信贷资金支持水利建设的约束范文

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一、水利建设资金缺口大，信贷资金比例低

改革开放以后我国先后出台一系列的水利投资和融资政策，积极拓展水利建设资金来源，国内银行信贷资金、外资、企业资金和私人资金纷纷进入水利建设领域。目前我国水利建设已经初步形成多元化投资主体的格局，但是由于水利建设投资的外部性、投资周期较长、投资需要保持连续性以及投资收益确定性较低等特点，水利投资目前仍然以公共财政为主＊＊。长期的水利建设投资不足和单一的投资主体使得水利投资资金供需缺口巨大。根据2011年中央一号文件的规划，未来10年内平均每年将投入水利建设资金4000亿元。而据《中国水利年鉴》数据显示，虽然政府投向水利的资金创出历史新高(2659亿元)，但仍有914亿元的投资缺口＊＊＊。银行信贷资金在水利建设中发挥了重要作用(见图1)。从2000年到2011年，水利建设信贷资金的规模从47.8亿元增长到270亿元，年均增长速度达到了17.05%。2010年水利利用国内贷款的规模达337亿元，是历年来使用贷款最多的一年，同比增速达120.75%，也是历年的最高值。值得注意的是，信贷资金占水利建设投资总额的比重仍然较低(见图2)。过去12年信贷资金占水利总投资的比重有7年低于10%，2003—2006年信贷资金占水利建设完成投资额的比重有所提高，上升到13%左右。2010年上升到14.55%，但到了2011年又降到10%以下。主要原因是尽管水利建设信贷资金规模呈现出较快增长的态势，但增幅远不及水利总投入规模。

二、信贷资金支持水利建设的制约因素

(一)相关财政金融政策支持力度不够水利建设项目规模大、建设周期长、收益水平低，具有典型的公益性特征，属于高风险投资领域，需要政府在此过程中发挥主导作用。与此同时，水利建设资金投入的集中性、施工的季节性以及抗灾减灾项目的突发性，对建设资金的及时到位提出了较高要求(黄忠威、董劲东，2012)。如果只依靠公共财政投入，不仅资金缺口难以弥补，而且水利建设资金的需求与财政资金先收后支、分批拨付到位制度会造成时点错配问题。针对这种情况，有必要建立以财政资金为主、信贷资金为补充的水利建设政策性投融资机制。从公共服务的视角来看，水利属于典型的公共服务范畴，需要相关财政金融政策的特殊扶持。但目前水利信贷并没有得到特殊的财政金融政策支持，这体现在以下几方面:第一，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，并没有明确水利投融资平台的特殊性，银行对开展水利投融资平台的贷款业务存在顾虑。第二，水利建设需要大量财政垫付性贷款，但目前尚未明确银行可以发放此类贷款，银行对开展此类信贷业务存在疑虑。第三，受限于有关规定，水利项目现有贷款期限多以10年期及以下的贷款居多，难以满足水利建设的需要。

(二)财政资金对水利项目信贷资金没有充分发挥引导作用我国目前基础设施建设的任务很重，对水利设施建设的投入力度有限，因此需要充分发挥财政资金的杠杆作用。目前水利贷款财政贴息的规模较小、贷款期限较短，没有充分发挥财政资金的杠杆作用。俞雅乖(2013)的研究表明我国总体的农田水利财政支出效率不高，财政资金的杠杆作用没有得到充分发挥，这显然会制约水利设施投资规模的扩大。

(三)水利设施产权不明晰，水利建设承贷主体选择困难水利设施在管理上涉及的部门广、头绪多，从而导致水利设施经管主体、运行机制、经营模式、产权归属等界定模糊。特别是实行农村土地承包制改革后，散布在广大农村地区的中小型水利设施没有跟进改革，修建于和时期的水渠、水坝、水井和小型水库等水利工程，因产权不明晰和运营体制落后，金融机构对其信贷服务缺乏主体资格。即便是由国家投资兴建的大中型农田水利设施，产权也并不明晰，因此这些设施不能作为经营性资产产生稳定的现金流，使农田水利建设工程贷款缺乏合格的承贷主体，并导致农田水利建设贷款缺乏技术上的可行性。由于缺乏合格的承贷主体，抵押担保也就无从谈起，农田水利设施无法作为担保物进入信贷领域。而抵押担保难，又给信贷资金带来很大的风险。

(四)缺乏对水利建设项目的风险补偿根据植凤寅(2011)，农田水利基础设施建设的风险包括:第一，项目建设期风险。水利项目建设除资金到位、工艺技术等因素外还受自然灾害的影响，建设期间发生地震、洪水等自然灾害会影响工程进度、增加总投资，进而影响整个项目能否按计划竣工运行。第二，是贷款被挪用风险。水利项目贷款额度大，建设内容复杂，支出项目繁多，贷款使用监管难度大，容易出现贷款被挪用的情况。第三，还款资金来源风险。水利项目的还款资金一方面来自于项目本身水电费等收入，另一方面来自于政府补贴资金，既受市场变化影响又受政策变动影响。对于金融机构发放的水利建设贷款，政府部门没有相应的税费减免以及专项奖励等优惠政策，也缺乏特定的贷款保全政策和风险补偿政策，一旦贷款出现风险，银行将遭受巨额经济损失，这影响了金融机构参与的积极性。

