交通项目投资现实条件范文

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摘要:中国的城市轨道交通正处于单线、多线、网络的并存建设状态,其技术经济特性一方面直接影响投资制度设计的目标功能效用和成本;另一方面还引发了制度实施过程中的非预期功能,导致项目投资、组织模式之间出现某种内在关联和相互制约,于是模式的实施绩效沿时间轴发生变迁。考察了对应于两种项目投资结构的融资功能及其隐性成本;实证了一元投资/纵向一体化模式和一元投资/纵向“四分开”模式的平均成本曲线,指出在网络发展期,后者有向前者回归的趋势;另外,多元投资的单线经营特征使得业主有采用“代建制”的激励,但同时也引发了轨道网各单线项目之间的协调成本。最后说明投资/组织模式和城市轨道网全寿命周期自然属性的契合程度是决定其制度实施绩效的一个重要因素。

关键词:城市轨道交通;项目;技术经济特性;投资制度;融资;组织模式;绩效

城市轨道交通以它对城市土地价值的深远影响和巨额建设成本,代表了城市公共投资规模的高水平,并成为政府投资项目管理体制改革更为活跃的课题。新古典经济学理论注重市场的运行,不太关心市场如何发展[1],然而正是制度中的激励性,决定了准公共品项目所能获得的社会投资和系统运行效率,因此,发展和效率成为城市轨道交通产业制度变革的逻辑基点(见图1)。值得关注的是制度变革的实施成本,根据樊刚等人定义,所谓实施成本是指制度变革过程开始以后一切由“信息不完全”、“知识不完全”和“制度预期不稳定”所造成的经济效率损失,是旧体制下各种经济组织的结构、功能以及规范组织间关系的各种正式和非正式制度、规则、习惯等向新制度过渡所必须的设计、创新、磨合过程所造成的经济损失,即实施新制度的交易成本[2]。

采用二分法,城市轨道交通建设项目投资的基本模式不外两种,即一元投资和多元投资,两种结构中的投资主体、客体,以及产权、经营权归属、责权利的约定,具体环境中的行为规则等要素,共同构成了特定的项目投资制度,其设计目的在于满足城市发展需求,完成项目融资和促成项目交易。事实上,投资制度目标功能的效用和成本不是一成不变的;而投资制度非预期的派生功能所产生的执行成本也将以各种形式出现在项目的全寿命周期中。实施成本的增加意味着目标收益的减少,从而影响以发展和效率为设计初衷的制度绩效。本文试图在分析城市轨道交通建设项目技术经济特性的基础上,考察技术经济特性对投资制度目标功能效用、成本的直接影响,以及和投资制度若干派生功能之间的内在关联;并借助实证来说明投资/组织模式和建设项目自然属性的契合程度是影响其制度实施绩效的重要因素,也是制度修正、变革的主要依据。

1城市轨道交通项目的技术经济特性

城市轨道交通项目技术经济特性有两个层面的含义,即基于网络型城市基础设施的自然垄断产业技术经济特性和作为建设项目的全寿命周期技术经济特性。

1.1城市轨道交通的网络规模经济效益

城市轨道交通必须借助传输网络才能进行客运交易,因此归属于物质型网络产业。通常在一个结构良好的传输网络上,节点和连接的增多意味着线路数或者网络的交易量将以几何级数递增。因此,相对于极高的固定成本,网络传输的边际成本极低,随着载客量(运量)的持续上升,网络全寿命周期的平均成本将持续下降。和非网络的单线传输规模经济相比,网络系统的规模经济效益几乎没有边界[3]。所以,城市轨道交通业的规模经济和网络化经营的关联度极强,这就决定了城市轨道交通建设通常都要经历单线—多线—网络这样一个产业成熟过程。

1.2城市轨道网的范围经济效益

城市轨道交通项目内含稀缺资源的使用:土地,加之存在巨大的网络规模效益,如果每种运营产品都配置一条轨道,重复投资将造成资源的极大浪费。因此,产业有联合建设或运营的要求(所有的运营产品统一使用一个网络)。

