政府与制度创新范文

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一、中国政府内源融资规模有多大：税收快速增长剖析

改革开放以来，中国政府并没有实施明确的“增税”政策，只是对税制进行过局部性调整。在不同经济发展阶段，根据实际情况开征或停止征收某些小税种。1994年新税制规范了增值税的内容、计税依据和标准，这不属于增税，而是对原流转税税种的调整。1997年税收增长出现良好势头，国务院据此向税务系统下达了1998年税收增收1000亿元的任务。在外部需求下降的经济增长速度减缓的背景下，税务系统勉强完成了任务。1999年和2000年税务系统继续加强征管，同时由于开征了利息税，以及证券市场从1999年5月开始进入空前的繁荣时期，交易规模大增，使证券交易印花税快速增长，所以这两年税收增长幅度超过了1998年。加强征管的做法导致一些地方出现税收“寅吃卯粮”现象，征了“过头税”，也有些地方出现“税收贮藏”，为以后年度完成指标做准备。

那么，税收的正常增长应该怎样评判呢？税收是政府参与国民收入分配的主要手段，税收增长的基础是经济增长。税收增长与经济增长之间的关系可以用弹性系数来描述。如果税收可以完全征管，不存在流失的前提下，税收弹性系数的大小主要取决于税制结构。如果一个国家实行的是以累进所得税为主体的税制，那么，税收弹性系数一般会大于1，税收增长快于经济增长是正常的。如果一个国家实行的是以流转税为主体的税制，税收的弹性系数一般不会大于1，税收增长等于或略高于经济增长是正常的。中国的税制结构属于后一种，税收弹性系数应该在1左右。从实际情况看，1979年—2001年中国税收名义增长速度为15.31%，税收的名义增长速度为15.84%，平均弹性系数为1.035。近10年的情况也是如此，1991年—2001年GDP的名义增长速度是16.11%，税收的名义增长速度为16.61%，税收弹性系数为1.031。1997年以来，税收增长速度大大超过了GDP的名义增长速度，平均弹性系数达到2.41。如果考虑近年来证券市场交易规模扩大，居民储蓄存款增长较快，使印花税、利息税增加较多的因素，税收对经济增长的弹性系数应高于1.035。运用移动平均法剔除随机干扰因素后，本文测算出1997年—2001年税收的弹性系数为1.48。税收弹性系数1.48可以作为判断政府是否实施增税融资的标准。研究表明，最近5年中国政府加强征管带来的税收增长占税收年度增长的比重在25%-54%之间（见表1）。

表1中国税收增长因素

19971998199920002001

名义GDP增长9.75.24.88.97.3

税收名义增长19.212.515.317.721.5

GDP增长带来税收增长14.47.77.113.210.8

其他因素引起税收增长4.84.88.24.510.7

非经济增长因素的比重2538542550

二、政府增税内源融资规模的经济约束

政府依靠增加税收的内源融资途径受到经济增长的约束是比较强的，这可以从税收与经济增长之间的关系角度分析。一般认为，税收具有负的经济增长效应，政府做出增加税收的决策时必须谨慎。不过，增加税收的负效应是从私人部门经济出发的，税收强制分配国民收入，使私人部门可支配收入减少，降低了私人投资的积极性（负激励效应），从而影响经济增长。而政府通过税收收入来维持公共部门的运转，在政府支出中，购买性支出对经济增长会产生直接的推动作用，如政府消费和政府投资；转移性支出虽然不能直接形成政府部门的消费或投资，但是能形成私人部门的收入，从而影响社会总需求，对社会经济发展能够起到稳定作用。因此，政府支出对经济增长的正效应有可能抵消税收对私人部门的负效应，对经济增长的净效应有可能出现正的情况。

