养老保险全国统筹的管理体制创新分析范文
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摘要:明确指出要将养老保险统筹层次提高到全国统筹，为有效促进基本养老保险的全国统筹，管理体制的改革就显得尤为重要。在梳理了目前基本养老保险管理体制问题后，发现现行养老保险管理体制已不再适应养老保险事业的发展。基于全国统筹的要求，提出建立统一的基本养老保险经办管理体制、统一养老保险基金投资管理并完善监督体系以及统一养老保险信息管理系统等建议。
关键词:基本养老保险;全国统筹;管理体制;改革
一、引言
基本养老保险管理体制主要是指国家对基本养老保险综合使用各种手段进行调节与控制，以确保养老保险基金收支平衡的制度。基本养老保险的统一管理机制，主要由行政管理、业务经办、基金管理和基金监管四个体系构成［1］。随着省级统筹弊端不断显现以及人口结构老龄化的加剧，提高养老保险统筹层次已经成为协调发展养老保险事业不可或缺的一环，与全国统筹相适应的养老保险管理体制也显得更加重要［1］。
二、管理体制创新的现实意义
四中全会提出要“加快建立基本养老保险全国统筹制度”。近年来，全国统筹目标始终未取得实质性的突破。而人口结构的变化却没有停止脚步，预计在21世纪上半叶，我国将迎来职工退休高峰期，届时，社会养老保险基金将面临入不敷出的窘境［2］。全国统筹下的基本养老保险具有调动灵活、规模效应明显、对接简便的优势，是解决这一迫在眉睫的困境的有效途径。推进基本养老保险的全国统筹就需要区域、各级政府之间有着相互适应的社保经办管理体制、组织结构、运作机制、监督体系、信息系统［2］。而如今的省级统筹，基本养老保险呈现出政策各不相同、部门繁冗、信息难以对接等特征，导致了全国统筹进程始终没有实质性的突破。管理体制的改革从事权、财权、监管进行转变将为基本养老保险全国统筹改革铺平道路［3］。
三、我国现行基本养老保险管理体制及其存在的问题
(一)基本养老保险区域统筹下的管理体制
从纵向看，我国基本养老保险的管理分为三个层次:第一层为中央管理机构，属于领导决策层，负责政策的制定;第二层是地方管理机构，属于辅助传递层，根据地方具体情况，因地制宜地实施政策及监督第三层的实施情况，及时反馈给第一层;第三层是基层管理机构，属于执行层，主要负责政策的落实与执行，形成了垂直分工的纵向管理机制［4］。从横向看，每一层管理机构都设置了各自的业务经办机构、监督管理机构，构成“条块结合，以块为主”的扁平化结构。目前，我国养老保险管理体制改革也主要集中在对横向部门间的分工，缺乏对各级政府职能的划分［5］。
(二)现行养老保险管理体制与全国统筹体制不匹配
基本养老保险全国统筹并不是简单的基金全国统收统支，而是制度整合的系统性工程［6］。现行省级统筹管理体制与基本养老保险全国统筹体制表现出了不契合。
1．制度政策不统一，阻碍劳动力流动
统一的制度政策是养老保险全国统筹的关键，基于纵向垂直分工以及横向“条块”分割的管理结构，各地社会保障职能部门还未达到制度统一的要求。目前在缴费基数、征缴体系、业务经办管理体系等方面都未达到统一标准。不同地区的养老保险政策、业务管理方法等不统一限制了地区间劳动力的流动，使整个社会人力资源没有达到最优配置［7］。
2．分级管理体制，造成政策执行效率低下