1.3高沉淀成本和强外部性

城市轨道交通的资产专用性极强,沉淀成本大。同时,极高的固定成本和巨额运营成本[4],使得单线生产的平均成本居高不下,平均成本和边际成本相差悬殊。加之较强的社会公益性控制的低位票价,导致主营业务的内部收益率差,几乎无限期地拉长了项目的静态和动态投资回收期,这是形成轨道交通业进入壁垒的重要因素。

1.4较强的可替代性

尽管交通产品和服务是生活必需品,需求弹性较小。但是城市轨道运输和其他运输方式都是对人和物的空间位移,存在较强的相互替代性,因此产业有一个较强的外部竞争环境,限制了项目的价格和赢利空间。

1.5项目建设或运营的基本技术标准具有统一性

尽管每个城市轨道项目是一次性且独特的,但是由于存在着网络规模经济和范围经济,因此,网络内各项目的技术标准必须统

一、兼容,比如,售票刷卡的制式,供电、通信等公用系统的技术指标。不然,在项目使用期将导致线路改造工程的提前出现,以及社会成本的极大增加。

1.6网络规划的稳定性要求

城市轨道交通要同时承担解决城市交通问题和引导城市土地资源开发的命题,这可从SOD(服务型)和TOD(规划型)两种城市轨道交通规划模式中得到反映。因此,建设项目的范围规模、工期、质量等参数紧密地和中远期城市规划结合在一起,由上游线路规划的不确定性引发的下游工程设计变更、索赔的风险极大。

1.7工程的强风险性

除了轨网的规划风险外,工程受地质、地面、地下各种景观、既有设施的影响也很大[5]。另外,技术难度导致的技术风险还将进一步诱发项目的公共安全风险、经济风险。

2城市轨道交通项目投资模式绩效变迁分析

如前所述,城市轨道交通项目投资的基本模式可分为一元投资和多元投资,其目标功能是完成项目融资和促成项目交易,效用标准是项目启动资金和后续投入的迅速按时到位,同时为未来项目的权益交换架构一个运作平台,基于项目法人责任制的企业化以及股份制项目公司不妨说是城市轨道交通项目走向市场化运作的一个折中方式。执行目标功能的成本即为目标成本,二者的时间函数标志着投资制度绩效将沿着产业发展路径发生变迁。

2.1投资模式的目标功能效用变迁

2.1.1城市轨道交通项目一元投资结构通常对应传统的政府投资模式

由于准公共品特性导致的市场失灵,在城市轨道交通网络的建设初期和常规成长期,世界多数国家的政府都规律性地充当着轨网建设项目的投资主体,由此生成的国有独资公司作为项目全寿命周期的管理主体(如上海申通,广州地铁,天津地铁)。依托政府财政和良好的信用,一元投资结构能在轨道交通的单线项目时期快速筹措项目资金,操作简便,融资速度快,项目资金迅速和按时到位的可靠性强[6]。

显然,单纯而持续的一元投资将对政府财政产生压力。更为主要的是,如何解决特大型城市积重难返的市区交通和持续强劲的城市边缘组团交通,如何促成城市轨道交通作为自然垄断产业所特有的网络规模效应,是摆在政府面前的命题。受政府财力和信用程度所限,在进入城市轨道交通网络化建设时期后,传统的一元投资结构在满足大量的正外部社会效应需求面前显得力不从心,融资能力明显不足(见图3)。

2.1.2多元投资结构通常对应两种市场化投资模式

(1)真正的市场化投资出现在城市轨道交通产业成熟时期,结构良好的城市轨道交通网络已基本形成,网络所特有的技术外部性和政策支持,使新增项目拥有潜在的盈利模型。企业以获取利润为目的,以企业信用或项目收益为融资基础,以商业贷款、发行股票等商业化融资为手段,筹集资金并加以运用,其中具有代表性的是香港地铁、新加坡地铁和东京地铁[7]。政府通过向其他投资人出售股权的方式,收回一部分建设资金。非国有独资的公司制企业是市场化投资主体,它们自主进行投融资活动,独自承担和享有相应的责权利。

