基金运作机制的养老保险论文范文

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一、比较视野下的养老保险基金运作经验

（一）基金运作的立法经验：有法可依从基金运作的立法经验来看，发达国家如德国、法国、日本的农村养老保险都是先建立法律制度，再在法律制度的框架下进行。在农村养老保险的发展过程中，缴纳保险费的标准和原则、社会保障待遇获得的条件及标准都可以依据法律明确下来，同时法律还进一步明确了社会保障机构为受保险人提供咨询、解释和说明以及享受社会保障待遇的义务和责任，规定社会保障机构对基金的管理和监督以及在受保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能问题，从而对政府、保险经办机构以及受保险人都具有约束力。［1］由此可见，明确的法律是保障农民权益的最强有力的工具。然而，目前我国新农保方面的立法尚且不够健全，存在大量的法律空白。因此，应在立法层面具体完善，以保证新农保的实行有法可依。

（二）基金筹集的运作经验：政府补贴从基金筹集的运作经验来看，国外个人缴费所占比例较低，仅为10％～30％，其中有很大部分来源于政府补贴资金。国内基金筹集最值得借鉴的主要是广东的做法。广东按照经济发展水平的程度，对不同地区的政府补贴责任进行了区分，发达地区的市县政府承担更多的责任，省政府承担较少责任，落后的地区与之相反。［2］比如基础养老金的承担，除去中央政府负担50％，发达的珠江三角洲地区由市县财政负担另外50％；落后的东西两翼和粤北山区由省财政按中央确定的基础养老金标准的25％给予补助，中央和省补助以外部分，由市、县财政各负担一半。因此，国家应当适当提高政府补贴在基金缴费中的比例，这样的制度设计有利于实现社会保险的社会再分配的功能。

（三）基金运营的运作经验：投资多元从基金运营的运作经验来看，国外发达国家多实行委托投资运营模式，即政府负责统一征收个人缴纳的基本养老金，之后再将其移交商业机构处理运作。这种运营模式的特点是既可降低成本又能提高效率。市场化运营存在多种投资方式，而且其中股票投资比重较大，比如英国和美国，其相应的养老保险金的股票投资比例占到53％和46％。目前，国内的养老保险基金运营方式基本一致，以银行存款、购买国债作为保值增值的主要方式；实行县级统筹，个别地方实行市级统筹。这种地方统筹的运营方式不利于资金的保值增值，没有形成规模效益。因此，将国外的基金运营引入市场，进行市场化运营，采用多种投资方式的思路值得借鉴。

（四）基金监管的运作经验：专业管理国内基金监管的主要办法是建立三方对账制度，实行收支两条线管理以确保基金的安全。另外，各地根据自己地方的地区特色有着不同程度的制度创新：江苏省无锡市引进专业保险公司管理，将基金的征缴、管理和监督等真正实现分而治之，更好地提高了基金运作的安全性；广东在养老基金的管理上则实行农民参保、业务处理在基层，基金进出由省里统一把关的“倒U型”模式。这些地方的先进经验值得借鉴。［3］从国外来看，发达国家大多设立了专门的机构对农村社会养老保险制度进行管理。除日常管理以外，针对投资运营的风险管理也尤为重要。我国尚没有一个专门机构进行新农保的监管，加强基金监管是新农保发展的方向。

二、实证视角下的养老保险基金运营效果

（一）运作机制的立法滞后，缺乏规范法律作为一种调整特定社会关系的社会规范，规范性是其最根本的特征，因此判断国家在某一领域的立法是不是已经健全，标准主要有两个：1．是不是已经有法可依，即行为规范是否健全；2．是不是能够违法必究，即裁判规范是否完善。用这两个标准反观我国在养老保险领域的立法，可以明显地看出我国在这一领域的立法滞后。目前，在新农保领域可供各地方政府借鉴参考的中央法律法规主要有2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和2010年11月颁布的《社会保险法》。其中，前者既不属于法律，也不属于行政法规，并没有法律效力。后者的颁布填补了我国在社会保险方面立法的空白，具有重大意义，但是由于《社会保险法》有关社会养老保险仅有十三条规定，规定大多简要概括，不具有可操作性。因此，各地新农保中对于基金的筹集、运营、监管主要都是根据地方政府的相关政策，而不是严格按照法律程序进行。同时，裁判规范不完善表现在现有法律缺乏惩罚力度，欠缺保护实质。在《社会保险法》第十二章“法律责任”部分中，十一条规定表面上面面俱到地保护着农民，但是真正能够适用于新农保的仅有八条。另外，八条之中有一条适用对象是“骗取社会保险待遇的”，也就是针对行政相对人的，因此仅有七条直接保护着农民。更为重要的是，七条规定的法律救济方式除了一条是追究刑事责任外，剩下六条基本上是通过行政处分，即在行政体系内部完成法律责任的实现。这样一种安排，难免让人对法律救济的效果产生质疑。

