高新产业投资监管改革实践与思索范文

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引言

2009年5月16日,上海市政府颁布了《关于加快推进上海高新技术产业化的实施意见》,其中明确了上海高新产业的九大方向:新能源、民用航空制造业、先进重大装备、生物医药、电子信息制造业、新能源汽车、海洋工程装备、新材料、软件和信息服务业,并提出在2012年九大高新技术行业产值达到1.1万亿元的目标。

根据上海市统计局公布的统计数据,2008年九大产业实现产值为6041.98亿元,年末固定资产总额为3346.99亿元,而2005—2008年四年间,九大产业的单位固定资产平均产值为1.79,根据此数据,到2012年,要实现1.1万亿产值目标,上海市九大产业的固定资产规模需达到6145亿元,这就意味着2010—2012年间,九大产业新增固定资产至少应达到约2652亿元。按照最近几年固定资产平均交付使用率的水平60%计算,要形成2652亿元新增固定资产,需要的投资额大约在4420亿元左右。2005到2009年的九大产业固定资产实际平均增长额为146亿元/年。这个数据表明,要实现1.1万亿元的产值目标,上海市九大产业的固定资产缺口在2214亿元左右,折合的投资需求为3690亿元。按照3年计算,平均每年需在自然增长的基础上增加投资1230亿元。

2007、2008两年,上海市的全社会固定资产投资规模分别为4458亿元和4829亿元。相对于这个数据,要在九大产业中每年增加1230亿元的投资,必然面临着巨大挑战。

最近几年来,上海市的投资资本来源越来越呈现多样化的格局。从现实情况看,要想实现九大产业发展目标,仅仅依靠政府及国有资本的力量,显然是远远不能满足需求的。因此,如何改善融投资管理体制,积极引导全社会资源进入九大产业,就成为上海市转变经济发展方式,实现九大产业发展目标的关键问题。

1国内现有的投资管理机制———产业引导基金发展现状

2009年7月,国家科技部和财政部联手对地方创业投资引导基金情况进行紧急摸底调查。据了解,目前在国内,从国家层面到省、市、县,甚至一些乡镇,都成立有不同形式的创业投资引导基金,仅仅根据媒体已经公开报道的情况统计,自2005年以来,已经正式成立的地方政府引导基金已达40多只,可以统计到的总投入金额已经在200亿元以上。这些引导基金一般都是由地方政府主导,在地方财政支持下,鼓励民间资金参与,但一般而言,其性质属于国有。

1.1地方产业引导基金的设立与资金来源

就目前的情况来看,地市级以上人民政府有关部门主要根据创业投资发展的需要和财力状况设立引导基金。引导基金以独立事业法人的形式设立,由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责,并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任[1]。

目前地方引导基金的资金来源主要有以下4种:①支持创业投资企业发展的财政性专项资金;②引导基金的投资收益与担保收益;③闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;④个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。

1.2国家级产业引导基金的运作

2007年7月6日,财政部、科技部颁布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》,中央财政安排1亿元资金建立引导基金,支持科技型中小企业创业投资,我国第一个国家级产业引导基金得以建立。这一引导基金主要运用4种方式支持创业投资:

(1)支持阶段参股。引导基金向创业投资机构参股,并按事先约定的条件和规定的期限,支持设立新的创业投资机构,扩大对科技型中小企业的投资总量。

(2)支持跟进投资。引导基金与创业投资机构共同投资于初创期中小企业,以支持已经设立的创业投资机构,降低其投资风险。

(3)风险补助。对已投资于初创期中小企业的创业投资机构予以一定的补助,增强创业投资机构抵御风险的能力。

(4)投资保障。创业引导基金对有投资价值,但有一定风险的初创期中小企业,在先期予以资助的同时,由创业投资机构向这些企业进行股权投资的基础上,引导基金再给予第二次补助,以解决创业投资机构因担心风险,想投而不敢投的问题,对于科技企业孵化器等中小企业服务机构尤其适用。

