美对华政策研究及对策思考范文

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为了应对空前的金融危机以及由此而引发的严重后果,奥巴马政府上台不久就提出要进行经济“再平衡”和安全“再平衡”。由于美中之间复杂而敏感的经济与安全关系,对华政策成为这种双重“再平衡”的一个重要调整对象

一、经济与安全“再平衡”的背景及其基本内容

在奥巴马政府上台之前,美国正陷入严重的内外挑战之中,其突出表现就是“两场战争和一场危机”,即伊拉克战争和阿富汗战争,以及由美国次贷危机而引发的全球金融危机。这“两场战争和一场危机”严重削弱了美国的整体实力和国际影响,再次引发了对美国霸权的广泛质疑。

虽然就绝对优势而言,美国仍然是当今世界最强大的国家。在当前和今后相当长一段时期内也还不可能有哪个国家或国家集团具备美国这样的综合实力。但美国正变得比以往任何时候更依赖于其他国家来帮助应对自己所面临的各种挑战也是不争的事实。随着其他国家和非国家行为主体的兴起以及非传统挑战的日益涌现,美国的权力地位受到了越来越多的挑战,其主导的国际治理体系的代表性、合法性和有效性也不断受到质疑。

美国对外关系学会会长、前国务院政策规划室主任理查德·哈斯(RichardN.Haass)在《无极时经济与安全“再平衡”下的美国对华政策调整代》(TheAgeofNonpolarity)一文中指出,美国当前的强大实力不能掩盖其在世界所处地位的相对衰落以及在影响力和独立性上的绝对衰落。从历史发展来看,新兴大国的崛起不可避免地会削弱美国的绝对优势,而美国在能源、经济和伊拉克战争上的政策失误也加快了美国的衰落。此外,全球化发展对包括美国在内的所有国家的控制能力都提出了挑战,使非国家行为主体获得了更大的影响力。这些都导致了美国单极时代的终结,并促进了国家权力的分散化。[1]

东欧剧变之初,许多美国人为美国单极时代的来临感到欢欣鼓舞,甚至有人预言人类历史已经走向终结。美国对外政策中的这种自负在小布什政府时期达到一个顶峰。然而不到二十年的时间,一系列的挑战就使美国的这种自负迅速跌入谷底,不仅美国的“硬实力”而且其“软实力”都受到严重削弱。正如哈佛大学著名的金融历史教授尼尔·弗格森(NiallFerguson)在次贷危机之后所指出的,此前的美国出现了一场奇怪的竞争:看谁更傲慢?

新保守主义认为,世界其他地方要么立即拥抱美国的政治方式,要么准备被美国炸进民主时代;同样自鸣得意的是,新自由主义经济学家认为,世界其他地方的国家要么立即拥抱所谓扩大贸易、降低通货膨胀和鼓励外来投资的“华盛顿共识”,要么准备被卖掉。但现在,新保守主义在伊拉克受到了惩罚,在那里美军最终并没有被拥护为解放者;而新自由主义在次贷危机爆发后也遭到了报应,所有总统候选人都罕见地异口同声谴责华尔街赌徒。[2]

不可否认,经过9年的反恐战争,威胁美国的国际恐怖主义组织及其支持网络受到了沉重的打击,但美国也付出了巨大的人力、物力和财力,并由于小布什政府的“先发制人”和“单边主义”做法以及虐囚、秘密监狱和捏造情报等一系列丑闻而陷入日益孤立和内外交困之中,美国的国际威望和道义形象大打折扣。虽然次贷危机与反恐战争无直接关系,但它们相互影响,加剧了美国所面临的困境。这迫使新上任的奥巴马政府不得不对以往的内外政策进行反思。

《2010年国家安全战略》承认,面对当前复杂的内外挑战,美国必须意识到,任何一个国家,无论其多么强大,都不可能单独应对全球挑战。美国必须为未来做好准备,在国内重建美国力量之源的同时,在国际上塑造能够应对时代挑战的国际秩序。[3]

