乡镇财政建设路径范文

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一、取消农业税对乡镇财政的影响

(一)乡镇财政收支矛盾突出，乡镇运转难以保证。一方面，乡镇财政收入增加难，缺口较大。中部欠发达地区大部分乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业的规模小。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，乡镇财政增长潜力有限。同时，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%—80%，地税和国税的收入所占比重是很低的，所以取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。另一方面，乡镇财政支出经费口径依旧。农业税取消后，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。同时，在乡镇财政收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支，增加了财政困难。农业税取消后，相当一部分县乡失去了一个主体税种，一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。

(二)农村社会公共产品的供应能力下降。我国农村公共产品的供给实行的是以农民为主体的公共产品的供给机制，公共产品的供给通过上交税费的方式最终由农民来承担。在取消农业税后，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供足够的公共产品来满足农民的需要。主要表现在：农村义务教育经费严重不足，农村基础设施建设支出缺口较大，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。

(三)乡村债务负担沉重，化解的难度增大。乡镇负债是历史遗留问题。在税费改革前，我国大部分乡镇都存在着严重的负债现象。据国家统计局抽样调查，全国乡镇负债2000～2200亿元，平均每个乡镇400万元。乡镇债务的成因主要是：（1）分税制下“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务。（2）要求乡镇完成自上而下的各种达标升级和“一票否决”任务而不得不加重农民负担，高息借贷。（3）个别乡镇的负责人为了得到升迁或保住乌纱帽，不顾本身条件，超越财政承受能力，大兴木土，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。（4）机构臃肿，财政供养人口多。我国共有乡镇政府45462个，全国每40个农民养活一个乡镇干部，平均为1：40，可见财政负担的沉重。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。

二、取消农业税后乡镇财政陷入困境的原因

取消农业税后，乡镇财政陷入困境的原因是多方面的，既有体制内的原因，也有体制外的原因。概括起来，主要有以下几点：

(一)，乡镇经济基础薄弱，财源不足。目前我国大部分乡镇经济仍然是传统的农业经济，经济结构单一，以粮食生产为主的种植业仍占主导地位。体现在财政收入上，在部分乡镇财政收入仍以农业税收入为主，而农业生产比较效益和边际效益率很低，因此税收贡献率较低。而在农业税取消后，税源更加萎缩。我国大部分农村地区经济欠发达，市场化程度不高，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值、高税利的农产品生产、加工企业，很难为当地乡镇财政提供稳定的收入来源。农村地区的第

二、第三产业发展滞后，缺少新兴财源，造成乡镇财政收入缺乏稳定性，增长难度大。乡镇的地理位置和人才资源的劣势不利于招商引资，通过借助外力来发展乡镇经济、扩大财源。

(二)，乡镇政府机构膨胀，吃饭财政包袱沉重。乡镇政府是全国政权的最底层，上级政府为了减缓机构改革后的震荡，裁减后的人员很大一部分分流到下级政府，最终积压在乡镇一级；同时乡镇又是农民非农化转移的第一站，只要进入乡镇工作，就能吃上“皇粮”，以致造成乡镇人员编制失控。而且在小农经济多元化兼业经营，生产和交易都过于琐碎的情况下，政府却硬要对两亿四千万农户征收税费，还要加强管理，并且上级政府每年下达硬性征收指标且逐年递增，乡镇为了能顺利完成这项“政治任务”，机构设置保持与县级对应关系，除“六套班子”外，“七所八站”也相继建立，真是“麻雀虽小，五脏俱全”。因此，我国乡镇一级普遍存在“小政府、大机构”的状况，财政供养人员支出负担过于沉重，呈现出典型的“吃饭财政”特征。

(三)，乡镇财政体制不健全，乡镇财政收入上缴，支出下移，收支矛盾难以自我消化。实行分税制以后，县乡需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政，而中央财政对于县乡的补助主要有税收返还和数次机关事业单位增加工资补助，这符合分税制改革的原则，但中央集中各地的增值税和消费税收入增量较多，地方得到两税增量的比重下降幅度却较大，这无疑会缩减乡镇财政一部分财力。而省级和市级政府在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，再次对县乡财力进行了集中，这就客观上形成了乡镇财政“无税可分”的局面。除此之外，在县财政困难加剧的状况下，县级政府为弥补财政缺口一方面可以强化财政征收、减少对乡镇的转移支付；另一方面还可以通过调整乡镇财政体制而集中一部分财力，把县级的部分困难转嫁到乡镇一级，即转移事权。这对于乡镇财政而言，一方面决定不了自己的收入，另一方面又控制不了自己的支出，由于入不敷出，只好向农民乱集资、乱收费、乱摊派。而农业税的取消，彻底斩断了乡镇政府向农民收取各种费用的途径，乡镇财政的困境显现化。

