预算管理对财政收支影响的分析范文

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由于传统预算管理模式的惯性影响和多种因素的制约，我国的公共预算管理改革虽取得了一定成效，但与公共财政的要求仍有着较大的差距，其中预算资金的运行效率及使用效益不高等问题尤为突出，主要表现在财政收支运行存在差异，进而影响国库库存日益增加、波动性不断加大。在当前经济增长放缓、财政资金趋紧的形势下，有必要抓住预算管理这个重点，通过创新，完善制度，达到盘活财政存量资金、提高资金使用效率的目标。

一、当前预算管理制度下财政收支差异的表现形式及原因分析

（一）财政收支进度差异及原因1.差异表现：收入进度快于支出进度。从我国月度财政资金运行情况看，财政收入完成进度明显快于财政支出完成进度，且收支季节性变动规律突出：年初及每季季末收入相对集中入库，而支出“前慢后快”及年底“突击花钱”现象明显。2010-2014年，每年前十个月累积收支净差分别为0.99万亿元、1.33万亿元、0.83万亿元、0.85万亿元、0.61万亿元，前十个月收入基本大于支出;每年11-12月的累计支出分别占当年支出总额的31.9%、28.8%、26.2%、27.0%、25.1%，为同期收入的2倍左右。2.原因分析：一是预算管理体制“以收定支、收支平衡”的原则决定了“收先于支”。“以收定支”要求在实现收入之后才能支出，或者是在保证有收入来源的情况下预支，在这个原则下，反映在时间维度就是收快于支，政府在支出时应“量入为出”。二是预算编制时间的滞后性影响财政支出执行相对迟缓。我国预算年度采用历年制，要等到新年度举行的各级人代会审批后预算方案才可执行。这意味着在3月之前，一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金，新增项目大都在预算批复下达后才开始支出，这就使一些资金只能延后支出。三是支出绩效管理制度不完善导致年底“突击花钱”。根据相关法规规定，年底预算拨款未用完，相关款项不能结转到下一年度使用；同时，支出预算采用的是基数加增长的办法，上一年度预算未用完将影响下一年度支出预算的安排。在财政支出进度延后的情况下，为顺利完成年度预算，防止下一年预算缩减，每年年底会下达大量的专项追加支出，造成年末财政支出大幅增加。

（二）财政收支增长率差异及原因1.差异表现：收入增速高于支出增速。从年度财政资金运行情况看，多数年度财政收入增长率大于财政支出增长率。2000-2014年，我国财政收入年均增速17.0%，高于财政支出年均增速0.8个百分点；15个年度中，有9个财政年度的财政收入增长率大于支出增长率。其中，最大收支增长率差异发生在2007年，收入增长率高于支出增长率9.8个百分点，其它年度收入增长率高于支出增长率2-5个百分点。2.原因分析：一是财政收入的考核“刚性”强于财政支出。在我国，财政收入是政府活动的财力保证，财政收入对GDP的形成也产生关键性影响。因此，各级政府通常对财政收入制定硬性考核目标，预算安排中财政收入均须增长，从每年各级财政预算草案中即可验证。相反，支出方面则没有明确硬性的考核机制。二是非税收入的“弹性”贡献支撑财政收入增长。在经济增长放缓的形势下，由于税收收入增速下滑，非税收入对财政收入增长的贡献日益加大。1994年，非税收入仅为91.22亿元，占全国财政收入的比重为1.7%；2014年，非税收入达到2.1万亿元，占比升至15.0%。另外，分税制后地方政府财权与事权的不匹配，使得地方财政收入对非税收入的依赖度较高。以宁夏为例，2007-2014年非税收入由21.24亿元增至94.65亿元，年均增长20.5%，占地方财政收入的比例平均为25%。

