传统监察制度历史启迪意义范文

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中共中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确指出：“坚持教育、制度、监督并重。教育是基础，制度是保证，监督是关键。”在中国古代，监察颇受历代统治者重视。中国民主革命先行者孙中山先生在《五权宪法》一文中，曾对中国历史上的监察制度给予了很高的评价，认为“在中国君主时代，有专管弹劾的官”，“从前设御史台谏的官，原是一种很好的制度”。他以“三权分立”的资产阶级理论为基础，参考中国传统的监察、考试制度，提出了五院制的政治方案。虽然这一方案未能成功，但它博采中外文化精华，使之具有鲜明中国特色的精神是值得肯定的。构建具有中国特色的监督体制，必须十分重视借鉴中国传统的监察制度。我们认为，在中国古代监察制度中，以下方面仍然值得今天借鉴。

一、监察系统实行垂直领导制

中国古代监察系统由皇帝直接掌控，从上到下实行垂直领导。秦朝统一中国后，从中央到地方的监察网络正式建立起来。在中央，设御史大夫“典正法度”“，举劾非违”，与丞相、太尉并列“三公”；在地方，由御史大夫委派监御史（即郡监）对郡县文武百官进行监督，并负责向中央提供郡县长吏的为政情况。整个监察系统实行垂直领导制，其统属关系是：皇帝———御史大夫———郡监———县监。御史大夫只对皇帝负责，不受丞相统辖；郡监只对御史大夫负责，不受郡守统辖；县监只对郡监负责，不受县令统辖。如此设置，不仅使得各级监察官因免受同级最高行政首长的牵制而放手监督，而且将各级行政首长也置于有效的监督之下。汉代监察网络的主干是御史府，结构上分为中央与地方两级。在中央，御史大夫典正百官，位列三公。在地方，分全国为十三刺史部，各部派刺史一人对所属郡国实行监督。此外，还有隶属于丞相府的司直，隶属于皇帝的司隶校尉。汉代将监察机构一分为三的设置办法是十分巧妙的。第一，御史大夫职高权重，可以有力地制约相权。第二，御史大夫权力虽重，但本身也是被监察对象。汉制，丞相可以纠弹御史大夫和御史。第三，直属皇帝的司隶校尉一方面有权监督御史大夫、丞相，但同时又往往受制于丞相。总之，皇帝掌控的御史台、司直、司隶校尉三管齐下，又相互监督，将所有官员包括监察官员都置于监察系统的监督之下。明代中央监察机关是都察院和六科给事中。都察院为天子耳目风纪之司，负责纠察内外百司之官邪，以监察地方吏治为主。对京官的监察主要由六科给事中承担。六科与六部相对应，以六部为监察对象。明朝地方监察网络有三道：一是各省三大机关之一的提刑按察使司系统，执掌一省监察事宜，有较大的独立性，号称“外台”。二是隶属于都察院的十三道监察御史系统，每道设监御史若干名，奉敕巡按地方，大事奏裁，小事立断。三是总督、巡抚系统。不断调整监察机构，强化垂直领导，对增强监督的有效性发挥了巨大的威力。

二、充实完善监察立法

中国古代是相当重视监察立法的：西周有《纠禁令》，秦有《语书》，汉有《监察御史九条》和《刺史六条》，曹魏有《六条察吏》，晋有《中正六条举淹滞》、《五条律察郡国》和《察长吏八条》，西魏有《六条诏书》，北周有《诏制九条》，隋有《司隶六条察郡》，唐有《监察六事》，宋有《诸路监司互察法》，元有《宪台格例》，明有《宪纲条例》、《纠察官邪规定》、《责任条例》、《出巡事宜》、《巡抚六察》、《监官遵守条例》、《监纪九条》、《满日造报册式》等，清朝则有集大成的《钦定台规》，此外还有不少监察法规，如《巡方事宜十款》、《都察院则例》等。从监察立法的演变看，隋唐以前的监察法规大都是原则性的，虽然比较简明，但执行中弹性较大；宋元以后的监察法规则越来越具体细密，越来越周详明确，从而减少了监察执法中的主观随意性，增加了监察实践中的可操作性和监察法规的严肃性。由“原则”规定走向“制度”建设，这是值得注意的。