(2)以城市发展为驱动力的市场化投资出现在城市地铁建设初期或高速成长期,主营业务盈利模型的缺位,使得市场化融资只能在政策支持下,借助项目外部效益的内部化模型,再采用项目融资方式,其实质是政府投资为主导的市场化投资。通常有各级政府合资(上海轨道交通3号线),政企合资(北京城铁、天津轻轨),公私合资PPP(北京地铁4号线)等多种方式。

对于单线项目,多元投资结构受股东的信用程度所限,融资能力不会很大,且操作环节多,过程复杂,融资速度慢,项目资金迅速和按时到位的可靠性相对较差。但是在一定区间内,面对项目建设网络化带来巨大的资金缺口,多元投资机制的融资功能显然比一元投资机制更具适应性,更能满足城市发展对轨道交通建设的外部效应需求。

2.2投资模式的目标成本变迁

执行投资制度目标功能的成本即目标成本。技术经济特性制约了投资结构对融资方式的选择:利息及其他交易确定费用,作为融资成本中的显性部分沉积在项目全寿命周期的建造成本项中;而交易的实施费用将作为融资成本中的隐性部分,使投资模式的目标成本发生变迁(见图4),并成为项目全寿命周期总成本理论值和实际值之差的重要成分。

2.2.1一元投资结构的隐性融资成本

一元投资通常为政府投资,项目盈利模型差,商业贷款筹集困难,出于减轻还贷利息压力,且拥有政府的信用优势,一元投资结构往往有寻找外国政府低息出口信贷的激励。这种融资方式的显性成本(利息)很低,在单线项目建设初期具有明显优势,但必须使用贷款方指定的本国设备,核心技术吸收差,备品备件全靠进口,极大的隐性成本通过项目运营期居高不下的维护、修理成本体现出来。更为关键的是,伴随轨道网络的逐渐形成,各线路之间设备标准、制式的不兼容问题日益突出,将极大地削弱网络运行的规模效益,引发各线路非预期的设备提前改造成本,这个问题已经在20世纪90年代建设的中国城市轨道项目的当前运营中凸现。

2.2.2多元投资结构的隐性融资成本

城市轨道交通项目漫长的投资回收期成为多元资本大规模进入该产业的最大障碍,因此,除了运用各种优惠政策设计一个良好的项目盈利模型外,在城市轨道交通的单线和网络化建设期,政府仍然不得不成为每个多元投资结构的控股方,这就意味着政府必须为一个个多元投资结构的建立一次次注入资本金。

3城市轨道交通项目技术经济特性和投资模式派生功能的内在关联

3.1自然生成产业的市场结构

由于技术经济特性的作用,使得不同的投资模式在城市轨道交通产业中生成了不同的市场结构。

国有独资公司作为政府投资项目的自然垄断经营主体,该主体随着城市轨道交通规模的扩大,将历经项目管理的单线—多线—网络3个不同时期,以至于在城市轨道交通产业的发展和成熟期,大多数一元投资均拥有城市全部或局部的轨道网络。

市场化投资的性质和政策条件决定了多元投资通常对应于单线项目全寿命周期中某阶段的特许经营。这样,就某个特定的城市轨道交通市场结构而言,将必然遭遇各种项目投资模式对产业的“横切”;各种单线、多线、网络项目业主混合并存于产业的发展期。

