水利投资动态监管模式反思与实践范文

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南水北调工程是迄今为止我国乃至世界最大的跨流域调水工程,工程规模大、投资巨额。为了有效控制工程投资总量,充分发挥投资效益,南水北调工程实行了“静态控制、动态管理”的投资管理模式,探索形成了包括模式目标原则、具体实施方式和考评约束机制等内容完整的投资控制管理体系。同时,在实践中通过编制南水北调工程项目管理预算、价差报告等工作,使各项目法人成为南水北调工程“投资静态控制、动态管理”的责任主体,项目法人对工程建设全过程投资控制负责,奖罚并用,充分调动了其积极性,有效实现了控制工程成本、节约工程投资、降低投资风险的目标。

1南水北调工程投资“静态控制、动态管理”体系构建

南水北调工程规模浩大、投资额巨大。工程建设资金通过中央财政拨款、南水北调工程基金、国家重大水利建设资金和银行贷款等多渠道筹集,对投资管理要求高,因此需要构建一个科学合理、能充分调动参建单位各方积极性的投资控制管理模式[1]。

为适应工程建设投资管理的需要,南水北调工程建设主管部门积极研究探索,不断完善投资控制约束激励机制,并在工程建设实践过程中逐步形成了包括静态投资控制、动态投资管理和投资控制考评等内容的南水北调工程投资“静态控制、动态管理”体系,为有效提高投资管理水平,控制工程建设总投资奠定了基础。南水北调工程投资管理框架体系如图1所示。

图1所示的框架体系主要包括三大部分:①静态控制。静态控制是指项目法人以静态投资为依据,通过采取设计优化、完善概算结构、组织编报项目管理预算、科学组织施工、加强建设管理等措施,将投资控制在其管理的各设计单元工程静态投资总和的范围内。②动态投资管理。动态投资管理是指项目法人对工程实施过程中的建设期贷款利息以及因价格、国家政策调整(含税费、建设期贷款利率、

率等)和设计变更等因素变化发生超出原批准静态投资的投资,通过逐年编报年度价差报告、据实计列建设期贷款利息投资、严格设计变更管理等措施,对动态投资进行有效管理[2-3]。③投资控制考评。投资控制考评是指以静态投资加上经批准的年度价差之和,与工程实际完成投资(不含据实计列的建设期贷款利息投资等)进行比较,并视情况进行奖惩。

2南水北调工程投资“静态控制、动态管理”主要做法

2·1静态投资控制主要做法

a.编制项目管理预算。项目管理预算是“静态控制、动态管理”体系的核心,南水北调工程十分重视项目管理预算编制工作,专门出台了《南水北调工程项目管理预算编制办法》。在该项工作的实施中,项目法人按照“总量控制、合理调整”的原则,结合工程建设管理体制和招标实际,将项目划分为业主管理项目、建设单位管理项目、招标工程项目、其他项目4部分,委托具有相应资质的单位编制项目管理预算。这种将项目的划分尽可能与招标内容和工程实际情况相一致,使得项目管理预算比概算更接近实际,更具有可操作性,将各分项投资控制在批准的项目管理预算范围内,从而为最终有效控制工程总投资奠定了基础。

b.实行限额设计。南水北调工程实行的限额设计并不是单纯考虑节约投资,更重要的是考虑尊重科学、尊重实际、精心设计和保证设计的科学性。为此,南水北调工程鼓励项目法人在满足工程功能、安全标准、质量要求等前提下,采取新技术、新工艺、新材料,实行设计优化,降低工程建设投资。实践证明,该限额设计管理手段有利于实现对投资限额的控制和管理,也有利于实现对设计规模、设计标准、工程数量与概预算指标等的控制。

c.加强设计变更管理。设计变更是工程投资变化的主要根源,只有对设计变更尤其是重大设计变更实现有效控制,才能控制住工程建设总投资[4]。南水北调工程在设计变更管理上实行了两条行之有效的措施:一是要求工程建设发生的一般设计变更所增加的投资,应在该设计单元工程内解决,不得突破该工程静态投资;二是要求属重大设计变更且所增加的投资超出该工程静态投资部分,经批准才能纳入动态投资管理。实践表明,以上措施确实能有效减少许多不合理的变更。

d.加强基本预备费使用管理。基本预备费又称工程建设不可预见费,主要是针对工程实施过程中可能发生难以预料的支出而事先预留的费用,用以保证工程建设的顺利完成[5]。南水北调工程确定了分级管理和限额管理相结合的基本预备费使用管理机制,即一次使用预备费在200万元以下的,基本预备费在总额的50%以内的,项目法人可根据工程建设实际自主确定使用;但当一次使用预备费超过200万元,或者项目法人负责管理的基本预备费超过其总额的50%时,项目法人动用基本预备费就需向国务院南水北调办公室(简称南水北调办)提出申请,经审批或授权后方可使用。这种措施既考虑了项目法人和现场建设管理单位的实际情况,提高了工作效率,同时也有效实现了对基本预备费的控制管理,有力保证了投资控制目标的实现。