（三）预算收支执行偏差率差异及原因1.差异表现：预算执行偏差率①较大，且预算收入执行偏差率大于预算支出偏差率。我国财政收支决算数超预算数已成为财政资金运行的常态。2000-2014年，预算收入执行偏差率平均达到6.5%，预算支出执行偏差率平均为3.0%；除2000年和2014年预算收支执行偏差率基本相等外，其余13个年度，预算收入执行偏差率均大于预算支出执行偏差率，其中2007年二者的差额最大，达到9.9个百分点。2.原因分析：一是预算编制缺乏前瞻性，收支测算方法过于简单。预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测工作，未能将预算编制与经济预测有机结合。另外，预算编制方法基本采用“基数加增长”，虽然操作上相对简单，但基数往往成为常数，在预算执行过程中，实际上只能增不能减，不利于预算收支总量和结构的调整。二是政策制定周期与预算周期不衔接。在预算执行过程中，上级政府或者部门会出台新的政策，要求下级政府或相应的部门安排资金执行，这些政策与预算的不衔接不仅导致预算过程中充满了不确定性，也阻碍着资金分配效率的提高。

二、财政收支差异反映的问题

（一）财政收支差异降低了财政资金的流动性，国库库存规模日益扩大，资金闲置情况突出从各年财政收支运行来看，由于财政收支进度差异，财政资金总体表现为“前十个月净流入、后两个月净流出”，进而形成在净流入月份国库现金存量不断增加的态势。随着整体经济规模不断扩大，财政收入增速长期高于支出增速，净流入的财政资金也不断加大，加之我国预算编制没有实行滚动预算，部分预算资金和预算项目存在未按年度需要进行编制的情况，造成资金在国库的逐年累积沉淀，本应参与社会资本流动的财政资金在国库大量“闲置”，未能有效发挥财政促进经济增长的作用。从2003-2014年国库库存②的月度情况，国库库存的总量逐年上升，2003年国库库存月均余额为0.55万亿元，2014年则达到了3.58万亿元，年均增长16.9%。

（二）财政收支差异加剧了财政资金的变动性，国库库存波幅加大，影响了货币供应量的稳定性财政收支进度差异导致国库库存大幅波动且存在较为明显的季节性。每季度前2个月国库现金会逐步增加，季末明显下降，一般在8月和10月会出现两个波峰，年末则急剧下滑。另外，在国库库存快速增长的同时，有相当数量的财政专户资金游离于国库之外，这块资金由财政部门操控，大部分以活期存款的形式存放于各家商业银行，进出国库具有较大的随意性，加剧了国库库存的波动性。从月度国库库存看，各月国库库存余额偏离当年平均值的幅度也逐步增加，2014年的最大偏离值为0.96万亿元，较2003年增加0.79万亿元。国库库存作为中央银行负债的重要组成部分，其波动会对基础货币投放或回笼产生不同程度的对冲效果。随着国库库存波幅不断增强，国库资金对货币变量的扰动逐步也将增强，加大了央行执行货币政策的难度。

三、政策建议

（一）完善预算管理体制，增强财政收支规模和进度的可控性一是强化预算编制的科学性。延长预算编制时间，部门预算细化到部门和项目，预算收支测算可分别运用“标准收入测算法”和“零基预算”。二是硬化预算执行约束。拓展国库集中收付制度改革覆盖面，建立真正意义上的国库单一账户制度。延伸拓展纳入财税库银横向联网的资金范围，加快相关资金的入库速度。

（二）改革预算管理方式，提升财政收支的协调性一是改变预算收支考核方式。财政收入预算从约束性任务转向预期性，预算执行中更须强调依法征税，应收尽收；重点支出脱钩收支增幅或GDP，增加地方财政支出的自主性。二是建立健全跨年度预算平衡机制。建立跨年度弥补超预算赤字的机制，健全三年滚动预算编制机制，改进中长期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性。

（三）优化预算收支绩效管理，提高财政资金的效率性将预算支出绩效管理与收入绩效管理有效整合，加强预算收入和支出的平衡性管理，在合法性的前提下注重收入的合理性和真实性，重视民生支出绩效管理与地方政府民生绩效目标的深度结合。同时，应加强社会监督力量，完善事前和事中考评制度，推进绩效管理模式创新，切实提高财政资金使用效率。

参考文献：

[1]朱志峰.财政预算管理转型路径研究[J].经济纵横,2013(11)．

[2]牛美丽.地方政府绩效预算改革[M].上海人民出版社,2012．

作者：刘力 单位：中国人民银行银川中心支行