3.2间接制约项目的组织模式

理论上可以把重在发展的项目投资模式和重在效率的项目组织模式加以整合。

和其他政府投资项目相同,城市轨道交通建设项目的基本组织模式无非两类:沿项目过程纵向一体化和沿项目过程按业务纵向分解,所谓“投资、建设、运营、监管四分开”的经典分解模式。事实上,在自然垄断产业规制改革中,纵向一体化和纵向“四分开”模式之间尚存有宽阔的中间地带,仅城市轨道交通产业就有投融资+建设、运营;投融资、建设+运营等模式。为便于分析和表述,本文使用纵向“四分开”一词泛指具有共性的“按业务纵向分解”模式。除了计划经济制度的路径依赖所对应的行政垄断外,纵向一体化模式的制度经济学解释是为了减少信息不对称、策略性机会主义而导致的交易费用[8]。相反,“四分开”模式存在的主要理由是借助基于市场的各种采购合同,充分利用社会化和专业化所带来的效益,并且通过建设项目中间产品的市场竞争,解决自然垄断导致的产出受限、管理松懈、研发减缩、寻租等问题[9]。在项目采购环节,进入竞争还可细分为“无度竞争”、“有限竞争”、“伙伴式(Partnering)”等。

投资/组织模式有3种分别获得了中国乃至世界各大城市轨道交通项目投资、建设、运营的实证;另外,图5还表明了沿着产业的发展路径(单线—多线—网络,或单线—网络前期—网络后期),项目投资/组织模式将发生相互转化。这些实证逻辑或历史地支持了一个观点:除了融资功能外,项目投资制度还具有限定项目组织模式的派生功能,这种限定源自于项目技术经济特性的驱动。在产业发展过程的某个阶段,如果投资/组织模式的匹配不符合技术经济特性的要求,将产生制度派生功能的执行成本,并表现为项目全寿命周期总成本的某些成分。模式转化的实质是对项目制度绩效永恒的追求,同时也意味着制度的绩效将会沿时间轴发生嬗变。

4城市轨道交通项目投资/组织模式绩效变迁的实证分析

4.1技术经济特性对城市轨道交通项目管理的客观要求

(1)如前1.1节所述,如果网络结构规划合理,那么,网络规模经济和范围经济就取决于网络节点和接口的运行效率。因此,城市轨道网的技术经济特性要求给予统一的网络建设管理,包括设备、土建、安装的技术标准、网络运营的调度规划等。

(2)对建设项目而言,全寿命周期成本(lifecyclecost,LCC)的外延通常指项目的建设成本和使用成本,并且二者之间存在着强负相关性。建设项目全寿命周期费用是在投资者整个时间范围内考虑货币时间价值下用来经济评估的所有相关费用,包括投资费用、能源费用、非能源费用、维护费用和废除或拆迁费用等[10]。中外项目管理实践证明:必须对项目实行全寿命周期的统一管理,以寻找最低总成本下项目所有成本的平衡点。城市轨道交通项目的建造成本和运营成本极高,居于城市各类基础设施项目之首,因此,在项目融资、设计方案中统一管理项目的建造成本和运营成本至关重要。

4.2一元投资/纵向一体化模式的实施绩效变迁

一元纵向一体化对应于传统的政府投资模式,生成国有独资公司对城市轨道交通网络全寿命周期管理业务的自然垄断经营。其表现为要么沿着时间轴逐次开展项目建设,在一个长期内构造城市轨道交通网络(例如欧美大多数城市轨道交通);要么就是以项目群方式同时建设,在短期内构造网络。例如东南亚和当前超常规发展的中国城市轨道交通:基于政府部门的资金集中支付,广州地铁总公司自然垄断广州市地铁网络的建设、运营管理;天津地铁总公司集天津市地铁网络投融资、建设、运营管理于一身,是真正的一元投资结构加纵向一体化管理。

一元投资/纵向一体化模式的层级制组织特性,具备对单线项目或网络化项目全寿命周期集成化管理(主要是LCC)的组织条件;从而避免由于不良的项目前期管理而导致居高不下的后期使用成本,包括运营成本、公共安全成本和其他因项目功能不足引发的社会成本;并且能够有效避免由规划风险、技术风险引发的工程设计变更、索赔过程中大幅上升的交易成本。因此,该模式在项目建设期、网络前期能很好地满足网络和项目的自然属性要求,正因为此,包括广州地铁、天津地铁在内的国际上大多数城市地铁的建设期、网络前期的项目制度模式都落在了图5所示的第Ⅰ区域内。