奥巴马政府认为,振兴经济是重建美国力量之源的核心。为此,除了要加大对教育、科研和能源等领域的投入外,还必须对美国内外经济进行“再平衡”,以实现可持续增长。《2010年总统经济报告》指出,美国过去的增长既不可持续,也没有得到广泛的分享。它不是由聪明的思想和明智的投资所推动的繁荣,在很大程度上是由消费信贷和消费支出的快速增长所推动的。为了使增长真正可持续,美国需要超越由赤字财政和消费需求所刺激的经济,增加储蓄和出口,减少借款和债务。使经济增长更多建立在生产性投资基础之上而不是不可持续的借贷基础之上。[4]

由于历史传统和经济发展水平,美国的储蓄率一直比较低。自20世纪60年代以来一般不超过11%,在20世纪90年代中期降到5%,2005年甚至一度为负数,远远低于中日等东亚国家30%以上储蓄率。因此,指望增加储蓄来实现经济“再平衡”比较困难。而且美国政府也不希望过分压制消费来增加储蓄,因为消费长期以来一直占到美国GDP的2/3。在经济尚未获得稳定复苏的当下,更是如此。对极其注重就业的奥巴马政府而言,最有效的办法就是扩大出口,借此能够更好地增加就业和收入,从而使美国居民的消费更多地建立在可支配收入的基础之上,而不是不可持续的借贷基础之上。

《2010年国家安全战略》指出,“对世界其他国家而言,特别是对一些新兴市场和发展中国家而言,更好的平衡意味着更强调将扩大内需作为增长的主要推动力,更强调开放其市场”。全球经济的这样一种“再平衡”将为美国商品和服务的出口提供一个不断扩大的市场,从而促进美国经济的可持续增长。[3]奥巴马政府的出口目标是到2014年实现出口总值翻一番,为此专门制定了系统的《出口倍增计划》。

在振兴经济的同时,重建美国的国际影响和地位是奥巴马政府的另一个重要目标。为此,奥巴马不仅要纠正小布什政府反恐战略的一些不恰当的做法,更要超越当前的反恐战争,进行安全“再平衡”。“9·11”恐怖袭击在很大程度上打乱了冷战后美国战略目标的优先次序和行动安排,反恐一度成为其压倒一切的首要目标。随着恐怖主义威胁的降低,越来越多的美国人感到,将“反恐”作为首要目标使美国在一定程度上忽视了对其全球主导地位的更大挑战,而后者是美国的更高利益。因此,美国国防部长罗伯特·盖茨(RobertGates)在2月公布的《2010四年防务评估报告》中提出,要对美国当前的迫切需要和未来最可能和最致命的威胁进行“再平衡”,在确保赢得当前的反恐战争的同时,为未来更广泛的安全挑战做好准备。[5]

奥巴马在5月发表的《2010年国家安全战略》中认为,美国在应对当前的反恐战争时,必须看得更远,追求一种“国家复兴和全球领导”的战略。[3]鉴于小布什政府滥用“单边主义”和“先发制人”所导致的严重后果,奥巴马政府强调要回归多边主义,充分运用外交、防务、开发等政策工具推行“巧实力”外交,巩固和扩大联盟与伙伴关系,主导构建一个由各种伙伴分摊相应责任的“多伙伴世界”,以应对美国所面临的各种挑战。对美国而言,确保其全球主导地位不受任何一个地区大国或国家联盟的挑战是其首要的安全战略目标。

在过去二十多年里,美国的安全重心主要在中东和西亚地区。随着全球权力重心的逐渐东移,亚太地区在美国的全球战略中占有越来越重要的地位。确保美国在该地区的主导地位不受挑战是奥巴马政府安全“再平衡”的一个重要目标。

总而言之,无论是经济“再平衡”,还是安全“再平衡”,其最终目的就是要恢复和增强美国的力量和全球影响,使其建立在更加持久稳固的基础之上,以应对各种传统的和新的挑战。

二、经济与安全“再平衡”下的美国对华政策调整

在奥巴马政府的经济和安全“再平衡”中,复杂而敏感的美中关系成为其一个重要的调整对象。二者相互影响,共同构成未来美国对华政策调整的基本框架。

(一)经济“再平衡”下的对华政策调整

此次金融危机的爆发使美国对双边经贸不平衡的不满达到顶峰,特别是持续巨额的对华贸易逆差被很多美国人认为是其最集中的体现,是导致美国大规模失业和此次金融危机的一个重要原因