三、对御史及其监察活动进行监督

中国古代监察对象极其广泛，即使是主司监察大任的监察官员本身，其监察活动也不能例外，而且这种监督往往更严厉。历代规定，若监察官对违法和渎职、失职的状况不及时加以纠举，即犯“失察之罪”，要受到惩处。宋代在尚书省设都司御史“，主行弹纠御史案察失职”。明清时期对监察活动则有反坐法规的出台，即监察官员如果利用监察大权挟私诬陷他人，则以诬告罪实行反坐（科以诬告他人所犯罪名应处的刑罚）。顺治十五年（1658年）又有互监法的颁布实施，要求“抚按当互纠”。后雍正帝又重申：御史出巡地方时，“许督抚纠举”（《清史稿•世宗纪》），若御史犯法，则治以重罪。

四、特别选用监察御史

御史号称风宪官、清望官、治官之官，与一般官吏相比，其选拔有着特定的标准，即德足以为百僚之表率，才足以通古今之治道。具体来说，在德的方面，特别强调“清谨介直”。“清”指清廉；“谨”指谨于职守，慎重其事，而不至于有所疏忽；“介直”指刚正敢言，而置身家性命于度外。中国古代以“清谨介直”作为遴选御史的标准，造就了一批风骨凛然的铁面御史，如汉之江充、薛宣，唐之韦思谦、魏征，宋之刘温叟、唐介，明之海瑞，清之李慎修等。他们狷介正直，敢于弹劾势焰炙手的皇亲国戚、朝廷重臣，对革除奸弊，澄清吏治起了积极作用，因而名扬千古。在才的方面，特别重视学识与实践这两个方面。学识即从事监察工作所必备的专门知识。在历史上，汉初的御史大多由精通刑名者为之，隋唐以后则多以进士出身者充任。经验是指在实际工作中积累起来的为政知识和处理问题的谋略、方法和原则。历代重视从有实际政治经验和治绩突出的地方官吏中选拔监察官员。如汉代，凡郡守国相政绩突出，治理有方，可从地方官升为中央官，然后再从京官中选拔御史大夫；唐宋台谏通常以曾任知县或通判者为监察御史；明初初仕者不许铨除风宪，中叶以后还对年轻资浅者给以“实习”的考验。

五、树立御史权威

历代树立御史权威的方法主要有以下几个方面：

1.君主直接掌握御史任用大权。汉代，御史多由丞相选任，但皇帝因事任人，临时差委御史者也不少。唐宋以后，御史的任用权逐渐收归皇帝。《唐会要》说“：监察御史自永徽以后，多是敕授。”宋代御史皆由“天子亲擢”（《渊鉴类函卷八八》）。明朝都御史的任用，由三品以上官“廷推”，皇帝批准。监察御史则由都察院长官和道官保举，吏部审查，皇帝核准。御史的任用权既操之于君主，因而其提升也快。汉代，御史一般3年即升，特殊者重用。

2.盛张御史出行威仪。秦代以后，御史戴有专门的法冠。东汉时，朝会能独坐者，仅御史中丞、尚书令和司隶校尉，号称“三独坐”。御史中丞上朝威武其势，平时过街走巷也有“中丞专道”。中丞外出，百官都得“停驻”或“回避”。唐代“，御史衔命出使，不能动摇山岳，震慑州县，诚旷职耳”（《新唐书•韦思谦传》）。明代都御史绯衣入朝，必有纠举，大臣莫不股栗。如果御史出巡地方，所到之处，各府、州、县地方官员要迎跪于道旁，甚至掌管一省最高行政的布政使，会见御史时也是俯首至膝。

3.赋予御史独立弹事的权力。独立弹事，是指御史从消息的搜集、整理，到案情的调查、分析，奏章的草拟、进呈，可以采取完全超然的独立立场，直接对皇帝负责，而不受御史台长官的干涉和牵制，所有的御史都拥有独立行使弹事的权力。古人所谓“台官无长官”就是指此而言。[2]秦汉时期的御史大夫，只负责御史本身有无违法，有无弹劾程序上的不当，而对御史弹劾案的内容则无权过问和干涉。宋代仁宗时明确规定“：今后御史有言不须先白中丞。”（《渊鉴类函卷八八》）明代监察御史“代天子巡狩”，大事奏裁，小事立断，直接对皇帝负责，不受都察院长官制约。清代“御史言事，不先白台长”（王渔洋《香祖笔记》），独立行使职权的原则不变。历代统治者赋予御史独立行使监察的权威，大大减少了中间环节，减少了掣肘和壅阻的可能，有力地加强了对包括御史在内的所有官吏的监察和控制。

