中国境内外资银行监管范文

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摘要：在中国正式加入世贸组织后近6年的时间里，外资银行在中国的发展规模不断扩大，从而对外资银行的监管问题亦日渐突出，本文从我国监管当局目前对外资银行进行监管的政策体系入手，分析了在我国金融市场逐步开放的过程中，我国对外资银行监管中所存在的问题，最后提出了可供参考的建议。

关键词：中国境内外资银行监管理念

中国加入世贸组织时向世界承诺：五年后将取消在华外资银行机构所有地域和业务对象限制。2006年12月11日，我国正式实施《中华人民共和国外资银行管理条例》和《细则》。从此，中国银行业如期对外资银行敞开大门。外资银行的大量涌入为中国银行业的国际化带来了新的动力，有利于引进先进的管理技术和我国国际金融中心的建设。但与此同时，随着监管对象的增加，监管范围的扩大，也对我国的金融监管提出了更高要求。因此，我们需要根据我国实际情况，借鉴国外经验教训，逐步缩小我国在金融监管理念、监管标准和监管手段等方面与国际金融监管的差距，尽快提高我国对外资银行的监管水平。

一、我国目前对外资银行的监管现状

中国根据加入世贸组织承诺和自主开放政策的需要，修订和颁布了一系列法律法规和部门规章，逐步形成了以《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等法律，《中华人民共和国外资银行管理条例》、《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》和《中国银行业对外开放报告》等法规、文件和部门规章组成的的外资银行监管法规体系。

1、《中华人民共和国外资银行管理条例》

为应对银行业的全面开放，国务院在2006年11月15日正式了新的《外资银行管理条例》（以下简称《条例》），代表我国将履行入世谈判中在金融银行领域的承诺。根据WTO的协议，2006年以后我国将取消所有对外资银行的所有权、经营权的设立形式，包括所有制的限制，允许外资银行向中国客户提供人民币业务服务，给予外资银行国民待遇。这就意味着12月11日以后，我国人民币业务将全面向外资银行开放。《条例》的公布与实施主要从两个方面放开了外资银行的经营。

第一，扩大了外资银行在华的业务范围。《条例》删除了监管机构核定外资金融机构经营人民币业务的地域范围和服务对象范围的规定，只要具备在中国境内开业3年以上、2年连续盈利和其他审慎性条件，外资法人银行就可以申请经营企业人民币业务和中国境内公民人民币业务。不愿转制为法人的外国银行分行，可以经营企业人民币业务和吸收中国境内公民每笔不少于100万元人民币的定期存款。在人民币业务的全面经营方面，将范围严格限制在法人银行之内，充分考虑了金融监管和金融安全的需要，也充分体现了对外资银行的国民待遇。基于外资银行在中国发展现状的不平衡和在发展规划及策略上的不同考虑，《条例》对外资银行注册本地法人银行采取鼓励但遵循自愿的原则。

第二，放开了外资银行在中国的商业存在形态。《条例》结合外资银行的实际情况，对于外资银行在中国的商业存在形态，充分遵循自愿原则。外资银行可以自由选择在华设立独立法人机构，即文件所称的独资银行和中外合资银行，也可以只设立分行或者代表处。至于如何选择，完全看外资银行自身业务发展的需要。分行还可以在自愿基础上，根据经营发展战略，随时转为当地注册的法人机构。

同年的11月28日，银监会了《条例》的实施细则（简称《细则》）。这两项法规对引导外资进入全面开放后的中国银行业，具有纲领性的指导意义。

2、《中国银行业对外开放报告》

2007年三月银监会了《中国银行业对外开放报告》，《报告》中对外资银行监管方面的内容主要包括：

第一，中国要加快外资银行与中资银行监管标准的统一，特别是统一中国境内注册外资银行与中资银行的监管标准。外资法人银行及其下设分行的注册资本和营运资金与中资银行保持一致。外资法人银行应遵守与中资银行相同的资本充足率、授信集中度等资产负债比例管理和关联交易等方面的监管要求。