当前,我国在如何吸引民间资本向高新技术产业流动的问题上仍然存在诸多困难[2]。主要有两方面原因:①国内该领域缺乏成熟的经验指导,没有形成良好健全的民间资本引导机制;②即便是有些许引导途径正在进行局部性的试点运行,也常常遭受失败。

然而目前,国外诸多发达国家,已在如何利用产业投资基金吸引民间资本促进高新技术产业发展的领域,形成了较为成熟、有效的模式和机制[3]。在1995年,美国的风险投资资金来源已有30%为民间的私人资本;在欧洲,有75%来自私人投资和民间投资基金;在我国台湾省,风险投资的民间成分甚至占到100%。因此,我们需要借鉴和学习国外及我国台湾省在吸引民间资本进行投资方面的经验和教训,以促进高新技术产业的发展。

2上海市促进高新技术产业发展的投资管理体制设计

从前文的分析可见,一方面,民间资本投资结构的不合理、单一主体较小的资金规模和分散的投资模式限制了民间资本识别和把握机会的能力,使投资决策的短视行为进一步减小了民间资本的增值空间,使庞大而具有活力的民间资本无法顺利进入高新技术产业;另一方面,高新技术产业自身的高风险特征使民间资本及其它资本的进入顾虑重重,作为项目投资的主要组织模式———产业投资基金及其相关政策门槛的限制,又为高新技术产业的资本进入增加了大量无形成本。

为了促进高新技术产业的又快又好发展,为高新技术产业发展提供雄厚的资本支持,并创造良好的投资环境,同时推动民间资本积极进入高新技术产业领域,需要从宏观调控层面出发,采取一系列的政策指引,疏通投资渠道,引导民间资本以及风险投资基金的投资方式转移到高新技术产业,实行以政府为引导的积极发展模式[4],并建立相应的组织机构实现其对应的管理职能成为必然。

基于这一思路,拟建立产业引导基金,以实现政府对高新技术产业发展的引导作用。产业引导基金将以政府为主导,采取社会化的基金运作形式。一方面在高新技术或项目发展的初创期提供资本支持,并承担风险,为民间资本及其它资本的进入创造条件;另一方面,政府通过基金的指挥棒作用,实行一系列的政策倾斜,提高投资双方的信任度,进一步拓宽融资渠道,增加投资者信心。

下图为上海市促进高新技术产业发展的投资体系。在产业发展初期,政府通过设立产业引导基金,为萌芽期的高新技术产业提供资本扶持和风险分担,为民间资本的进入营造良好的投资环境。所产生的投资收益经风险投资企业流向民间资本所有者,推动民间资本的增值,也会促使民间资本进一步向高新技术产业回流,由此形成一个良性的收益-投资循环。当民间资本不断积累,并使得产业投资基金发展到一定规模时,产业引导基金也就完成了其历史使命,高新技术产业的发展将进入高速增长期。

产业引导基金的设立,可以在高新技术产业萌芽期予以扶持和保护,成长期提供政策性引导,并营造良好的投资环境,形成民间资本以及其它资本投资高新技术产业的集聚力量,并解决高新技术产业中特大项目投入的不足,为高新技术产业的发展奠定良好基础。

3上海市高新技术产业发展的产业引导基金体系建设

3.1产业引导基金的发展理念和功能定位

上海市通过建立产业引导基金,以政府为主导,在高新技术或项目发展的初创期提供资本支持和风险分担,使其能够顺利成长壮大,营造良好的投资环境,并实行一系列的政策性指引,进一步拓宽融资渠道。

(1)政府的“引导基金”重点是“引导”,是要“引导”民间资本及其它资本进入高新技术产业中去。政府引导基金主要用于扶持初创期的各地区域性自主创新企业和创业投资企业,为高新技术产业的顺利成长壮大提供资金保障和风险分担,并以自身示范作用带动更多社会资金参与投资到政府扶持的产业。

(2)产业引导基金还需要划出一部分资金建设企业外部环境,包括完善产业链和建立公共服务平台。建立产业引导基金,需政府投入一定量的资金,作为初始引导基金,由此向社会募集部分资金,形成一定规模的母基金,实现引导基金的首次放大。再通过母基金对外投资,形成引导基金的二次放大,最终达到产业发展所需的规模。在资金循环方面,投资企业所得的收益除了小部分用来填补基金的管理运行成本之外,绝大部分应被用于建设产业环境。

