政府项目投资范文

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一、存在的问题

随着我国经济建设的发展，我国工程建设管理有了很大的改进。但迄今为止，各政府工程的投资主体仍是沿用过去投资、建设、管理、使用的“四位一体”的模式，多数工程还是自建、自管、自用，导致诸多问题。

（一）业主单位缺乏专业知识，工程隐患多。建设单位业主负责制情况下，业主单位既要参与项目前期的策划、编制项目建议书、可行性研究等工作，有要参与工程建设的准备和实施工作，包括基地选址、拆迁、组织勘察、设计和施工招标等，应当说这些工作的专业性很强。由于业主单位原专业不是工程建设管理，缺乏这些必要的专业知识，难以负起建设工程质量工期投资计划和投资效益的责任。投资主体缺位的后果是投资规模无法控制，腐败现象发生工程质量难以保证，建设秩序被破坏等。

（二）临时组建基建班子，缺乏稳定性。我国一直采取行政部门组建基建指挥部（办公室）的方式来组织建设，政府每上一个新项目就专门成立一个基建班子，这使很多行政机构人员膨胀，且这种临时性的基建班子大部分专业不配套，也没有工程管理经验的积累，该项目完成竣工后，面临无事可干的问题，聘用的专业技术人员临时观念较严重，责任心较差，难以提高建设管理水平。

（三）建设实施各环节之间责任不明、利益不清，导致投资无法控制。现行的工程项目建设单位又是建成后该项目的使用单位，为了本单位的利益，往往在设计、施工阶段随意修改设计扩大规模，增加设备提高标准互相攀比，造成了工期延长，投资大大超标，追加预算，形成钓鱼工程。据有关数据，我国政府投资工程真正按计划投资完成的极少，多数都超过预算的20％～30％，超过1～2倍的也屡见不鲜。

（四）现行管理制度不科学、不完善。政府投资项目管理体制下，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府在整个项目实施过程中缺乏很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资项目的监管实际上处于失控状态。

二、政府投资项目管理代建制提出的必要性

代建制是进行工程项目的组织建设与建成后的使用管理相分离的改革，对政府投资项目分别由国家和地方相应的政府主管部门直接组织工程建设，在建设过程中实行严格规范的项目法人责任制，项目建成后再交使用单位或部门管理。这种模式主要是政府将投资项目交给专业机构进行建设管理，该专业机构不仅负责组织设计、施工、材料设备的选型，还直接承担工程全过程的管理和监督职能，实行项目管理社会化，专业机构对政府负责。具体特点有以下三点：

社会化“代建制”充分发挥了社会化分工的优势，实行项目管理社会化，通过把政府投资项目交给专业机构进行建设管理，专业机构对政府负责，同时又对使用单位负责，理顺了政府投资工程中各方主题的责、权、利，从而促使政府职能的转变，由以前的项目的实施者转变为对项目实施监督的监管者，使工程项目的监管得到加强。

职业化依靠社会专业机构实施代建，促使项目管理专业化。利用代建机构的专业技术力量，以科学的论证按基本建设程序为工程创造条件。

商业化代建制实行商业化运作，能自觉地按投资主体的要求严格控制投资，较主动的按照经批准的规模和标准实施项目建设。

代建制度是社会发展的产物，它是计划经济向市场经济转型过程中，要求政府从直接的工程建设管理向依照市场规划进行宏观的、间接的工程建设管理方式转变的一种制度形式，在工程项目管理领域具有进步意义。

三、国外政府投资项目管理模式

国外、尤其是发达国家与地区，对政府投资建设工程项目的管理，一般采用工程总承包和工程项目委托管理两种。

（一）工程总承包

1、设计—建造总承包（即D－B）。承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责。D－B模式是一种项目组织方式，业主和设计—建造承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本和缩短工期。同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目。

2、设计—采购—施工/交钥匙总承包（即EPC/Turkey）。总承包商按照合同约定，完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作，实现设计、采购、施工各阶段工作合理交叉与紧密配合，并对工程的安全、质量、进度、造价全面负责。

（二）工程项目委托管理

1、项目管理服务（PM）。是指工程咨询公司按合同约定，在工程项目的决策阶段，为业进行项目策划、编制项目建议书和可行性研究报告；在工程实施阶段，为业主提供招标、设计、采购、施工、试运行的管理和服务，代表业主对工程项目质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制，并按照合同约定收取一定的报酬和承担一定管理责任的服务方式。