虽然多年来两国对美中贸易逆差的具体数值存在较大分歧,但中国长期保持对美顺差、且其绝对规模和相对比例都不断增加,也是一个客观事实。根据美国普查局的统计,从20世纪80年代中前期开始出现对华贸易逆差,但在1990年之前都不多。1990年突破100亿美元,2002年突破1000亿美元,2005年突破2000亿美元,2008年达到创纪录的2680.4亿美元。从2000年开始,中国就取代日本稳居美国对外贸易逆差来源地之首,且所占比率持续上升,从当年的19.22%上升至2008年的32.84%。尽管2009年美国对华贸易逆差有所下降,但因美国整个贸易逆差下降幅度更大而使中国占美国对外贸易逆差的比重反而进一步上升至45.05%。[6]美国众议院议长佩洛西2010年9月在国会辩论中指出,美国现在每周的对华贸易逆差就相当于二十多年前全年的规模。

弗格森认为,“这场危机的中心是经常账户赤字超过世界GDP1%的美国与盈余国之间的巨大不平衡,后者主要是石油出口国、日本和亚洲新兴国家。其中,中美经贸关系至关重要。中国的美元储备战略资助了美国的债务习惯。其储蓄是使美国长期利率停留在较低水平和借款得以持续进行的关键因素”。[7]以美联储主席伯南克为代表的一批官员认为,包括中国在内的亚洲国家的“储蓄过剩”是导致美国次贷危机的原因,因为它使美国家庭和政府借钱比其他任何情况下更便宜得多,不仅刺激了美国房地产泡沫,而且往往还伴随着贷款标准的放松。

显然,将美国此次金融危机的爆发仅归结为中国出口和储蓄过多有失公允,它归根到底是由于美国经济长期依赖借贷消费和赤字财政所导致的。要实现美中经贸关系的“再平衡”,需要相互合作。2009年首次中美“战略与经济对话”前,美国国务卿希拉里和财政部长盖特纳建议,两国“必须采取进一步行动为未来平衡与可持续的增长奠定基础。它将包括美国重建自己的储蓄,增强我们的金融体系,投资能源、教育和健康,以使我们的国家更富有生产能力,更繁荣;对中国而言,将包括继续进行金融体系改革和发展,还包括刺激国内消费增长,使中国经济更少依赖于出口”。[8]

2010年9月16日,美国财政部长盖特纳在美国国会听证会上进一步强调,奥巴马政府对华经贸政策的核心目标是:“鼓励中国改变其增长模式,使其更多地依靠国内需求,减少对出口的依赖;推动人民币汇率向着更加市场化的方向迈进;为美国企业、劳动者、农场主、种植户以及服务提供商与中国开展贸易和竞争提供公平的环境”。[9实际上,奥巴马政府对华经贸“再平衡”就是要通过扩大对华出口和投资来改变过去那种“中国储蓄和出口、美国消费和进口”的“中美国”经贸模式,减少美国的贸易逆差和失业。为此,一方面频繁地高举保护主义大棒,对中国输美产品设限。自危机爆发以来,美国是对华开展反倾销、反补贴调查最多的国家,涉及金额占到一半以上;另一方面要求中国推进经济增长模式的转型,扩大内需,为美国扩大对华出口和投资创造条件。

在这一过程中,特别要求中国加快人民币升值。就限制中国对美出口而言,除了能够暂时缓解或转移一下国内政治压力外,并不能从根本上解决美中经贸失衡问题,因为后者主要是由美国国内政策和全球分工所造成的。相反,滥用保护主义还有可能引发贸易战,给美中双方以及世界带来严重的后果。最有效的途径就是扩大对华出口和投资。为此,盖特纳认为,中国需要将人民币升值、缩小储蓄投资缺口的结构性改革和市场开放结合起来,才能实现可持续的“再平衡”,才能避免经济复苏后又重新回到以前那种(过分依赖美国消费或进口的)不平衡状态。[9]

为了加大对中国的“再平衡”压力,美国积极利用单边、双边和多边途径,多管齐下。在国内多次威胁要将中国列入“汇率操纵国”名单,2010年9月29日众议院又专门通过了《货币改革促进贸易公平法案》。一旦认定人民币兑美元汇率低估,美国就将对中国输美产品征收高额的惩罚性关税;在美中“战略与经济对话”等一系列双边会谈中,美国将人民币汇率改革和中国经济转型作为首要的议题;在国际会币基金组织(IMF)和“二十国集团”(G20)等多边场合,美国极力拉拢其他国家对中国施压。在10月份刚刚结束的G20财长会上,美国提议为纠正经常项目收支不平衡问题而设定目标值,即要求将贸易逆差限定在国内生产总值的4%范围之内,其中一个主要目的就是要刺激人民币升值。

