中，排在末位的指标是“政府采购”，这一结果从某种程度上反映出了我们企业市场意识的增强，政府的采购并不能真正的帮助企业发展起来，从大的方面来说，对市场的培育也有影响。面访中的很多企业反映，靠政府扶持企业是发展不好的，根本上还是要企业自身有造血功能，政府真正扶持的应是市场。有好的市场环境和配套的机制才能为企业提供保障和动力，使企业快速发展。因此，大部分企业并不看重此项指标。(五)发展环境:总体发展环境良好，政企双方感受契合度较高对此方面指标的测试显示(表7、表8)，企业卷和政府卷在此三项上的测试数据基本一致，总体指标处于中等偏上水平。其中，得分均值最高的为文化产业发展“总体环境”一项，企业“发展总体环境”和“受限政策”两项最低得分为2分，没有出现最低分数。这一数据说明，目前我们的文化产业已形成较好的发展环境，企业对此都没有极端消极的感受。在对基地或园区企业相关人员的访谈调研中，企业也普遍认为当前文化产业(动漫)政策环境和支持力度都比较大，是非常难得的发展机遇。在我们调查企业实际受惠的政策中，企业感受最明显的是“土地、房屋管理政策”，几乎每个企业都会提到此点。这和企业对政策评价中“政策支持力度”、“土地、房租管理扶持政策”、“税收优惠”等指标排在最前面是一致的。对企业受惠政策方面的采访发现，几乎每个企业都对此项表现出了较高的认同度。而政策受限方面，大部分企业都表示没有感到或者不明显，只有少数企业会提到相关方面，但实际多是企业本身发展面临的困难和问题，而非是政策直接导致的问题。对于此三个问题，我们同样把政府卷和企业卷数据做了对比。目的是检测作为政策制定方的政府和作为政策实施对象和执行效果直接体验的企业对相同问题的感受程度是否存在差异。结果显示(表9)，企业和政府在这三个方面的得分没有统计学意义上的显著性差异。这表明政府和企业在对目前文化产业发展的总体环境、受惠和受限政策方面的感受基本相同，在此三项指标上两者的认识有较高的契合度。

三、讨论和结论

综上所述，对当前中国文化产业政策我们可以得到以下几个方面的认识和建议性结论。

(一)中国文化产业当前政策支持力度显著，总体政策环境认知度较高，企业对出台政策内容和政策实际执行状况感受度基本一致随着在国际竞争中软实力重要性的凸显，中国近年来大力扶持文化产业的发展，出台了一系列扶持优惠政策，从直观感受来讲中国文化产业发展已获得了较大政策支持力度和形成了良好的发展环境，而本研究的数据证实了这种直观感受。从政策实施对象和实施主体两个方面验证了当前中国文化产业发展的良好政策环境和机遇。

(二)企业对园区或基地政府服务相对满意，基本优惠政策落实到位，企业认可度较高，但在部分政策落实上政府仍需加强由政策内容、政策执行和政府应加强的工作三个方面的测量数据可知，企业对于园区或基地政府的服务相对比较满意;土地房租、税收优惠等基本政策无论是在政策内容评价还是在政策执行评价层面，都得到了企业较高的认可，这几项也是让企业最能直接感受到实际受惠的政策。但同时我们也可以看出，在部分政策落实上政府仍需加强，如对中小企业的税收激励、人才培养、行业标准和市场运行配套体系等。对于出台的政策，都具有良好的初衷，但要使这些政策真正有效地、快速地落到实处，得到企业的认可，仍是政府部门在政策实施和园区管理方面要认真考虑的问题。政策实施落实时间过长、程序复杂都会降低政策实施效果和企业对政策的认可度，甚至失去意义。比如在我们的访谈中，有的企业抱怨某项目或优惠政策材料申请已经递上三个月了，到现在还没消息，导致一些项目不能做。特别是对于某些资金方面优惠的申请，如果申请程序复杂，政策兑现时间太长，对于动漫游戏企业来说，到申请资金真正下达时，可能已失去了意义。因此，如何简化程序、提高政策透明度、提高政策实施效率和落实企业的需要是我们未来政策制定和实施需要进一步考虑的问题。

(三)人才培养、金融支持、研发资金等关键因素落实不足，仍旧是企业发展中面临的主要问题人才对任何一个行业的发展来说都是根本性的问题，而对于以文化、创意和科技结合的动漫游戏产业来讲尤其如此。金融支持和研发资金实际共同反应的是企业发展的“资金”问题，这两项指标是这一问题的不同表现。在我们政策内容、政策执行效果以及企业认为政府应加强的工作三个方面量表的测量中，对这三个问题都有集中的反应。综合来讲，人才培养和资金支持是当前动漫游戏产业发展面临的主要问题。