（二）基金筹集的总量缺乏，人力不足1．基金筹集总量匮乏新农保基金筹集主体由个人缴费、集体补助、政府财政补贴三部分构成，虽然基金来源渠道较丰富，但实际运行中各主体内部仍存在问题，降低了基金筹集规模，造成了筹集总量匮乏。（1）农民缴费水平低通过整合在宣威市永安村实地问卷调查和访谈所收集的188份有效问卷，农民缴费档次的数据统计如下。如图1所示，当地农民选择100元／年缴费档次的有100人，占总人数53％，在符合参保条件人数中占71．4％。根据调查问卷数据计算，人均缴纳保费（符合参保条件的人）为118元／人。根据对当地农民普遍选择低缴费档次原因的实地调研，得到数据分析如下：首先是客观原因，农民普遍收入较低。如图2所示，59．60％的农民反映当前较低的收入水平不具备缴纳较高缴费档次的能力。根据调查问卷数据显示，宣威市下属村民普遍贫困，年均纯收入比较低，在3190～9078元间。图3是当地农民个人缴费占家庭年均纯收入比重图。根据图4显示，农民个人缴费在其家庭年纯收入中所占比重4．00％～8．00％区间人数最多。大于8．00％的有74人，占总人数的39．4％。城镇养老保险数据统计显示：个人缴费占年均纯收入平均水平约为8％，接近四成的农民需要承受比城镇人口更大的缴费压力。假设调研当地农民全部缴纳最高缴费档次，即500元／年，仍使用调研地农民平均年收入的数据做出个人缴费占年收入比重图。据图4显示，农民缴纳了高档次保费后，剩余收入还需支撑整个家庭日常开支，养活家里老人和子女，任务极其艰巨。目前看来，农民收入低，缴纳高档次保费能力低，造成农民缴费水平普遍低下，从而导致农民个人缴费在基金筹集总量中所占比重低，抑制了新农保的基金筹集。其次是农民参保意识、积极性低。根据图2显示，农村受经济落后、文化水平低和短视性等因素制约，20．50％参保人存在并不了解新农保的现象，无参保意识，多存在从众、跟风心理，只是通过村委会集体宣传统一参保。且在与村民的对话中了解到，农民多缺少通过国家福利制度来保护自身养老的意识，对该制度对其自身带来的利益没有真正认识，因此只先抱着观望的态度选择最低的缴费档次，以免增加在此方面的损失，总体上形成农民对参保积极性不高的局面，不利于新农保基金的筹集。再次是政策执行中存在漏洞，出现捆绑机制。8．30％的农民反映宣威市的养老保险运作机制不尽合理。《宣威市新型农村和城镇居民社会养老保险实施方案（试行）》中规定，“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合新农保和城镇居民养老保险参保条件的子女应当参保缴费”。这一规定，将子女是否参保与老年人能否领取养老金挂钩，形成了“捆绑机制”。（2）集体补助形同虚设根据《宣威市新型农村和城镇居民社会养老保险实施方案（试行）》对集体补助的定义，集体补助的来源为有条件的村集体或其他社会经济组织、社会团体。在我国，农村土地归集体所有，集体在农民生产生活中具有重要地位和作用，经济组织也利于拉动农村经济发展。因此有条件的村集体和其他经济组织应该对农民参保缴费给予支持，既体现了集体和企业的责任，也有利于调动农民的参保积极性。［4］但是，我国大部分地区特别是贫困地区的农村集体经济实力非常薄弱，拿出补助的可能性小，其他企业等经济组织的经济补助还有待鼓励和宣传，又由于集体补助不是强制规定，因此，集体进行补助的可能性不大，在全国绝大部分农村地区有名无实。实地调研发现宣威当地没有村级企业，没有集体补助存在。这使得新农保的三大筹资主体中缺少了一个基金来源，对于本来就匮乏的资金筹集总量来说是雪上加霜。（3）政府财政补贴力不能及相对于老农保几乎全部基金来自于个人缴费来讲，新农保中政府筹资比例有所提高，五个档次（由低到高）的缴费标准中财政投入比例分别为23．1％、20．0％、18．9％、18．3％、18．0％。新农保通过财政补贴发挥了政府在资金筹集中的支持和利益引导作用，但是补贴水平相对较低，使得农民担心其所领取金额少于所缴纳金额。［5］受农村医疗水平低下等因素影响，农村人口平均寿命普遍低于城镇人口，农民担心缴纳高档次的保险金所花费的总金额会低于政府在自己有生之年所补助的总金额，或者无法活到按规定可领取保险金的规定年龄。2．经办机构人力资源不足据此，我们走访了乡镇政府、财政局、人保局以及信用社。走访过程中发现，乡镇村级新农保经办机构存在严重的人手不足情况，宣威市板桥镇社会保障与服务中心只有两位工作人员，加上工作多且以手工操作为主，工作量大，效率低。宣威市目前大约有150万人，如果按宣威目前人员的配备情况，1到2万名农民的参保、领取、退保业务由1名工作人员管理。而各村委会直接负责新农保资金筹集通常只有一个经办人。这种条件下，政策讲解、保单服务、摸底调查、宣传推广等工作很难进行，无法保证基本的收付工作的质量和效率。