(二)安全“再平衡”下的对华政策调整

在中国等主要经济体的通力合作下,美国经济继续衰退的风险已基本消除,重建美国全球主导地位的安全“再平衡”成为奥巴马政府的另一迫切任务。早在小布什政府时期,一些美国高层就担心,鉴于中国的日益崛起,将反恐作为首要战略目标将给中国侵蚀美国势力范围以可乘之机。随着恐怖主义威胁的逐步降低,加强对中国的防范自然就成为奥巴马安政府安全“再平衡”的一个重要目标。

因此,美国国务卿希拉里在2009年上任伊始就亲赴东南亚表明美国要“重返亚洲”的决心。[10]针对此前那些认为美国撤出亚洲的感觉,希拉里明确表示,“不能允许美国在这样一个如此严酷复杂世界的任何地方缺席”。[11]

面对中国的崛起,《2010年四年防务评估报告》表示,“美国欢迎来自(与中国)更大合作的积极收益,但由于中国缺乏透明及其军事发展和决策程序的特点导致了对中国未来在亚洲内外行动和意向的合法性质疑”,“我们希望增强美国在该地区军事力量和设施的适应能力以保卫和拯救我们、盟友和伙伴的资产和利益”。[5]为了避免争议,《2010年四年防务评估报告》缓和了对中国的一些表述,但后来由克林顿政府时期国防部长威廉·佩里(WilliamJ.Perry)和小布什政府时期高级安全顾问斯蒂芬·哈德利(StephenJ.Hadley)所领导的跨党派独立专家小组对该报告进行评价。该小组将“在欧亚地区维持一个有利的力量平衡”视为美国持久的国家利益,而“亚洲新兴大国的崛起”(主要是中国)是未来20年可能出现的对这一利益的最严重的潜在威胁之一。[12]他们担心《2010年四年防务评估报告》中所提出的“力量结构可能不足以让其他国家确信美国能够在中国不断增强的军事能力面前履行其条约承诺。因此,建议将打败‘反介入’(Anti-Access)和‘区域阻隔’(Area-Denial)置于更优先的地位,这就要求全力支持海军建设,加强远程精确打击系统,开发信息阻隔环境下的作战能力”[13]。

实际上,《2008年国防战略》就已明确提到:“在可预见的未来,美国需要采取预防措施应对中国不断的军事现代化及其战略选择对国际安全的影响。中国很可能将继续扩展其传统军事能力,强调反介入和区域阻隔资产,包括开发全方位的远程打击、太空和信息战能力”。[14]

面对这样一个矛盾与利益交织、机遇与挑战并存的美中关系,《2010年中国军力报告》坚持,美国将“继续采取与中国开展军事交流的方式,以此表明美国在恪守对亚太地区的承诺,并鼓励中国在该地区发挥建设性作用,合力应对共同的公共安全挑战。与此同时,美国国防部还肩负着监视中国军事现代化进程以及防止冲突发生的特殊使命。美国国防部通过军力态势、军事存在、能力发展和行动以及巩固同盟和伙伴关系的做法,体现美国维护亚太地区和平与稳定的意愿和能力”。[15]

归根到底,美国对华安全“再平衡”就是要因应后危机时代中国的崛起而加强其在亚太地区的前沿军事部署和安全联盟,确保美国在该地区的主导权及其秩序不受挑战,同时为塑造中国的行为模式和战略选择创造有利条件。

(三)对华经济“再平衡”与安全“再平衡”的相互影响

就中短期而言,美国对华安全“再平衡”不可避免地会影响到对华经济“再平衡”的方向,其原则就是在尽量获取中国经济发展所带来的机遇的同时,尽可能减少政治和军事上的外部性;从长期看,中美经济交往的深入发展和不断扩大将有助于缓解两国地缘政治上的紧张状况。