(五)水利基础设施建设信贷产品创新不足目前各金融机构没有专门支持水利建设的信贷产品，也未出台相关的管理办法，贷款流程与其他农业农村基础设施建设贷款品种通用，而未考虑水利建设项目的诸多特殊性和政策性要求。申请贷款项目的资本金要求、现金流量要求、抵押担保规定，使农村水利建设项目很难达到信贷条件，事实上提高了农村水利建设贷款的准入门槛。另外，目前对水利项目开工许可的审批手续过多。按照《固定资产贷款管理办法》，在发放水利贷款前必须落实“四证”。强求“四证”的结果，导致银行信贷项目准入门槛反而高于行政立项审批准入门槛。

三、金融机构支持水利改革发展的路径选择

(一)给予水利信贷资金优惠财政金融政策进一步落实中央一号文件精神，加强对水利建设的金融支持，水利作为一个特殊的行业，需要国家在贷款上给予优惠政策。国家应该支持建立水利投融资平台并鼓励地方政府以水利投融资平台作为承贷主体进行直接或间接融资(李勤等，2011)。金融监管机构允许金融机构对水利打捆项目整体评估并整体放贷。对农村饮水、小型水库加固这些规模较小分布比较分散的项目，允许各级法人以打捆承贷方式取得贷款主体资格。鉴于水利建设资金的需求与财政资金先收后支、分批拨付到位制度而形成的时点错配问题，明确金融机构可以发放水利建设财政垫付性贷款。金融机构在贷款额度、利率以及期限等方面给予进一步的优惠和倾斜。首先，要根据水利基础设施建设需要提供中长期贷款，对主管部门审批的重点水利项目(省级以上)可以根据实际情况将贷款期限延长到30年及以上(魏红亮、张旺，2013)。其次，实行水利建设贷款优惠利率政策，在优惠和贴息基础上，金融机构应当根据不同情况适当下浮贷款利率，下浮率幅度根据项目的实际情况商定。对公益性较强的水利项目给予优惠贷款利率。第三，对水利建设项目实施贴息政策，财政对打捆贷款统一贴息，如果项目是公益性的财政将给予全额贴息;如果项目自身有一定收益的可以适当提高财政贴息规模和贴息比率并延长贴息期限。

(二)培育合格承贷主体，积极引导信贷资金投入水利建设进一步明晰产权关系，国家投资水利工程明确所有权归水利部门，集体或个人投资兴建的水利工程实行“自建、自有、自管、自用”的体制，逐步解决农村水利建设项目信贷资金缺乏承贷主体的问题。目前对现有的农田水利设施产权制度实施改革，可以采取租赁、竞标拍卖、股份合作、联营等多种方式，使一些农田水利设施实现商品化并可以成为银行贷款的抵押品，解决承贷主体不明和抵押担保不足的问题(王建平，2011)。另外可考虑成立专门的农村水利建设投资公司，打造农村水利建设项目统贷统还的平台，为银行信贷的介入提供合格承贷主体。

(三)建立水利建设的信贷资金风险补偿机制第一，中央政府在政策上需要创建风险补偿机制，提高金融机构规避风险能力。中央政府需制定农田水利基础建设贷款呆账和坏账处理办法，一旦因不可抗力或政策性因素造成贷款损失，应及时通过风险补偿基金弥补损失。同时可通过构筑农业保险体系，建立“信贷+保险”合作模式，降低银行业机构贷款风险(胡士华等，2006)。第二，增加项目主体的现金流并提高项目承贷主体的偿债能力。地方政府应建立偿债基金，将财政补贴资金纳入平台公司或项目单位的收入，增加水利建设项目的实际现金流。进一步完善水资源有偿使用制度，合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理，增加水利建设项目自身的现金收入量。第三，金融机构应不断创新担保机制，有效改变农田水利基础建设贷款风险敞口过大的现状。

(四)积极推进金融创新，加大对农村水利建设的信贷支持力度金融机构应当创新金融产品和服务方式，加大对农田水利支持力度。要探索以项目未来的经营收益或收费权等为担保，对具有未来收益的经营性农田水利建设项目发放抵押贷款;在保证资金安全的前提下，可通过担保、抵押、信用贷款等形式为水利建设项目开通“绿色通道”并扩大项目审批权限(董晓林等，2008);政府部门应当协调和引导区域融资性金融机构提供银团贷款，满足农田水利工程项目资金需求从而进一步加大对农田水利建设的金融支持力度。鼓励和支持符合条件的金融机构为中小型农村水利设施设计特色贷款，大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款。

作者：陈习定黄庆华单位：温州大学城市学院西南大学经济管理学院