（三）基金运营的渠道单一，保增值难1．基金运行层次低，统筹难云南省的新农保基金实行县级统筹，运行层次低，在全省范围内呈现按地域分散管理的状态，不利于保值增值，具体表现在以下两个方面：一是基金分散管理成本高，难成规模效益。云南省共有79个县（市、区），过度分散的管理带来不合理的高额管理费用。宣威市于2012年7月1日正式启动新农保制度，而在2011年宣威就专门成立了新农保工作领导小组，负责统筹新农保的各项工作。新农保正式实施过程中宣威市负责全市新农保基金的收入、支出和管理，而这些过程需要信用社、社保中心、审计部门、财政部门、检查机关的监督和管理，县级政府需要投入大量的人力和物力。另外，以县（市、区）为单位的较低层次的基金管理，基金规模较小，应付风险能力差，存款时更多以活期存款为主要形式，难以实现大额长期存款，无法形成规模效益。［6］二是县级人才、技术匮乏。云南经济发展水平总体落后，管理人才和信息化技术匮乏。以宣威市为例，一方面新农保经办人员没有受到足够系统和全面的专业知识培训，对新农保具体政策缺乏系统性认识。另一方面政府没有统一的涉及“新农保”业务的系统软件和网络建设规划，而且以手工操作为主的工作方式在制度运行初期已难以满足经办业务的实际需要，不利于基金筹集工作的高效运行。2．基金运行方式单一，保值增值困难“新农保”十分注重基金运行的安全和稳健。通过县级统筹、专款专户、收支两条线的管理，实现了基金的收缴和发放的分离。但是，政府对新农保基金投资采取严格的限制。目前，我国新农保基金投资工具仅限于银行存款、购买国债，使新农保基金缺乏商业化的投资模式，投资渠道单一，缺少活力，难以实现创新和激励机制。［7］同时，按照有关规定，新农保基金在资金运用上，仍然是以存银行为主要方式，并以购买国债为辅。银行存款、购买国债由于操作简单、安全性高，能够减小基金的波动。然而，新农保基金主要在县级运营，基金规模小，只能以活期存款存入银行，因而加大了新农保基金保值的难度。［8］