清晰界定中央与地方政府职责是基本养老保险全国统筹的前提条件，省级统筹虽明确了省级政府的责任与义务，但是对于地方政府的责任与义务并没有细致地划分，最终导致省级政府的职责逐渐扩大，风险逐渐增加［7］。并且省级政府和中央政府之间也没有划分具体的权责范围，当省级政府无法保持自身平衡时，必然将责任上移至中央政府，由中央政府来承担最后的兜底责任，造成财政压力的增大。此外，中央与地方、地方与基层会形成双重委托关系，使得地方政府既充当“委托人”又充当“人”的角色。对于一些可以量化的政策，地方政府一般会严格遵守并落实，但是对于一些规定不是非常清晰的政策，地方政府一般会以当地发展水平的特殊性为由，对政策做一些变动，而中央政府由于信息的不对称等原因无法做出及时的调整。地方政府的双重角色导致其既要考虑中央的政策方向，同时还要谋求自身利益，多重利益目标使得各方利益间的博弈变得复杂化，降低了政策执行效率。
3．养老保险基金运营管理机制尚未完善
我国养老保险基金运营分为两大类，一类是全国社保基金，由全国社保基金理事会负责养老基金的宏观管理，定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况;另一类是分散在各地财政专户的养老保险基金，由各级政府的财政部门或者养老保险经办机构负责投资运营。不管是哪种运营模式，都是以政府为主体，缺乏市场机制［8］。尽管在2015年以后，社保基金可以投资于市场，但以政府为导向的投资带来的利润并不可观，依然存在以下问题:①缺乏专业的金融投资管理团队;②缺乏基金保值增值的外在激励因素;③国内金融证券市场不完善，造成基金投资管理低效。
4．信息系统建设与利用层次较低
目前各省之间面临着养老保险经办标准不统一、应参保人数统计标准不统一、流动人口续保不统一等问题，信息的不完全常常造成经办机构间资源共享困难，中间环节复杂化。与此同时，各部门间由于规范化、标准化、法制化管理欠缺，常常造成数据缺失、账目混乱以及信息的出入［9］。
四、构建全国统筹体制下的养老保险管理体制
基于养老保险全国统筹体制的要求以及当前养老保险省级统筹下的管理体制存在的问题，养老保险管理体制还需要进一步改革与完善［10］。
(一)建立统一协调的基本养老保险制度应整合各省多样化、碎片化的基本养老保险制度以适应基本养老保险全国统筹。
1．发展补充型养老保险
就短期而言，碎片化制度的完全融合不可能一蹴而就。一方面，我们要积极缩小省市职工养老保险制度、机关事业单位与灵活就业人员的养老保险待遇差距，努力实现机关事业单位与私人企业单位的并轨运行。另一方面，在基本养老保险之外大力发展补充养老保险，满足短期内民众对多样养老保险的需求。
2．统一省内碎片化基本养老保险制度
为了实现养老保险省级统筹，我国在1998年9月将养老保险交由省一级的经办机构来负责，这就导致在缺乏中央统一领导的情况下，各省会根据自身的实际情况，制定了不统一的征缴和待遇计发标准。我们应该按照属地管理的原则，在其所在地统一养老保险的登记、基金征缴、账户管理等各项社会保险业务要求［10］。
3．完善养老保险关系转移接续流程
首先，国家有关部门应该统一制定转移接续的材料以及相关流程标准发放至各省管理机构;其次，应该培训一批专门负责办理转移接续相关事务的工作人员，提高工作效率;再次，职工所在企业也要不断完善企业内部的管理制度，高效完成转移接续工作。
(二)统一基本养老保险经办管理体制
理想的养老保险经办管理体制应是实行垂直管理体制，这是建立在各方认识统一以及规则明确这一前提下的，但考虑到改革自上而下的时延，立刻完成垂直管理体制转变的难度较大，所以先采取过渡方案，即由中央和省级分设机构，省级以下实行垂直管理体制［11］。首先应将全省养老保险机构纳入省级养老保险管理机构分支机构，各职位工作人员由省级部门统一管理、统一核查，机构负责人由省级管理机构直接批准任命，实行上一级直接管理下一级的领导模式。其次由中央分派督察专员对各个省份进行监督管理。调整不同层级的权责，进行资源的再分配，必然会打破原有的利益格局，为了提高效率，还需要考虑以下两点。