如前所述,扩大对华出口和投资是实现美国经济“再平衡”的一个重要途径。但基于对中国的防范,美国在其最具竞争力的高技术产品的对华出口上一直非常严格,这也是导致其对华贸易逆差的一个重要原因。虽然美国宣称要调整其出口控制政策,但也是在其国家安全战略的框架范围之内进行。[3]未来,美国对华高技术产品出口的增长仍将是非常有限的,而且其控制的针对性将更强,那些有助于提升中国军力的“引导和控制系统、先进能源技术、纳米技术、太空和反太空系统、核力量、新材料、航空和宇航装置、计算机辅助制造和设计以及信息技术”等肯定将受到更加严格的限制。[15]因此,在扩大对华出口方面,除了汽车、飞机和农产品等传统产品外,根据奥巴马的发展理念和战略,新能源和环保等绿色技术和产品将成为新的增长点。因为这些技术产品的出口既不会直接促进中国军事技术的提升,又有助于缓和能源与环境问题。

在扩大对华投资方面,除了原材料、节能环保业、传统制造业和服务业外,金融领域是美国希望突破的一个新的增长点。与其他形式的投资相比,金融投资的流动性和变现性更强,更容易获取中国经济发展所带来的收益,又不至于直接促进中国的军事进步,还能够保持自由进出中国的权利和对中国经济运行的更大影响力。多年来,美国对华金融投资一直居于外来对华金融投资的榜首,且所占比率超过一半以上。然而,限于目前中国金融市场的开放程度,美国对华金融投资有限,推进中国金融市场开放将是美国未来的一个重要目标。美国在人民币汇率问题的主要目的并不仅仅是要人民币升值,其最终目标是要促进人民币汇率的市场化和中国金融市场的进一步开放,为美国对华投资,特别是在金融领域的投资扫清障碍。

到目前为止,美国对中国的防范在很大程度上源自于其缺乏对中国发展道路的必要认可和对中国意向的足够信任。基于“权力转移”的一些片面认识,许多美国人将中国的崛起视为一种潜在威胁。纵观世界历史,大国之间实力的消长变化是不可避免的现象,但这种变化并不必然导致战争,关键取决于相互利益的协调。即使是文化和意识形态相近的英美之间也曾发生过两次大规模的战争,而促使他们从19世纪后期开始进行的“和平转移”也主要是基于对现实利益的考量。

美国普林斯顿大学历史学教授约翰·艾肯伯里(G.JohnIkenberry)认为,决定权力转移方式的最重要因素是国际秩序的性质。与历史上的所有帝国秩序不同,美国在战后主导建立起来的国际秩序是建立在非歧视和市场开放的规则体系之上,有一个广泛的和不断扩大的参与者和利益攸关者,不仅可以使包括中国在内的所有新兴大国的利益和要求能够在体制之内得以实现,而且使推翻它的成本很高。中国领导人也发现,中国不仅需要继续进入该体系以获得繁荣,还需要该体系规则和制度所提供的保护。因此,中国的崛起并不必然导致与美国围绕国际规则和领导权的暴力冲突。[16]奥巴马总统多次表示,中美并非注定是敌人。即使在美中经贸和安全博弈激烈交织的时候,盖特纳财长也不忘提醒情绪激动的国会议员们,美中关系给美国带来了巨大的经济利益。这种利益将随着中国经济的发展、人民生活水平的提高和对外开放日益增加。

综上所述,尽管受到对华安全“再平衡”的影响,但奥巴马政府对华经贸“再平衡”并不必然导致两国经贸交往的减弱。如果相互调适顺利的话,未来两国经贸交往将会从目前以贸易为主扩展到投资与贸易并重,相互依赖将进一步加深。从长期来看,这将有助于进一步缓和两国之间的认知冲突和地缘政治紧张。

三、中国的对策思考

与美国以往一些政府上台之初大力批评中国不同,奥巴马政府上台之初就多次宣称美中关系是“全球最重要的双边关系之一”,提出要加强和扩大双边合作。两国在2009年各个层次的交流也确实非常活跃。因此,当2010年1月美国风险评估公司———欧亚集团将中美冲突列为2010年可能面临的十大风险之首时,让很多人感到吃惊。然而,2010年以来美中两国摩擦不断,从一般的经贸领域到敏感的安全领域,证明了欧亚集团的预测并非空穴来风。这些摩擦不仅反映了两国之间既有的矛盾,也是奥巴马政府进行经济和安全“再平衡”的一个必然结果。