e.加强建管费使用管理。建设单位管理费在总投资中所占比重虽然不大,但其反映了建设单位综合管理水平的高低,是一个比较敏感的指标。目前,在我国工程建设领域,由于建设单位管理费取费标准偏低、列支项目不够科学、开支预算不强、随意性大等原因,使得建设单位管理费超支现象非常普遍,费用能控制在批准概算范围内的很少,很多项目尽管采取了严格的节省和控制经费的手段,都无法做到不超支[6]。为从根本上改变这种恶性循环的情况,南水北调工程按照经过管理者的努力可以将建管费控制在批准的概算范围内或略有节余的原则,在编制项目管理预算时对概算取费标准进行了适当调整,使该项费用的概算处在一个比较合理的水平。同时,建立了约束与激励机制,将费用控制的效果与管理人员的奖金福利结合起来,促使管理者提高管理水平,充分调动其积极性,保证全面预算管理取得实效,使各建设单位管理费用控制得更好。

2·2动态投资管理主要做法

a.逐年编报年度价差报告。价差计算是价差管理的核心,为规范价差计算工作,南水北调办专门制定了工程价差报告编制办法。同时,在价差管理工作中,根据工程特点和建设管理现状,采用了每年按市场实际情况和国家及行业的有关文件进行测算和报批的办法。测算工作首先由项目法人委托具有甲级资质和对大型水利水电工程价差编制有丰富经验的工程造价咨询公司开展,并按照“依法计价、公平公正”的原则编制年度价差计算报告报南水北调办;之后,再由南水北调办组织对各项目法人报送的年度价差报告进行审查,综合汇总后形成南水北调工程综合价格指数和年度价差,报国家发展改革委批准。实践证明,这种做法保证了价差计算结果科学、客观和公正,也防止了讨价还价等扯皮现象的发生。

b.严格重大设计变更管理。设计变更,尤其是重大设计变更对工程投资控制影响较大,但在施工过程中却又往往难以避免。为了有效控制工程投资,南水北调工程对重大设计变更实行了严格的管理制度:①明确界定重大设计变更的范围,即对于初步设计批复后,工程任务和规模,工程等别及建筑物级别、设计标准,工程布置及建筑物结构、用途等方面发生变化,或工程设计变更引起总投资超出国家批准的设计单元工程初步设计概算投资,才界定为重大设计变更;②提高审批单位规格层次,要求重大设计变更必须报南水北调办审批;③严格重大设计变更程序,要求项目法人对重大设计变更情况进行认真分析,编制重大设计变更报告(包括变更缘由、技术方案、设计图纸、投资分析表等主要内容),并及时组织初审,提出报审意见。通过以上措施有效实现了对重大设计变更的管理,从而确保工程投资控制目实现。

2·3投资控制考评主要做法

a.建立奖惩机制。按照激励与约束并重的原则建立奖惩机制。首先,明确南水北调工程投资控制考评内容包括工程质量、安全、工期目标和投资控制,其中前三者是基本目标,实行一票否决,即只要有一个目标未能实现就不予奖励;其次,对于完成工程质量、安全、工期目标,同时有结余投资的,分析结余投资情况,属优化设计、技术创新、科学组织施工等管理措施形成的结余投资按比例用于奖励、弥补工程投资缺口等;最后,对于管理不善等主观因素造成超支的按规定给予处罚,其中超支情节严重的则将依据相关规定对有关责任人和责任单位给予行政处罚。

b.分级分层次考评。按照南水北调工程建设管理机制,确定投资控制考评分两个层面:①由南水北调办组织对项目法人投资控制的考评,具体实施时项目法人要对完工的设计单元工程编制初步设计概算和项目管理预算执行情况分析报告,评价投资控制情况,对于形成结余投资的,还要分析说明结余投资情况和具体数额,报南水北调办批准;②由项目法人根据直接管理、委托管理、代建管理的管理模式,对项目建设管理单位分别进行投资控制考评。

c.分阶段考评奖惩。根据项目生命周期,对南水北调工程投资控制的考评按初步设计阶段和建设实施阶段分别开展。①初步设计阶段投资控制的考评首先将审批的设计单元工程初步设计概算与对应的可研投资估算进行比较,计算出优化设计投资节约,然后由南水北调办按照节约投资额的一定比例对设计和参与设计工作单位进行专项奖励。②建设实施阶段投资控制的考评是将初步设计概算投资、经国家有关部门审批同意增减的价差之和,与项目实际投资支出(不含建设期贷款利息和超支建设管理费)进行比较,没有节余的不得奖励;投资超支的,按超支额扣减投资控制保证金;有节余的,返还投资控制保证金,并拿出一定比例作为项目法人留成收入,主要用于奖励。