从实证角度研究的得出的结论也存在两种情况。国外学者，如Peden(1991)、Sculley(1995)等通过经验分析得出经济增长与税收是负相关关系；而Garrison&lee(1992)研究得出平均税率、边际税率对经济增长没有影响。国内学者马拴友(2001)通过对我国1985年—1999年税收、政府支出与GDP的回归分析得出：税收每增加1元，就会使GDP减少2.4元，而政府购买性支出增长1%，会促进GDP增长0.36%。按照马拴友的推算标准，2000年税收比上年增加1898.93亿元，使GDP减少4557.43亿元，而政府购买性支出增加935.6亿元，比上年实际增长9.69%。将增加的购买性支出的资金看作是全部来自税收增长，那么，政府购买性支出可以带动GDP实际增长3.49%，名义增长4.39%，换算成绝对数为3602.76亿元。政府通过增加税收与增加购买性支出对经济增长的净效应是使GDP减少954.67亿元，也就是使2000年经济名义增长速度下降1.16%，实际增长速度下降0.26%。

当然，政府支出对GDP增长的促进作用也不是稳定的，政府支出占GDP的比重达到一定水平后，对经济增长的作用就会减弱。Peden(1991)测算了美国1929年—1986年的经济生产率与政府支出的关系，发现政府支出占GDP的比重达到17%前促进生产率提升，大于17%后反而会降低生产率。如果政府预算是平衡的，那么，财政收入占GDP比重（即宏观税率）不超过17%，对经济影响是积极的。

中国的情况是当政府预算能够实现基本平衡时，广义宏观税负介于14%-24%之间经济是可以承受的，但由于政府预算在绝大多数年份是赤字，所以对应的宏观税负为22.9%，宏观税负低于22.9%时，税收对经济增长的负效应小于政府支

出对经济增长的正效应。中国GDP增长对税收融资的总量约束基本上是宏观税率不超过22.9%为宜，但也不能太低。宏观税负与政府支出占GDP比重的差不应超过3个百分点，否则会影响政府支出水平。

三、政府境税内源融资结构的经济约束

除了总量约束外，政府增加税收的结构也受到经济增长的约束，不同性质的税种受到的经济约束程度是有差异的。按照征税对经济增长要素的影响，可以将税种划分为三类：资本收入税类、劳动所得税类和消费支出税类。目前我国开征的税种当中属于资本收入税类的税种有企业所得税、耕地占用税、土地使用税和土地增值税、印花税、房产税、契税、车船税、资源税、城建税以及资本性的流转税；属于劳动所得税类的税种有个人所得税和农牧业税，另外社会保障基金收入也属于劳动税类性质的财政收入（目前还未纳入预算管理，只进行财政专户管理）；属于消费支出税类的税种有筵席税、屠宰税、特产税、流转税以及1994年前的盐税、集市税和特别税。这三类税收的实际有效税率是对各要素征税总额分别与资本收入、劳动所得和最终消费的比率。资本征税的有效税率用Ktar表示，劳动征税的有效税率用Ltar表示，消费支出征税的有效税率用Ctar表示。

经济增长决定因素主要是投资、劳动投入和全要素（含技术进步等）的贡献。另外，经济开放度、货币和财政政策因素也影响经济增长。GDP增长与投资率(Invr)或资本形成率、劳动力供给增长率(Lo-br)和经济开放度(Openr)直接相关。货币供给因素可以从物价变动中反映出来，将通货膨胀(Infr)纳入经济增长决定模型中，经济增长速度采用名义增长率(Ngdpr)，这样就可以建立起经济增长与各要素以及三种税收之间的关系：

Ngdpr=β0+β1Invr+β2Openr+β3Lobr+β4Infr+β5Ktar+β6Ltar+β7Ctar

各变量的样本数据见表2，本文采用最小二乘法对模型进行估算，结果如下：

Ngdpr=-1.693+0.142Invr+0.07Openr-0.399Lobr+1.118Infr-0.109Ktar-0.471Ltar+1.029Ctar

(-0.095)(0.317)(0.374)(-1.734)

(5.574)(-0.562)(-0.380)(0.967)

表2经济增长与税收融资回归数据单位：％

附图

说明：GDP增长为名义增长率，投资率用资本形成率代替，开放度为贸易口径，通货膨胀是GDP平减指数的变化。1979-1984年资本税收额中包括财政来自企业的收入以及能源交通和重点建设基金收入。