在网络后期,大多数单线项目已处于常规营运状态,技术难度、不确定性下降,一元投资/纵向一体化模式下自然垄断的种种弊病开始凸显,巨大的生产成本已成为阻碍产业进一步发展的瓶颈(见图6),这就是一些国家的城市轨网之所以进行自然垄断产业规制改革的原因所在。一体化向“四分开”的转化通常出现在图5中的第Ⅴ区域,并大多以“网运分离”为主要变革标志。

4.3一元投资/纵向“四分开”模式的实施绩效变迁

一元纵向“四分开”源于以提高系统效率为主要驱动力的自然垄断产业规制改革的经典模式,如4.2节所述,该模式主要存在于国际上成熟的城市轨道交通产业。

迄今为止,一元投资/纵向“四分开”模式的中国版本仅限于当前正处在超常规发展时期的上海轨道交通业。

实践证明由于管理的责任、权利主体缺位,“四分开”模式通常无法满足项目全寿命周期集成管理的技术经济特性。主要表现为工程建设的投资、进度、质量目标与运营的成本、接收、功能目标脱节,最终的用户需求往往自决策阶段就开始偏离定义。特别是项目参与各方所拥有的知识和经验不能很好地为全寿命周期目标的实现服务,对不同阶段的任务不能进行很好的衔接,对不同任务之间界面很难进行有效的组织和管理,全寿命周期不同阶段生成的信息不能共享[11],这样导致项目建造和运营成本同时上升。

更为重要的是,尽管基于市场化的项目采购机制带来了竞争所产生的效率,但采购的重复性和强技术难度仍然驱动一元投资主体为减少交易成本和获得良好的学习曲线而选择单一的伙伴式交易机制,形成采购环节的事实垄断,因此,处于图5中第Ⅱ区域的一元投资/四分开模式充其量完成了社会化、专业化功能,并没有解决垄断导致的效率低下问题。在单线项目建设阶段,项目的干系人相对构造简单,“四分开”模式的社会化、专业化所带来的生产成本降低是明显的,而垄断导致的效率问题并没有上升为主要矛盾。

从项目管理的角度看,项目运行各环节的“可交付成果”,事实上就是相对于项目最终产品的中间产品。于是,投资环节和建设环节之间的中间产品就是项目资金。进入高速发展网络阶段后,过于频繁的网络规划变动、建造技术风险以及事实性垄断使得项目投资环节的下游———即项目的建设环节和运营环节存在着U型平均生产成本曲线(见图6),这样,处于项目上游的资金供给者就有向后纵向一体化的激励[12],如果这种激励得不到满足,则上游出于己方利益考虑,会提高交易条件,进而使项目总成本大大上升。

上海申通集团(投资)和上海地铁建设总公司合并,上海地铁运营公司并入上海久事(投资),意味着在进入网络建设期后一元投资/纵向“四分开”模式的重新局部一体化。在图5中表现为第Ⅱ区域向第Ⅰ区域转化,体现了城市轨道交通产业的技术经济特性对项目投资/组织制度的客观制约。

4.4多元投资/纵向“四分开”模式的实施绩效变迁

(1)多元纵向“四分开”模式对应于市场化投资所生成的各单线项目业主,他们通常仅拥有特定城市轨道交通单线项目一定时段内的特许经营权,并且在政策的支持下拥有潜在的盈利模型。盈利的预期使业主们追求项目全寿命周期效率。考虑建设规模、资源组织、专业化程度等限制因素,多元投资主体作为一次性业主有使用“代建制”的激励,同时作为社会化投资生成的股份制公司,追求效益的本能促使它通过采购环节,即项目中间产品市场的有限竞争而获得资源的最佳效益配置[13]。多元投资/纵向“四分开”模式有诸多