3.2产业引导基金规模预算

根据《上海统计年鉴》(2007—2009年)中的统计数据,我们推算得到2009年工业总产值为6721.80亿元,2009年年末的资产总计为3493.56亿元,参照数据如下表所示。

按照平均投入产出比1.79估算,2012年底要达到1.1万亿元产值,需要的固定资产值为:11000÷1.79=6145(亿元)

减去2009年底的年末资产总额,即2010—2012年需新增资产:6145-3493=2652(亿元)

按照最近几年的固定资产平均交付使用率水平60%计算,2010—2012年期间需新增投资额为:2652÷60%=4420(亿元)

扣除每年年末资产实际增长额146亿元,2010—2012年实际资产缺口为2012亿元,相应的投资缺口为:2214÷60%=3690亿元

这意味着从2010年到2012年的3年间,每年需要新增投资额约1230亿元。根据现有的高新技术产业投资形势,这一资金缺口应来主要民间投资资金,而吸引民间资本进入高新技术产业的最好方式就是建立一套以上所设计的产业投融资管理体制[5]。

3.3产业引导基金的运行模式

3.3.1引导基金组织模式

为提高财政支出的运行效率,引导基金的管理必须是权责明晰的,需要建立一个理事会与基金管理公司分工协作的体系。

(1)成立高新技术产业引导基金理事会,人员由上海市科委、上海市发改委、上海市外经贸委等部门抽调。为保障部门间协调的畅通性,建议各部门委派局级干部担任理事会成员。在理事会下设理事会办公室,负责理事会的日常事务。

(2)把财政资金剥离出政府部门的管辖范围,成立专门的基金管理公司,可以保证财政资金高效、透明的运作。基金管理公司向理事会负责,定期报告引导基金的运作情况,汇报总结面向高新技术产业投资的反馈信息。

3.3.2引导基金管理规范

财政部、科技部关于印发《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》的通知中,对引导基金管理的规范作出了指导。结合上海市的实际情况,引导基金的管理规范应遵循以下原则:①专款专用。引导基金专项用于引导创业投资机构向高新技术产业中的初创期中小企业投资;②独立运作。财政投入的具体运作应该独立于政府部门,必须确保对高新技术产业的财政投入完全由基金管理公司负责运作。

3.3.3引导基金投放方式

(1)阶段参股。引导基金向创业投资企业进行股权投资,并在约定的期限内退出。主要支持发起设立新的创业投资企业。

(2)跟进投资。对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业,引导基金共同参与投资。

(3)项目预期收益与投放比例。引导基金的投资额分配参照项目的预期收益。对于预期收益低的项目,引导基金加大投资比重,以调动民间资本的积极性。反之,适当降低引导基金的投入比重。

(4)项目风险分级与资金配比。引导基金的投资额分配参照项目的风险等级。对于风险等级较高的项目,引导基金应加大投资比重,降低民间资本的风险。反之,适当降低引导基金的投入比重。

3.3.4引导基金回收方式

引导基金采取阶段参股方式向高新技术中小企业进行股权融资,将在约定期限内退出。引导基金投资形成的股权,其他股东或投资者可以随时购买。自引导基金投入后3年内购买的,转让价格为引导基金原始投资额;超过3年的,转让价格为引导基金原始投资额与一定资本利得之和。此外,引导基金在退出之时,可以根据其它投资机构的投资损失对其进行一定的风险补助。

3.3.5引导项目评价与选择

项目的评价主要指标有以下几个:项目的市场前景、市场规模、投资回收期、投资回报率等。项目的选择在参考项目评价的基础上,还要考虑项目对所在产业的贡献程度、引导基金对民间资本的激励程度和引导基金运作的实际情况。