4.允许御史风闻弹奏甚至便宜行事。所谓风闻弹奏，顾名思义是指御史不一定要掌握确凿的事实根据，仅凭道听途说即可弹劾百官，即使错了也不负责任。允许御史风闻弹奏，始于东晋。唐代以后，其制渐趋周全。《通典•职官六》：“旧例，御史台不受诉讼，有通词状者，立于台门候御史，御史竟往门外收采，如可弹者，略其姓名，皆云风闻访知。”这一记载有四点值得注意：其一，凡检举揭发者到御史府后，为保持秘密告发的性质与身份，只站在台门外等候御史，不轻易进入台内；其二，御史府长驻御史随时准备接纳百姓的举报。一旦有人来门外告发，值班御史为保密计，亲自到台门外收采资料。其三，采回有关材料后，先行研究，并不一定全部采用。所谓“如可弹者”，表示有所采选。其四，如果确实有可弹劾的事实与必要，并决定提出弹劾案时，为保障检举者的安全，保证举报人免遭报复，故意略去其姓名，以“风闻访知”的名义进行弹劾。由此可见“，风闻弹奏”并不是毫无事实根据的捕风捉影，而是以一定的事实根据为依据的。[3]宋代御史“许以风闻，而无官长，风采所系，不问尊卑”（《宋史•苏轼传》）。应该说“，风闻弹奏”有“遇事生风，肆行抨击”之险，但也有助于御史放胆行使职权，有助于检举者放胆行使举报权，有助于维系广泛的信息来源。康熙帝曾说：“官员贤否，或操守清正或贪污不肖，必难逃于公论。”（《康熙政要卷九》）风闻访知，可以最充分地把百姓的舆论褒贬转化为对不法官吏的一种无形的、强大的、无所不在的压力，迫使他们一举一动不得不考虑社会的影响，在暴虐百姓时不能不有所收敛。总之，在根本缺乏民众监督的古代社会，风闻访知无疑为民众参与监督开了一扇窗口。这是中国古代监察体制中最耀眼的闪光点。[4]风闻弹奏之外，还有便宜行事，即御史对有关监察事项，可根据具体情况，自行处理，而不必请示，或者先处理再上报，这也就是通常所说的“先斩后奏”。

六、实施秩卑、权重、赏厚的巧妙设计

秩卑指御史的官品一般较低，权重指御史权力颇大，赏厚则是说御史在督察百僚时只要尽心尽职，就可以得到较为优厚的奖赏。从法家思想中演化出来的秩卑、权重、赏厚的巧妙设计，一直是推动御史勤奋工作从而发挥监察功能的强大动力之一。汉代，除御史大夫为秩二千石的上卿外，其余无不卑秩，中央监察官御史中丞不过千石，侍御史、御史及地方部刺史更低，只有六百石，相当于一般小县的县长。但是，尽管品秩很低，权力却很重。侍御史能整肃朝纲，御史能弹劾一般官吏，部刺史则能督察二千石的郡守国相，而且还可以晋见皇帝，面奏地方情势，为公卿百官所敬惮。权重之外，尚饵之以厚赏。只有厚赏，御史才会为自己的利益不惜得罪权贵，从而起到整饬吏治的作用。汉代，部刺史如果弹劾了郡守国相，那么原则上自己可以取而代之；御史大夫一旦弹劾了丞相，也可取而代之。汉代部刺史之所以成绩突出，就是因为“秩卑而赏厚”，因此“咸劝功乐进”（《汉书•朱博传》）。明代御史七品官秩，但却可以弹劾宰相、六部，权力颇大，还可以超拔为按察使（正三品），奖赏不薄。清朝对监察御史奖赏有加，凡称职者，内升各部京堂，外转道员，京堂。

总之，秩卑、权重、赏厚设计的贯彻实施，实际上使御史处于较高的地位，有着很大的权威，同时作为一种激励机制，也保证了御史监察的主动性和内在活力。最后需要指出的是，借鉴中国传统监察制度决不是生搬硬套的“拿来主义”，而应该结合现实情况，进行创造性的转化和扬弃。唯其如此，监督才能在反腐败斗争中真正起到关键作用。