2、项目管理承包（PMC）。即项目管理承包商代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理，包括进行工程的总体规划、项目定

一、工程招标、选择设计、采购、施工承包，并对设计、采购、施工进行全面管理。

四、我国政府投资工程项目管理代建制的做法

（一）加强代建单位及其相关管理。代建单位在项目建设管理中起关键作用，是建设实施的管理者和政府投资管理部门控制投资意志的执行贯彻者，但面对这种新的管理方式，我国目前有能力接受工程项目全过程委托管理的比较独立、成熟的企业或集团并不多，我们国家对这行业的管理还是个空白。

按照工程项目管理代建制的需要，首先要加强代建单位市场准入管理。代建单位应当具备一些条件：一是有法人资格或依法成立的其他组织；二是有一定的资金实力，能够承担起一定的经济责任；三是有与项目建设管理相适应的专业技术人员和管理人员队伍以及科学严密的工作制度；四是曾经政府投资项目管理应作为重要业绩保存在历史记录中，以发挥多次的优势。其次要加强代建单位资格管理。代建单位应当具有同类工程建设管理经验，具备与项目相适应的监理、施工、房地产开发或者其他相应的工程建设方面的资质。

（二）加强代建合同管理。在市场经济中，工程建设甲乙双方之间靠合同来连接，社会资源的配置通过合同来体现和落实，合同是业主和承包商双方关系的基础，是双方在约定的项目中一切生产活动的依据。政府对建设项目的管理逐步由行政手段向法律和经济手段转变，是政府职能转变的重要内容，加强对代建合同的管理是政府部门对代建制管理最有效和有力的核心手段。具体做法有：代建合同需要明确政府是确定项目投资的最终决策人，尤其需要明确政府决策人、使用单位和代建单位各自控制变更的权力范围，明确责任和权力，并且进一步公开和透明，有效杜绝机会主义，杜绝公共项目投资膨胀的可能性；为有效的发挥所有项目参与人员的作用，合同应明确代建的组织规划、项目班子组建、角色和职责的分派、项目班子建设和项目各参与方之间争议的解决等内容；合同中应该明确规定违约的赔偿责任问题，除了一般的违约责任外，还要明确若政府单方终止合同的违约赔偿问题。

通过编制标准合同文本可以简化委托谈判的过程，明确代建企业实现项目工期、成本控制与质量控制目标的责任及权限，规范业主委员会的行为，确定业主委员会对代建企业进行监督检查的方式方法。

（三）加强费用管理。费用控制包括费用的预算和控制过程。原有的监理方式在一定程度上已无法履行三控二管一协调的监理责任，原有的监理收费也无法涵盖工程项目全过程管理的实际费用，所以应由有关部门尽快根据工程项目全过程管理的实际费用情况编制新的收费标准和方法，以规范委托代建双方的收费行为。在关键的款项支付上，必须制定严格的程序，执行按工程进度拨付工程款的规定，如需在现场监理、代建合同双方这三方都一致认可的条件下，才可拨付建设资金。

（四）加强制度建设。加强代建制的制度建设，要建立强制性规定，对于由政府财力，或主要由政府财力，或由政府担保建设工程，以及市政公共设施建设工程，要强制性规定必须实行“代建制”，并通过招投标选择代建人；要建立禁止性规定，参与投标的代建人，必须与招标人，以及以后的工程承包商、材料供应商等没有任何财产和认识方面的牵连；要建立平台设置，制定适合代建制特点的招标文件范本，可以共用现有的建筑工程招投标平台，但其评标方法等应根据代建制的特点重新设定。

从过程上看，要从项目的决策开始，到项目执行组织、项目执行中对人、财、物的管理，到项目后评估等，制定出严格的制度，要求严格按规范操作，不允许有主观随意性。

随着我国现代化建设的迅速发展，政府投资规模不断扩大，政府投资项目管理中的弊端也日益突现。2004年7月16日国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，将在全国范围内推行“代建制”。“代建制”作为政府管理投资工程项目的制度模式，它着眼于对政府投资项目各方面的规范约束，以合理的利益制约机制保证项目质量和效益，这一制度比较适应我国市场经济发展，也符合国际通行做法，可以从源头上解决政府投资管理过程中的约束软化、超投资风险防范制约机制缺失等问题。