3.3.6后期管理

引导基金的工作是持续性的,对项目的发展应进行跟踪关注,重点把握引导基金引致的民间投资总量、各部门对项目运作的评价、项目的年总产值、市场反馈信息等。基于对项目的跟踪观察,引导基金积累了丰富的经验,将更有成效地协调各政府部门的关系、引导基金与风险投资的关系,以及各类创业投资机构与创业企业的关系。

3.3.7支撑平台建设

引导基金的内部运作和吸引民间资本的能力都离不开支撑平台的建设。具体的平台建设可分为:①信息与交流平台。建立一个政府部门、引导基金管理公司、风险投资协会和九大高新技术产业协会之间信息共享的平台;②知识产权平台。建立一个知识产权创新、转化、应用、维权等一条龙服务体系和相关信息平台;③行政服务平台。通过理事会负责协调各部门,形成一个方便高新技术创业企业的行政服务平台,提高引导基金、风险投资基金的效率。

3.3.8引导基金对银行贷款的支持

除了创业企业自身资本、引导基金和风险投资基金,银行贷款也是创业企业流动资金的重要来源。高新技术产业高风险的内涵特征也制约了银行贷款的投放。引导基金可以同时发挥其对银行信贷的支持作用:①担保作用。引导基金可以作为项目的担保方,减少银行放贷的风险;②税收优惠。对相关银行可以适当减免税收负担;③辅助性项目评估。引导基金在投资前已经对相关创业企业进行了全面的评估,银行可以分享这些评估成果,减少重复评估的成本,降低不确定性。

3.4产业引导基金的风险控制

要确保产业发展引导基金持续、有效的发展,就必须对引导基金的运作进行风险控制。可以从基金运作和基金管理两方面来规避风险,主要手段包括:①严格筛选项目及合作方。从项目可行性、预期收益、社会效益等方面进行评估;②项目全程跟踪。引导基金一旦得以投放,即实施全程跟踪及观察,必要时可适当协调与协助;③强行止损措施。当项目运作的过程中出现难以为继、项目失败、项目风险加大等问题时,采取强行终止引导的措施,以减少基金投放损失;④管理团队约束。通过各种法律、法规或制度限定,约束引导基金管理团队可能的机会主义行为;⑤开展定期评估。对基金的管理与运作情况进行定期评估,了解基金运作的有效性与合理性,并进行适时的调整和纠偏。

3.5产业引导基金的相关政策建议

3.5.1有关如何设立产业引导基金的政策建议

引导基金的设立是一个从无到有的过程,良好开端的基础是清晰的资金预算、合理的人员配备和完善的制度体系。

①基金预算与规划。引导基金的规模预算须经过对高新技术产业的调研论证,获得各个行业的资金需求水平和未来发展趋势的数据,资金的预算和规划应做到阶段性规划,随着实际变动、细化。

②机构的设立。为引导基金的运作设立专门的基金公司,引入市场化运作机制。机构在设立时应慎重挑选基金经理,必须是同时具备基金管理能力和产业知识背景的复合型人才。

③制度规定。这里的制度指的是基金管理公司的公司章程。章程的内容包括投资方向、注册资本、公司治理结构、会计制度和用人制度等事项。

3.5.2有关如何进行产业引导基金运作的政策建议

产业引导基金的运作主要围绕着各种投资项目进行,包括确定投资项目的方向、具体选择项目,以及项目的审批和运行过程都是产业引导基金的运作重点。

(1)项目导向。引导基金的项目选择必须明确导向,才能有的放矢。项目的导向可以根据项目对产业发展的贡献程度,或项目吸引风险投资的障碍大小,来调节引导基金的投资力度。

(2)项目选择。项目的选择可以在基金管理人员内部评估的基础上,引入专家顾问团队进行评估。各个领域的专家扮演智囊团的角色,全方位评估投资项目。

(3)项目审批。项目审批流程应遵循简化、透明原则,通过各政府部门的协作平台大大缩短项目审批的周期。

(4)项目运行。项目运行期间,引导基金应有专人全程负责,跟踪项目的进展情况,并将相关情况和经验总结整理成文档。

3.5.3有关如何加强引导基金监管的政策建议

为保证引导基金的有效运作,需建立完善的监督、管理机制,掌握引导基金运作的最新动态,以使其能正常、有效地发挥产业投资引导作用。具体的措施包括以下几个方面:

(1)基金监管办公室。设立专门执行引导基金监管工作的办公室,建立有效的绩效考核制度,定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况等方面进行评估,负责全面的监督管理工作。该部门可由基金理事会选调人员担任,不受基金经理支配,直接对理事会负责,以达到监管的公正性。

(2)总结汇报制度。引导基金经理应当定期向基金监管办公室报告运作情况,形成书面性的阶段总结报告;运作过程中发生重大事件时,应及时报告。基金监管办公室应对报告内容进行公示,获得公众监督。

(3)项目审计。加强对项目的审计监督与管理,防范机会主义行为,包括项目信息隐瞒、徇私舞弊、事后不负责任等行为;此外,需加强对基金运作效率的监督,减少不必要的财力、物力、精力上的投入,督促相关工作的顺利开展,提高运作效率。

(4)项目公示制度。通过透明化的审批过程,不仅使民间资本所有者及相关机构获得及时的信息资源,又有利于引导基金的监管,防止暗箱操作类似事件的发生。

(5)全程跟踪。基金监管人员应对项目的全过程进行跟踪,记录项目最新进展,与项目执行进度安排及收益预算进行核对;若存在问题,应及时查明原因。发现违反规定的情况,需根据严重程度,向相关负责人发送书面提醒、警告、严重警告、勒令禁止等不同等级的处罚,以达到监督的效果。

3.5.4有关引导基金如何与产业投资基金相对接的政策建议

为实现引导基金与投资基金的有效对接,可以通过以下途径来解决:

(1)信息共享平台。一方面,引导基金可以通过此平台公布投资基金需要的信息,包括引导基金已投入项目信息、项目评估最新进展、九大高新技术产业的最新动向、潜在的投资项目等。另一方面,投资基金也可以通过此平台公布其相关信息,包括已投资项目收益情况、资金分配比例、最新投资意向等。

(2)常设性的沟通平台。要实现引导基金的引导性作用,其管理者需借助各种渠道主动加强与投资基金管理人员的沟通,以有效传达引导性思想,确保产业投资基金投资方向的正确。可以通过设立定期(例如,每月一次)的论坛、座谈会、联谊会等活动来加深双方的交流与理解。

项目运作中的对接。投资基金从投资意向的确定,到项目的评估与选择,到项目最终执行的整个运作过程中,都需要引导基金的有效支持,其主要体现在以下几方面:①风险分担。引导基金需让利于民间资本,分担投资基金的风险。此外,引导基金的投资比例会参照项目的风险等级相应增加,也进一步减少投资基金的风险承担;②评估共享。引导基金在选择投入项目的过程中需进行详细的评估工作,而此项工作在投资基金的管理中也同样不可避免,因此,实现双方在评估信息方面的共享,可以减少重复性工作,提高机构的运作效率,以达到节约成本的目的;③培训与宣传。引导基金的投入往往先于投资基金,因此在项目选择上具有信息资源上的优势及丰富的经验。引导基金可通过培训、召开宣传讲座等方式,向投资基金机构提供支持,可以吸引更多不熟悉高新技术产业的风险投资基金参与到高新技术产业的投资中。

4结语

基于上海市高新技术产业投融资体系中存在的诸多问题,例如民间资本投资结构的不合理、高新技术产业自身的高风险特征对进入资本的阻碍,以及产业投资基金和相关政策门槛的限制,使得产生了现有的资金悖论:高新产业发展缺乏良好的资本支持,与此同时过剩的民间资本却在盲目地寻找投资机会。因此,需要依靠以政府为引导的积极发展模式,并建立相应的组织机构来有效引导民间资金的流向。

有效设计高新技术产业的融投资管理体制,通过建立产业引导基金,使高新技术产业顺利发展壮大,增加投融资信心,降低高新技术产业风险,调动民间资本向高新技术产业进行专业化、规模化投资,将成为未来高新技术产业发展的必然趋势。