第二，中国高度关注开放过程中可能出现的各类风险，不断完善外资银行审慎监管体系，采取更系统、更深入、更专业的监管措施，维护中国银行体系安全。对外资银行将实施合并监管，监控单家银行在华所有分支机构的整体风险，防止监管套利。在宏观监管方面，将监测分析外资银行跨境资金流动，监控大规模、非正常跨境资金流动；开展高风险机构和新型业务的系统性检查，有针对性地实施专项检查。

第三，对于外资银行入股中资银行，将综合考虑市场布局、公平竞争以及金融服务充分性等因素，协调推进外资银行通过自身商业存在和投资入股中资银行在中国的发展，同时，重点防止利益冲突并限制市场垄断行为。

3、现行的监管体系

银监会成立以后，形成了银行，证券，保险分业监管的金融监管体系，这一方面反映了监管当局加强监管制度建设和提高监管效率的意图，另一方面也预示着金融业分业经营和分业监管的格局仍将继续维持。银监会的成立为提升外资银行监管的专业性提供了保障。在具体操作上，我国对外资银行从进入日常→监管→风险控制与处置→市场退出各方面，已经有了一套完整的监管程序（见下图）：

二、我国目前对外资银行监管中存在的主要问题

尽管这些年来中国银行业的监管水平总体有了明显的提高，但是受到多种因素影响，许多方面与《巴塞尔协议》的要求有较大的差距，并且面临着一些监管矛盾。这些监管矛盾,主要体现在以下几方面:

1、监管目标和监管理念不适应WTO的新形势

外资银行监管在一定意义上具有政治行为特征，但是监管不是管制。加强监管不是提升干预力度，加大监管成本，而是为了本国更好的发展，吸取他人长处，弥补自己的不足。面临全球性的金融自由化和放松监管的趋势，在我国加入WTO和金融全面对外开放的新形势下，我们应尽快调整监管理念。对外资银行监管的目标也应从限制外资银行和中资银行的竞争到重点规范其经

营行为和风险承担.从严格准入过渡到严格监管，从依靠行政方法监管到以法监管。由于监管原则和监管理念的不明确，导致了监管职责不明确、结构性的监管过度和监管不足并存。这在很大程度上是因为我国外资银行监管面临的外部环境处在急剧变化的过程中。旧的监管目标和监管理念受到消解，新的监管理念和监管目标尚未确立，这就导致监管行为上具有一定的盲目性和低效性。监管目标和监管理念应有一定的前瞻性和预见性，而不能受偶然性和相机性(权宜性)的摆布。

2、对外资银行的监管法规仍不完善

（1）在监管立法中，没有涉及国内法律与外国法律之间的冲突及解决方法。一般情况下，当我国法律与外资银行的母国法律有冲突时，可适用国际条约或国际惯例，但若国际条约或国际惯例对某些问题也无规范时，应适用何国法律或应采用何种手段处理问题，在我国外资银行的监管立法中没有提及。

（2）从权力与责任看，未充分体现监管者权力与职责分配以及外资银行分行与其母行各自应承担的法律责任。《巴尔塞协议》强调母国在监管中起主导作用，确立了以母国监管原则为主，东道国监管原则为辅的“联合监管原则”。我国在监管立法中对此原则未予以正式承认，对外资银行清偿力和流动性的监管片面强调了东道国的责任。对外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性，尤其是外资银行分行在我国违法、违规后，其母行是否应承担责任，以及彼此之间如何承担法律责任，都没有在法律上界定。

（3）没有设立对将来成立子行以后公司治理的规范。新出台《外资银行管理条例》细则里面有没有提出对将来成立子行以后公司治理的规范。目前外资银行有单独的公司治理指引，而我国没有制定中外资都适用的规定。

3、对外资银行监管手段上的问题

目前我国已基本建立起了对外资银行业务经营的监管方法和制度，如在外资银行贷款业务，存款业务，国际结算，外汇交易业务以及同业和联行往来业务已建立了非现场监管的计算机系统。但是，随着外资银行人民币业务的全面开展，上述技术条件之外的因素，如风险监控的技术性标准，资本约束的统一标准，银行风险监管的制度构架等等，在中资，外资银行监管标准的对接中,正成为日益重要的问题。而且，商业银行的衍生产品业务是公认风险最为集中，监管最为困难的领域，对其监管不力将会引起极为严重的风险，对此也应高度重视。同时，缺乏银行监管的国际协调机制。到目前为止，我国与外资银行母国与国际监管组织合作力度不够，合作方式也较单一，主要限于相互通报情况等简单交流。持续性银行监管缺乏技术性手段。