三、取消农业税后乡镇财政建设的路径选择

取消农业税后，乡镇财政建设的路径选择，应当从乡镇财政的基本现状出发，努力通过对乡镇财政“开源”、“节流”，来壮大乡镇财政收入，化解乡镇债务。

(一)，“开源”，即努力发展乡镇经济，不断增强乡镇财政实力，形成稳定增长的乡镇财政收入来源。这就要求：

1，乡镇政府主动依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，以形成稳定可靠的财源体系。

2，适应市场需求，加快农业产业结构的调整。要用市场化的理念、工业化的道路来发展农业和调整农业生产结构。种植业、牧业、渔业、林业要以市场为导向，因地制宜。逐步建立生态农业、科技农业、品牌农业、规模农业、产业化农业、标准化农业、信息化农业、管理现代化农业、观光旅游度假农业，提高农业生产率、农产品商品率和农产品市场竞争力，提高农产品的附加价值，在增加农民收益的同时，增加乡镇财政收入。

3，大力发展非农产业，加强乡镇财源建设。要大力发展乡镇企业，调整乡镇企业的产业方向，重点发展以农产品为原料的深加工企业，加快农业产业化进程，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子，提高农业经济效益。同时，要大力发展农村的农产品流通业和农村运输业，加强农产品的市场建设。

4，积极发展农村要素市场，提高农业生产要素的市场化程度，通过改善农民的生产条件来增加乡镇财政收入。建立土地流转制度，有条件开放农村土地市场，有利于土地的集中，实现规模经济；积极培育农村的资本市场，解决乡镇企业和农户贷款难的问题；完善农村劳动力市场，加快农村剩余劳动力的转移，增加农民收入。

(二)，“节流”，即转变乡镇政府职能，积极推进乡镇机构改革，完善乡镇财政管理体制。这就要求：

1，精简机构，削减冗员，节约乡镇财政支出。精简机构，重点是压缩财政供养人员。一是归并乡镇的站所，将“七所八站”归并成“农业服务中心”、“文化服务中心”、“村镇建设发展中心”、“计划生育技术服务中心”等。二是改善乡镇教师队伍结构。要按师生数量和分布等实际情况适当合并现有中小学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩，整合和配置现有教育资源。三是改革乡镇医疗卫生和计划生育办事机构；四是在不影响社会稳定，有利于发展生产和城镇建设的前提下，适当撤并乡镇。

2，调整乡镇政府的职能范围，乡镇政府从竞争性领域退出，不再投资办企业，专注于提供公共物品和公共服务的职责。取消农业税后，乡镇政府要向服务型政府的转变，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能，提供道路、电网、饮水、通讯等基础设施的建设，提供农业技术研究与指导，提供农产品的市场供求信息，提供社会治安和教育服务等公共物品。一方面，可节约乡镇财政支出，另一方面，又能为农村经济和社会的发展提供良好的条件。

3，完善乡镇财政管理体制，努力化解乡镇债务。这就要求：

一方面，要按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇事权财权，使之责、权、利相称，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。

另一方面，改革乡镇财政的管理方式，在条件具备的地方，采取“乡财县管”的方式，完善乡镇财政管理体制。“乡财县管”是以乡镇为独立核算主体，将乡镇财政所的人权、事权、财权上划县里，按照乡镇预算管理权不变，乡镇资金所有权、使用权不变，乡镇财务审批权不变的原则，实行“预算共编，账户统设，集中收付，采购统办，票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，实行县财政局对乡镇财政所的垂直管理。乡财县管能能有效防止乡镇截留挪用，坐收坐支和乱收滥支；使乡镇财政得到了有效规范；约束了非正常性开支，确保了乡镇资金的正常发放。