3南水北调工程投资“静态控制、动态管理”实践的几点启示

3·1“静态控制、动态管理”模式是大型水利水电项目投资控制管理的科学方法

实行“静态控制、动态管理”模式,实际上是以编制初步设计概算年份为基期,把工程投资分为工程基本成本、基本预备费和价差预备费,对影响工程投资的静态因素和动态因素分别进行控制和管理。这种投资管理模式,防止了项目法人以价格上涨过猛,无法承担价差为由,一而再、再而三地要求修改概算,同时也防止其调整概算或者在修改调整概算时擅自提高设计标准,或者将因管理不善、施工浪费等原因增加的投资混杂在概算中,转移责任,变不合理、不合法为合理、合法,加大“三超”的严重程度。这种办法与国际上通行的做法是一致的。通过近几年的实践,证明了南水北调工程实行该投资管理模式有利于明确各管理主体的职责,发挥项目法人组织工程建设的主导作用和形成自我约束机制,也有利于国家管理部门进行监督。这与建立社会主义市场经济体制是相适应的,是符合建立现代企业制度的科学管理方法。

3·2激励约束机制是“静态控制、动态管理”模式有效实施的核心和关键

建立激励约束机制,落实项目法人责任制,充分调动参建各方控制工程投资的积极性,是实施“静态控制、动态管理”模式,有效控制投资,提高项目投资效益的核心和关键。为了建立健全投资控制管理的激励和约束机制,在确保工程质量、安全和工期的前提下,南水北调办对项目法人所管理设计单元工程进行投资控制考评,项目法人对建设管理单位所管理工程进行投资控制考评,建立投资控制奖惩机制,并由财政部和南水北调办共同印发了投资控制奖惩办法。根据奖惩办法,投资控制考评以静态投资加上经批准的年度价差之和,与完工项目实际完成投资(不含据实计列的建设期利息)进行比较,视节余或超支情况予以奖惩,这种激励是目标激励。同时,这种考评机制也是一种约束机制,如果项目法人由于管理不力造成投资失控,将会按突破投资的不同比例予以处罚,处罚额度控制在项目管理费的30%以内,并依据相关规定对有关责任人和责任单位给予行政处罚。正是通过这种激励和约束相结合的机制,保证了既实现目标激励的目标,又实现协调约束的作用,从而有力保障了“静态控制、动态管理”模式的顺利实施。

3·3风险共担机制是“静态控制、动态管理”的基础和保障

静态投资指以某一价格水平年计算的建设项目全部工程的投资,动态投资系指工程建设过程中包括通货膨胀和税种、税率变化增减的投资,建设期内需支付的筹资利息以及项目利用外资时发生的汇率损益等。无论是静态投资还是动态投资都存在风险。“静态控制、动态管理”模式是将静态投资的风险主要分给项目法人承担,而将动态投资存在的风险主要分给出资人(国家主管部门)承担,免除了项目法人难以承担的价差、贷款利率和政策变动风险。同时,在具体管理过程中为了风险分担更加公平合理,计算和核定更为公正透明、便于操作,依据风险共担的原则做了如下具体规定:①建设期利息支出与建设资金的来源和适用利率有直接关系,是项目执行层难以控制的,按实核增这部分动态投资;②项目利用部分外资则汇率的损益也按实增减动态投资;③如果国家税种税率发生变化,也按实增减动态投资;④通货膨胀引起的价格调整是项目投资“静态控制,动态管理”的重点。这种分担风险的原则和做法是公平合理的,也是符合国际惯例的,可以最大限度地避免人为因素的影响,大大减少每年投入计算及审定价格调整上的资源,可以让项目法人集中更多的精力去管理工程,也有利于出资人的宏观管理。

4结论

南水北调工程投资“静态控制、动态管理”模式是在逐步建立社会主义市场经济体制过程中如何落实项目法人责任制,建立风险约束机制,以提高建设项目投资效益的积极探索,是继三峡工程后,对“静态控制、动态管理”模式的又一次重要探索与实践。该模式的实施对于有效降低南水北调工程建设成本,严格控制工程投资奠定了基础。笔者对南水北调工程投资“静态控制、动态管理”模式的成功经验和做法进行了分析和总结,其成果对进一步提高南水北调工程及其他大型水利工程投资管理水平具有借鉴意义。