（四）基金监管的机构冗杂，效率低下云南省新农村养老保险制度没有专门负责基金监管的部门，但是有监督性质的部门，分别是财政局、审计局、人力资源与社会保障局和监察局。在四部门中，从表面上看分工明确：人力资源与社会保障局负责市场监督管理工作，并对社会保险经办机构、缴费个人行使权利和义务的过程进行监督等职责。财政局负责有关财务核算及制度的制定、监督及落实，同时监督检查新农保基金财政专户的使用和核算。审计局运用审计职能、权限、程序对征缴、支付、结余行为以及财政专户的管理情况进行审计监督。监察局纠正管理工作人员的不规范行为，惩处腐败徇私的人员。然而在实地调研中发现，县市级机构运行形式繁琐，导致效率低下。新农保的整个资金流运行相对非常安全，一方面于农民主体而言，每个个体拥有其新农保存折，其上的资金动态一目了然；另一方面于各机构而言，所有资金仅有系统账目，所有资金的使用需通过上级的批准。因此各部门之间并没有实现真正监督的实质，却造成运行机构的冗杂繁琐。

三、新农保运作机制对策及建议

（一）完善相关法律法规，保障农民权益如何能够保证基金运营效果？最基础的是制定相关法律。从有法可依到违法必究是衡量法律是否完善的标准。一方面，在《社会保险法》的规定中，欠缺明确政府责任的条款，直接导致了政府补贴不稳定也不健全。正如前所述，各国所承担的责任在立法中有明确规定，福利国家完全承担了农村社会养老保险的责任，不论从制度供给，制度实施还是财政支持，制度监督等方面都承担了完全责任。因此，尽快立法明确政府责任，在政府补贴和集体补助两方面规定最低限额，使得基本资金得以保障，再根据各地经济水平不同适当上升。补全法律的缺位，健全立法，才能使得新农保在运行中有效保障参保农民的权利。另一方面，增加责任条款是健康运行的保障。针对裁判规范不健全的问题，完善新农保基金运作机制的关键不在规制行政相对人而在于规制行政主体，因此面对《社会保险法》中缺少规制行政主体规范的现状，增加针对行政主体的责任条款非常重要。另外，《社会保险法》规定的法律救济方式主要是行政处分，在行政体系内部实现法律责任的归结。这样做并不利于保障新农保的推行。因此，应当改善法律救济方式，变以行政处分为主为以刑事处罚为主，同时增加民事责任的条款，以保证新农保合法健康地运行。

（二）增加基金筹集总额，促进筹资多元筹资难无疑是养老保险运作中的第一道坎。无论政府、企业还是个人，对待新农保不温不火的态度是目前的屏障。面对困境，重中之重是强化政府责任。从长远来看，国家对养老保险的投入是整个基金的一部分，尤其是农民这个弱势群体，政府应给予更大的支持。正如前所说，从各国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例来看，虽然各国的标准不一，但是均维持在35％以上，例如，加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，奥地利政府竟达到了70％，反观我国却只有10％左右。没有足够的国家财政投入，新农保很难建立。政府可以通过激励方法比如提供资金补助、优惠政策扶助等促进当地村集体和企业产生并发展壮大。比如：我国对于中西部及贫困地区的税收优惠政策就是很好的范本，通过减税免税来招商引资，不仅提升当地经济发展水平，也可以促进集体补助的实现。最重要的仍旧是农民个体。很显然，收入低和意识薄弱是投保率低的原因，因而，政府的政策引导是关键。加大宣传，防止政策内容空而虚，实际的利益才是促使整个群体加入保险大军的真正动力。因此，我们建议政府出台实际的惠农政策与新农保相挂钩。比如：投保率达到95％的农村集体给予公共设施的建立和优化，或是土地税务的减免，子女教育的改善等切实相关的利益，这才是农民真正关心和愿意付出金钱的有效政策。