实证给予支持,位于图5第Ⅲ区域的天津轻轨项目的多元投资主体就通过项目管理公司、项目总承包获得了项目的社会化、专业化效益。

(2)对于超常规发展的中国城市轨道网,多元投资介入的结果是自然垄断产业的市场结构遭遇“横切”。如4.2节所述,在一个成熟的产业中“横切”是必然趋势,但是当源于发展的“横切”过早地出现在轨道网建设时期,网络中业主杂陈,由此各项目之间的接口、节点的技术标准、参数协调成了突出问题,已经影响了网络规模效益。例如,不同的项目业主,导致线路之间的系统参数、运营参数不能兼容,换乘不便。项目间的协调成本同样将导致使用成本和社会成本。

5结论

制度绩效的收益和成本比较在理论上是很难确切定量的,但是在实践中完全可以借助“生存技术”加以检测[14]。

中国的城市轨道交通项目,在持续强劲的城市化发展推动下,正处于超常规发展的单线—多线—网络等混合建设状态。以获取项目资金、效率为设计初衷的投资、组织制度,其目标功能、目标成本的变迁,以及派生功能及其实施成本将导致制度绩效的阶段性问题;无论如何,技术经济特性应该成为项目制度设计中必须考虑的首要因素,也是项目制度修正、变革的主要依据。例如用融资租赁及其他融资工具组合来替代单纯的低息出口信贷,可以规避影响项目全寿命周期总成本的设备风险问题,从而修正一元投资结构的目标功能及实施成本。

(1)在轨网单线—网络前期,一元投资/纵向一体化模式的层级制特征能很好地满足网络和项目的自然属性要求,具备对单线项目或网络化项目全寿命周期集成化管理(主要是LCC)的组织条件,并且能够有效避免由网络规划风险、工程技术风险所引发的设计变更、索赔过程中大幅上升的交易成本。但是在网络后期,在产业成熟阶段,该模式由自然垄断导致的巨大生产成本将成为阻碍产业进一步发展的瓶颈,一体化模式应向“四分开“模式转化。

(2)相反,上述项目组织纵向一体化的优势,恰好是纵向“四分开”的劣势。因此,后者在城市轨道交通单线—网络前期的过早导入,其负面作用将在项目全寿命周期集成管理和网络建设的协调管理中暴露无余。另外,项目中间产品市场的事实垄断,使得在高速发展的网络前期,项目投资环节的下游———即项目的建设环节和运营环节存在着U型平均生产成本曲线,这样,处于项目上游的资金供给者就有向后纵向一体化的激励,上海轨道交通项目投资/组织模式变迁,很好地说明了在网络前期,一元投资/纵向“四分开”模式向一元投资/纵向一体化模式回归的趋势。新晨

(3)多元投资主体作为单线项目的一次性业主,为了获得建设项目管理社会化、专业化带来的效益,有使用代建制、代运制的激励,因此,在单线项目的全寿命周期中多元投资/纵向“四分开”模式有其存在的合理性。但是,多元投资主体的出现也意味着产业遭遇“横切”。和发达国家成熟的城市轨道交通产业规制改革中以提高效率为目的的“横切”不同,中国的这种“横切”旨在促进产业发展。轨网前期“横切”的介入,加剧了城市轨网建设中的各种纠纷,不同的业主归属增加了各项目接口、节点、界面的管理难度,进而影响轨道交通的网络规模效益。

(4)多元纵向一体化则意味着市场化投资主体作为一次性业主,对单线项目的投资、建设、运营业务采用内部统一管理,即自然垄断单线项目全寿命周期管理。对于技术专业化水准高、难度大的城市轨道交通建设项目,非专业化管理将极大地降低项目运行效率。因此,对应于图5中的第Ⅳ区域,本文未能给出任何实证。

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