1．明确政府间责任分担
全国统筹并不意味着剥夺地方政府职能，中央政府、地方政府承担各自的职责，为了防止地方间利益的博弈，有必要划分中央政府与地方政府之间的事权和财权，建立奖罚分明的考核机制调动地方政府的积极性，保证养老保险全国统筹长稳可持续发展。
2．发展多层次养老保险体系
在改革基本养老保险制度的同时，也要发展企业年金、职业年金、个人商业养老保险，以做到兼顾公平和效率。充分发挥地方政府的作用，借助省级力量，以保证养老保险体系的充分发展。
(三)统一养老保险基金投资管理，完善监督体系
基本养老保险制度本质是解决民生问题、落实民生责任，确保养老保险基金在保值的基础上追求平稳的增值，而不是一味地追求高风险高收益［12］。
1．创新投资理念
运用科学合理的策略保证基金的保值增值，完善投资管理体制的建设，正确把握投资与管理之间的关系，促使投资与管理工作间的相互配合，为基本养老保险基金投资指明新的方向，提升管理水平。考虑以前投资管理体系存在的弊端，制定更加具有针对性的投资管理方案。
2．优化投资管理方式
加大养老保险基金入市规模、拓宽养老保险投资领域，在投资的过程中时刻关注市场动向，做好相关企业的调研，避免盲目投资，在保证基金稳定收益的情况下规避系统性风险。通过完善投资决策体系、提高投资管理水平来保障养老保险基金投资管理体制全方位发展。重视科学投资，引进高质量人才，加强相关工作人员的教育和职业操守培训，保证基金投资管理的规范化与专业化。
3．完善监督管理体系
完善的基本养老保险管理体制离不开有效的监督体系，在做到央地责任明晰，建立长久的激励机制后，对行政机构的合理运行也不能松懈，要从以下几个方面完善监督管理体系，保证养老保险基金的安全有效运行:①以中央指导文件为核心完善地方法律法规建设。②中央加强内部监控，地方政府积极反馈。③积极引导社会监督。
(四)统一养老保险信息管理系统
统一的信息系统与操作平台，让各省的职工参保数据整合为一个系统，是政府制定切实可行又符合民生、民情的政策时信息系统建设的出发点和立足点。
1．建设目标
首先，充分考虑原有的信息系统基础建设以及数据分布情况，找到现存体系的薄弱点，从信息的共享程度、覆盖面等推进配套措施的改进，打造全国范围内信息交互的社会保险公共服务平台;其次，保证信息安全与信息化同步建设，加强信息安全建设，保障数据安全与系统安全。
2．建设方向
(1)建立全国统一互联网平台，将基础信息上传至平台实现信息共享，并且根据后台数据的变更情况实现互联网数据实时更新。在平台安装监督管理系统，确保中央掌握各省最新的参保人数及基金使用的最新情况，以此规范各省养老保险基金收支情况。(2)加快应用系统建设，先实现养老保险业务系统与基金财务管理系统省级集中，市县级管理机构可保留基层服务和必要的决策分析系统，在省级层面上建立面向公众的电话服务和网上咨询系统，实现统一账户密码登录认证，然后再由省级集中逐渐实现国家集中统一。(3)加强网络安全建设，确保信息安全，全面建立信息中心安全防护监控、审计及应急保障系统，防范敏感数据的泄露、丢失以及篡改等情况以及重要实时业务的中断造成信息的丢失。
五、结论
基本养老保险的全国统筹作为最高层次的统筹，是解决目前省级统筹中基金结余不平衡问题、优化劳动力资源区域流通的必然选择。因此，基本养老保险管理体制的创新就是做到各地经办机构的有机统一，中央与地方责任不含糊，监管有力以及收、管、支等环节相对分离的新型养老保险管理体制。
作者：张婷婷 束伟丰 单位：南京财经大学