三、对在华外资银行实施监管的建议

根据以上分析，针对我国的实际情况，现对在华外资银行的监管提出如下建议：

1、树立明确的监管目标，调整监管理念

世界上大多数国家都通过其金融法律、法规对监管目标予以明确具体的规定。我国也应在立法中明确规定对外资银行的监管目标可具体规定如下:第一，维护外资银行稳健。稳健含有安全、稳定之义是外资银行健康发展的重要标志，也理应成为我国外资银行监管刻意追求的核心目标。第二，维护公众利益，尤其是存款人和投资者利益。存款人、投资者和其他社会公众在信息取得、资金规模、经济地位等各方面相对于金融机构而言处于弱者地位。对金融业社会弱者利益的特殊保护随着消费者保护运动的全球普及以及法律观念的发展，已日益成为世界各国金融立法关注的重点。第三.促进内外资银行公平竞争。外资银行与国内银行应在平等的基础上展开竞争。为此监管当局要依法为外资银行提供公平竞争的环境，确保其平等的法律地位和均等的市场机会。

外资银

行新的监管理念应该是在较短的时间内实现从保护主义和对等主义原则向国民待遇原则的过渡。外资银行监管的主要目标也要从保护国内银行业免受外资银行竞争的影响，逐渐过渡到保护国内外银行的平等竞争、减少和杜绝外资银行的经营风险，保护宏观经济稳定和国家的金融安全。而随着外资银行的大规模进人，外资银行经营活动的合规性和风险性对我国金融业的公平竞争环境和宏观金融风险会产生越来越大的影响。因此监管理念的调整势在必行.

当然任何一国引进外资银行必须与本国国情相符合，在发挥外资银行的优势和抑制其劣势之间寻求最佳平衡点。鉴于我国金融体系还非常不完善，国内金融和产业改革并未完成，考虑到外资银行仍然部分享受了超国民待遇，国内银行还不具备与外资银行在完全平等基础上竞争的条件以及金融体系安全等因索，应在不违背WTO政策规定的前提下有步骤有重点地增加保护措施，以缓冲外资银行对我国银行业的冲击。

2、完善监管内容，提高监管手段

在监管的内容和监管的手段方面，应逐渐向国际惯例过渡，由重准入监管向重经营持续性监管转变。美国和韩国对市场准人的资本金和管理人员等条件限制比较少，我国也无需在这方面要求苛刻，可以对组织形式加以适当限制，尤其是严格限定分行的开设资格，对收购国内银行的股份设置最高比例门槛。在业务经营监管方面，我国现有的监管手段过于行政化、指令化，应该在熟悉外资银行的产品、业务、风险管理系统和模型以及内控机制的基础上通过模型设计进行风险评估，运用各种比例、数额要求着重限制外资银行经营本币业务、个人零售业务，对外资银行“摘樱桃”的经营方式也应有针对性政策，采取包括立法、规则、道义劝告、税收等监管工具，将现场检查和书面稽核相结合，由合规性监管向审慎性监管过渡。具体措施可包括：

（1）建立全国统一的银行监管信息系统，对外资银行分支机构的业务实施并表监管，加快实现对外资银行机构高级管理人员监管信息的全国共享；要对外资银行的经营状况进行定期测算评级并定期公布，强化银行风险管理;要加强现场检查,采用迅速纠正机制,对发现的问题,要求外资银行限期整改。

（2）整顿资信评估行业，构建统一的中外资银行信用评估体系。

（3）实现外资银行全面风险监管。我国银行风险监管强调银行的区域性支付风险，忽视国家风险、操作风险。外资银行高管人员背景复杂，许多都持有外国护照，其教育背景、职业生涯等信息不易获得，监管难度可想而知。中国海外领事馆恐怕要成为银行监管当局的助手。

（4）强化对外资银行利率监管。我国利率市场化改革过程中，对外资商业银行利率监管不宜放松。商业银行为逐利,经常逃避利率监管

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