就奥巴马政府对华经济“再平衡”而言,传统那种“中国出口和储蓄、美国借款和进口”的经贸模式在促进中国经济增长和储备积累方面发挥了重要作用。但随着形势的发展,该模式不仅使中国面临着越来越大的外部压力,而且制约了中国经济福利和国际地位的进一步提升。因此,即使没有美国的压力,中国也需要拓展增长方式,实现由“投资—出口”拉动逐步向“消费—投资—出口”共同拉动的增长模式上来。为此,中国必须在保持经济增长的基础上逐步调整国内收入结构,增加中下层民众的收入。与此同时,完善社会保障体系,增强人们的经济安全感,为国内消费增长奠定必要的物质和制度基础。这是实现经济增长分享和良性循环的根本措施,也是缓解美国经济“再平衡”压力的一项重要措施。

然而,消费的稳定增长必须以财富的可持续增长为前提,而生产财富的能力远比财富本身更重要。鉴于中国当前的具体国情和发展阶段,以劳动密集型产品为主的出口结构还会持续一段时间。中国必须坚决维护这一阶段的发展权利,抵制美国国内保护主义的压力。为了缓解美国的压力,中国应继续推进出口市场的多元化。但从根本上讲,中国必须加快科技创新,促进产业结构提升,才能改变在国际分工中地位低下的困境。在此,要积极引导国内资金,优化投资结构,加强自主创新。

此外,中国还要充分利用国内市场开放的机会要求包括美国在内的发达国家放松对华技术管制,以促进加快中国的技术进步和产业提升。为了缓解产业升级和国内就业压力的矛盾,中国应充分利用国内各地区发展不平衡、互补性强的特点强化区域分工协调,促进产业梯次传递,减少财富外流。对于金融市场的开放,中国应继续坚持循序渐进、逐步推进的原则进行,确保对金融活动的有效控制。在这一过程中,稳步扩大人民币的国际影响。

就奥巴马政府的对华安全“再平衡”而言,我们应该看到,作为当今唯一的超级大国,美国对关键地区力量结构的任何不确定变化都是非常警惕的。随着中国综合国力和国际影响的迅速提升,美国对中国的言行变得越来越敏感,必然要加大对中国的防范,甚或遏制。

目前,中国经济社会发展虽然取得了较大的成绩,但与发达国家相比还存在很大的差距。维护良好的外部环境仍然是中国一项长期的战略任务。尽管当前世界经济格局已经并在继续发生重大变化,但以美国为主的国际政治权力结构并没有发生多少实质性变化

针对美国对华安全“再平衡”,中国应在稳步加强自身国防建设的同时,进一步加大与周边国家的经济合作与政治对话。这是缓和美国对华安全“再平衡”压力的必要手段,也是促进中国“和平崛起”的现实途径。因为尽管美国仍然是当今世界最富裕的国家,但已不再具备足够的资源能力来满足其盟友和伙伴的发展需要。只要能够从与中国的合作中获得足够的收益,周边大多数国家并不愿真正与中国对抗。

在此,中国要极力避免有人操纵地区矛盾或分歧重新燃起周边一些国家对中国的集体恐惧,从而激活冷战期间的反华联盟。只要继续坚持政治对话和经济合作,中国面临的地缘政治环境就会不断改善。这不仅是对中国与周边关系,对中美关系也是如此。

到目前为止,美国政府也没有明确要将中国作为一个敌人加以遏制。尽管缺乏对中国道路的必要认可和对中国意向的足够信任,但美国仍然将中国视为能够帮助其应对众多挑战的一个重要伙伴。合作与防范并存仍然将是未来一段时间里美国对华政策的基本特点。

正常的国家关系不是没有摩擦,而是具有互谅互信解决这些摩擦的有效机制,以免对对方意向过于负面的认知以及由此而导致敌意的累积。虽然中国的崛起不可避免地会对美国构成一定冲击,但不断扩大的共同利益和联合应对全球性挑战的共同需要,将有助于缓和两国之间的结构性矛盾。在坚持本国利益、原则和议程为主的前提下,中国应充分利用两国对开放的多边主义的依赖和应对全球挑战的共同责任,舒缓相互认知冲突。