资料来源：1985-1999年的资本税率、劳动税率和消费税费转引自马拴友(2001,P285、P288、P290)，其余年份由作者根据《中国统计年鉴2002》有关数据推算。

表3中国与西方国家有效税率比较单位：％

美国德国日本英国法国加拿大意大利中国

资本征税42.726.934.157.324.140.926.728.35

劳动征税25.436.821.325.539.723.339.12.39

消费征税5.615.75.214.620.912.512.38.14

说明：西方国家为1965-1991年平均的平均有效税率，德国是指原西德。中国为1979-2000年的平均税率。

资料来源：西方国家的数据引自mandozaRazin&Tesar(1994),MendozaMlesi-Ferretti&Asea(1997).中国的数据根据表1推算。

R=0.958,R2=0.917,Adi-R2=0.879,D.W.=1.704,F=23.78

从估算结果看，样本数据的总体相关系数高达0.958，有91.7%名义GDP增长可以被解释。统计检验中，除了T检验值稍差外，其他统计检验都可以接受，说明该估计参数的解释功能较强，可信度较高。从表2中看，GDP增长与投资率、贸易衡量的开放度、通货膨胀之间是正相关关系，其中，投资和通货膨胀的作用比较大，与劳动力供给负相关似乎不符合经济增长原理，这可能与中国人口众多，素质较低有关，低素质劳动力供给越多，越不利于提高经济效率。三种有效税率与名义GDP的增长之间的相关性不同，对劳动征税和对资本征税与经济增长之间是负相关的，且对劳动征税的负经济影响大，而对消费支出征税的经济影响是正的。本文还测算了三种有效税率分别与资本形成率、劳动力供给增长率和最终消费率之间的相关系数，资本有效税率与资本形成率的相关系数为-0.633，劳动有效税率与劳动力供给增长率的相关系数为-0.302，消费有效税率与最终消费率之间的相关系数为0.886。表明，对资本征税的经济约束度较强，资本有效税率提高1个百分点，GDP增长下降0.1个百分点；对劳动所得征税的经济约束度也相对较强，劳动有效税率提高1个百分点，经济增长下降0.55个百分点；提高消费征税的有效税率不会抑制消费，因此消费征税的经济约束度最弱。

通过增加消费税类或提高消费税率融资是有一定空间的。1999年消费征税额占税收总额的比重为31.7%，有效税

率为6.8%，与发达国家相比，略高于美国和日本的水平，但不及英国、加拿大的一半，法国的三分之一。以消费支出为税基增加税收是今后内源融资的最主要政策选择。尽管对劳动所得征税的有效税率很低，是最有潜力增税的领域，但是，由于广大居民的平均收入水平还不高，个人所得税增长是一个自然发展过程，而不是靠调整税率或税基就可以实现大幅度增长的。农村居民的农牧业税税率不高，但除了农牧业税外还要负担各种集体收费，实际负担并不轻。最具潜力的社会保障基金收入由于社会保障制度还很不完善，将社保基金缴款改为社保税收纳入预算统一管理还需要一段时间。我国的特殊国情决定了目前社保收入只能专户管理，专款专用，而不能作为统一的预算内资金与其他支出调剂使用。可见，对劳动征税融资空间非常有限。

【参考文献】

[1]JohnC.GurleyandEdwardS.Shaw"FinancialDevelopmentandEeonomic

Development",EconomicDevelopmentandCulturalChange,Vol,15No.3,April1967.

[2]Peden,E.A,,1991:"ProductivityintheUnitedStatesandItsRelationshiptoGovernment

Activity:AnAnalysisof57years,1929-1986"PublicChoiee69:pp153-173.

[3]Sculley,GW,1995;"TheGrowthTaxintheUnitedStates",PublicChoice85:pp71-80.

[4]Carrison,CharlesB.,lee,Feng-Yao,1992:"Taxation,AggregateActivityandEconomicGrowth:FurtherCrossCountryEvi-denceonsomeSupply-SideHypotheses",EeonomicInquiry30:pp172-176.

[5]马拴友.税收政策与经济增长[M].北京：中国城市出版社，2001.新晨