(四)政策扶持在企业发展硬件和软件方面的不均衡:动漫游戏产业市场运行配套体系建设政策偏弱综合前面的数据(表1、2)，目前动漫游戏文化产业基地政策表现出硬性和软性政策扶持的不平衡性。即目前政策扶持在硬件方面体现较多，如对企业提供土地、场地、建设公共服务平台等硬件方面的扶持。而对于企业在融资、研发资金、行业标准、专业认证、知识产权以及人才培养和流动等市场配套运行体系方面政策建设和落实还显不够。①当然，在我们文化产业发展初期和文化产业园区建设的起步阶段，硬件方面基础性的扶持政策是有效的，也是契合企业发展实际和易于操作的方面。但是，在我国文化产业或园区有了一定发展基础之后，更重要的是为企业的发展创造更良好的市场运行环境，政策的制定和扶持应侧重向企业发展所需的市场软性配套体系方面。

(五)大中小企业对政策的感受度不平衡:中小企业实际受惠少通过上述对“政策支持力度”和“实际受惠”等指标数据的分析，结合面访材料，我们发现大中小企业对政策感受度并不平衡这一问题。具体主要是中小企业普遍反映实际受惠少，而大企业对扶持政策普遍反映良好。在所调研的八个国家级基地中，扶持优惠政策基本相同，造成这种差异的原因主要是我们调查的企业对象本身造成的，即园区大型企业和中小型企业之间的差异。我们在调研中发现，中小企业普遍反映一些扶持政策、项目资金或认证等门槛普遍较高，多为大企业所得，而中小企业实际享受不到。因此，许多激励和资金支持等政策对中小企业来说只能望梅止渴，不少中小企业对此产生抱怨，政策扶持的是大企业而不是小企业。相反，一些较大型的企业对扶持优惠政策等相关方面则明确地给予肯定，表现出较高的认可度。因此，对于这一问题，政府部门应该听取中小企业的心声，可出台针对中小企业的倾斜性或专门性政策。

(六)政府和企业的不同立场可能导致对政策实施中某些问题的遮蔽，政府应建立有效政策实施效果反馈机制政府和企业对“人才培养和供给”指标认知度的差异，反映出了此问题。两者之所以对同一指标有较大分歧，就在于对“政策实施效果”这一环节的认识。就人才培养这一问题，从政府角度而言，已经提供了相关人才引进和培养政策和措施，比如在很多高校都开设了相关动漫游戏等相关专业和培训学校，也有相关人才培训计划等。这些政策和措施，从表看似乎还比较到位。但从企业而言，对目前的人才培养和供给却又有自身深刻的体验。用他们自己的话说，当前高校之类培养出来的相关人才“根本就没法用”，不符合企业要求和需要。高校或一般学校培养出来的动漫游戏人才无论是在技术实践能力，还是创意能力等很多方面和企业的需求不匹配，这些人都需要企业经过较长时间的再培训才能上岗。因此，企业深感人才困乏，尤其是高端人才，包括技术类和创意类。而政府方面则相对缺乏对这一问题的具体了解和体验。因此，这一问题提示我们，无论政策出台的初衷如何，关键还要看政策执行的实际效果，对此，政府应进一步建立有效的政策效果反馈机制。

(七)基地或园区应加强产业链配套建设，实现由企业集聚向产业集聚从各个基地的企业数量来看，不少基地的企业集聚程度已经很高，但是从企业的业态及产业链分布来看，相对比较单薄，这一点也可从表4“产业链配套建设”指标排列在后体现出来。通过走访基地企业，也发现基地内企业的沟通与协作机制大多数没有建立，没有真正起到产业集聚的效应。例如，虽然杭州基地已有基于项目合作的企业联盟，但是大部分企业都在为自己的生存而努力，这需要基地或政府的进一步引导。再如成都基地认为自主品牌塑造度不高，无法进行次级产业再开发，难以形成自身的完整产业链和规模效益，多数企业仅靠版权的发售和外包代工来维持企业生存，缺乏多渠道的盈利模式。整个动漫游戏产业链还未形成，研发、创作、营销、衍生产品利用各环节基本是断裂的，有些甚至是空缺的;大多数的动漫游戏产品仅仅停留在计算机网络、手机视频、电视频幕上，而与之关联紧密并更为广阔的图书、报刊、音像制品、舞台剧作、服装、玩具等产品却未曾推出。哈尔滨平房基地部分企业衍生品加工甚至在本区域找不到相应厂家，要到南方城市寻找，从而大大加大成本。其他基地的某类产品或服务的上下游产业链也都尚未形成，如何从企业集聚走向产业集聚应当是各个基地的重大课题。建立本基地企业之间长期和持续性沟通平台，实现企业之间的优势互补和资源共享，不仅有利于本地企业节约成本和提高资源利用率，促进企业发展，而且有利于本地区产业链的打造和完备。基地政府作为引进企业的管理者和引导者，应在此方面有起到桥梁和引导作用。尽管基地已有相关举动，但企业反映仍然觉得不够。长期和较频繁的交流沟通仍是企业所期望的。