（三）稳健基金投资运营，实现保值增值1．提升基金运行层次，建立中央、省、市的各级调控体系新农保制度试点以及在全国推广实行的时间并不长，由于基金只能用于银行存款和购买国债这两种形式，基金放在县级运营，有利于调动地方的积极性，有一定的合理性。但在县级管理的体制下，技术不足、人才短缺、信息系统不完善以及市场容量小等限制因素必然导致县级缺乏市场化管理的条件。鉴于此，笔者认为从基金的强化监督管理的要求出发，从分担、分散基金运营风险的实际需要角度，必须强化基金的宏观管理，可以将基金统筹由县级上升到省级，建立中央、省、市的三级调控体系。（如图5所示）同时，应该在各级政府建立各级风险保证金，以保证投保农民年老后按月领取养老金。各级政府应该强化政务纪律，按照令行禁止原则，及时、足额结缴风险保证金，不得借口地方利益的特殊性逾期不缴。随着金融监管力度的加强，地方也愿意把基金上交到中央，而且基金上交到上级管理，农民也比较放心。基金实现省级统筹还可以大大降低新农保基金的管理费用。政府有关部门规定，养老保险基金的管理费用由政府提供，但我国基本养老保险基金的管理成本依然很高。2．引入商业化的基金运作，确保基金保值增值第一，引入商业化的投资理念。新农保基金事关千万农民的养老问题，稳健的商业化投资才能保证基金的保值增值。现行基金只能用于“存银行”和购买国债来保值增值，表面上看基金账目安全，但随着通货膨胀和银行利率的降低，长期下来基金必然面临无形流失的困境。进行商业化投资，需要市场化管理和专家理财，农村社会养老保险基金不进入财政专户，而是进入市场，委托金融机构管理运营，实现保值增值。［9］第二，探索多元化投资方式，确保基金稳健增值。大额投资首先要稳健，新农保基金总量巨大，进入市场应该探索多元化投资，本着分散风险的理念，可以把基金选择性地投资于除传统存款和购买国债以外的渠道。一是对于新农保基金存款实行特殊利率政策。二是基金可以投资于垄断部门。在我国，电力、通讯、供水、交通等垄断部门的建设项目规模大，周期长，投资收益稳定且风险小，适合新农保基金的特点及其保值增值的要求。三是将适量的新农保基金投资于资本市场，如用于购买股票等。专家组制定投资计划同时可以利用不同投资对象之间收益率变化的相关性来科学设计资产组合，达到分散风险、基金增值的目的。第三，结合地方实际，选择恰当的投资方式。各省都有特殊的实际情况，在综合考虑自身的经济状况、市场条件的情况下，可以制定差异化的组合投资方式。云南经济水平整体落后，市场、人才、信息条件相对不足。为契合于云南省的实际，在具体资产配置上，既可以购买财政部发行的特种定向社保债券，又可以投资收益高、并且安全性强的国家投资项目，对于高风险、高收益的资本市场（尤其是股票市场）应确定合理的投资比重。

（四）建构基金监管制度，开展多方监督1．构想基础面对无独立机构管理基金运营的窘境，首先应当建立专门的基金负责机构，解决以下四个问题：一是基层部门和高层部门分工的问题。目前，基层平级政府过于冗杂，权小责重；同时，高层政府却过于集权，没有专门的监督机构。二是信息不公开的问题。监督有效进行的一个基本前提就是信息的公开，为了建立更为有效的监管机制，信息的有效公开充分且必要。三是独立的审计机构。为新农保建立一个独立的帐户，对于控制新农保基金运营非常有必要。四是专门的人民观察员制度。建立专门的基金负责机构最为核心的就是有专门的监察部门，以保证监管的有效进行。［9］2．构想方案首先建立省级新农保基金管理会。目前新农保是以县级为单位开展，但是在基金保值增值和监管方面需要统筹进行一体化运营和监督。在新农保基金管理会中，可分为信息部、财政部、投资部、监察部。信息部———一方面，由基层代办员、县管理处联成一定的信息网络，及时将保费的收取情况、基金结缴情况、运营增值的初步方案及有关统计分析材料交给基金专管员综合汇总，基金专管员根据现行情况和决策系统提供必要的决策数据。另一方面，负责将其信息公示，方便社会监督资金的流动情况。［4］财政部———负责基金财务管理和会计预算，定期编制会计报表，起草财务会计报告。投资部———进行资金保值增值的投资运营，促进市场资金流动。监察部———进行整个筹集、运营的监督工作。3．构想预期通过本方案，可以实现多渠道、全方位监督。新农保基金管理会内部设立监察部对各个环节进行高效率的内部监督。在信息部职能中的信息公示，可以接受来自社会的监督，不仅使资金流动实现大众监督，也提高了公众的认可度和对制度的信任，有利于新农保的推广。同时，省级政府也可以对新农保基金管理会实行监督，可以实现从上级到内部最后到大众的多方监督。另一方面，实现了高效率的运行监管模式。部门之间各司其职，信息部与财政部、投资部互不干涉，而监察部对所有部门和环节高效监督，解决了部门冗杂、多头管理等问题。

作者：王悦耿天鹏单位：中国人民大学法学院