税费改革政府职能转变范文

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2006年3月14日上午,十届全国人大四次会议表决通过了国务院总理作的政府工作报告,在报告中明确指出,今年在全国彻底取消农业税。这意味着乡镇政府将停止收费功能,这将为强化乡镇政府的服务功能,实现乡镇职能的理性归位创造了条件同时,随着农业税的取消,乡镇债务暴露无遗,乡镇政府职能潜在的缺陷凸显出来,切实转变乡镇政府职能已刻不容缓

一、税费改革对乡镇政府职能发挥的影响

(一)取消农业税给乡镇政府职能转变带来的新困难

1.乡镇债务十分沉重。自1994年我国开始实施分税制改革以来,在独立的乡镇财政和“承包式”的财税体制下,乡镇政府为了完成上级的征税任务向农民征税,在完成农业税征收任务的过程中,乡镇政府便把各种税费任务落实到村里,完不成的村干部必须先垫付,长此以往就造成了大量的债务积压。随着农业税的取消,这些积压下来的债务更加难以清偿。当然除此之外,也还有因乡镇政府举债兴建基础设施等其他原因造成了大量的乡镇债务的积压。据悉,到2004年底,全国的乡村两级基层债务总额已超过6000亿元。背负着如此沉重的债务包袱,很难设想乡镇政府还有能力进行农村基础设施建设和公用事业的投资[1]。

2.乡镇运转资金不足,资金缺口较大。农业税取消之后,乡镇财政收支结构发生了极大的变化,除了国、地税任务分成收入外,计划生育社会抚养费外,主要来源是上级的转移支付,因为属于专款专用,受预算管理的刚性约束,因而实际操作运行缺口相当大。总之,乡镇政府作为国家一级基层政府却没有自己真正的财政,乡镇政府转变职能所需要的资金基本不具备。

3.乡镇政府中人浮于事现象严重。取消农业税之后,乡镇政府的主要职责应该定位在引导农民进行农村的现代化建设,而农村的现代化建设需要农业进行产业结构的进一步调整,这就需要有高素质的乡镇政府干部,根据本地的实际情况,进行战略规划,引导农民发展农村经济。但是,不少乡镇干部简单地把政府职能定位在收费和征税上,取消了向农民收税收费的权力,这意味着农村工作已经没有必要由乡镇干部去管,造成许多工作人员觉得无事可做或工作无从开展。同时,在乡镇政府内部也缺乏适当的激励机制,利益分配机制不合理,许多乡镇事业单位的工作人员也就缺乏积极性,无心引导农民发展农业经济[2]。

4.乡镇机构膨胀,冗员问题严重。随着农业税的取消,乡镇政府机构重叠,冗员问题尤为突出,这不仅增加了行政成本,加大了财政负担,而且还降低了行政效率。(1)长期以来,县级政府就将一些无财权职能部门直接交由乡镇政府全权管理,也就是通常所称的七站八所,即文化站、农机站、兽医站、林业站、卫生院、教育站、中小学等事业单位,同时,又将乡镇政府内设的办公室、民政办、司法办、计生办、财政办、土地办、农经站、企业办、城建所、教育办这些绝大部分都拥有相应执法权,控制和管理着农村社会的主要资源的部门收归自己管辖。大量的机构功能都是重叠的,而且这些部门的职责划分不清,职权和责任脱离。(2)原来的一些职能部门在农村免税后基本上已经没有实际意义上的职能,但仍然保留。在这种机构膨胀的情况下,人员也随之增加,使得乡镇政府人员数量快速膨胀。

(二)税费改革为乡镇政府职能转变创造了条件

随着农业税退出历史舞台,乡镇政府由过去的“接受任务”到“找事情做”,大大降低了工作量,减轻了干部的负担,因此,由于税费改革前“催粮罚款”而导致的乡镇政府人员剧增、机构膨胀的状况必须改变,乡镇政府精简机构、裁剪冗员成为税费改革后的必然结果。长期以来,乡镇政府工作的重中之重就是收税,能把税费收齐就是最大的政绩,其他本属于政府应该履行的职能却逐渐弱化,乡镇政府只能做到对上级政府下达的行政指令的服从,而上级行政指令大都是围绕“农业税”而衍生。所以,解除了税费征收为服务型政府的定位创造了条件,增强了乡镇政府职能转变的紧迫性。另外,随着农业税的取消,国家还给予农民各种补贴,农民由“被取”变成“被予”,农民的经营主题意识、民主法制意识明显增强,基层干部那种主要忙着催种、催收、催款、以农业税费为抓手,用简单的行政命令强迫农民的工作方式已没有了市场和空间,也失去了存在的基础和意义,这就需要乡镇政府职能实现有效的转变,为农民提供更多的公共服务信息。

二、促使乡镇政府职能发生变化的原因

(一)后税费时代的改革

随着农村税费改革的推行,不仅农村原有的一些深层次的矛盾开始出现,而且又陆续出现了一些新的情况和问题,对乡镇政府的冲击很大,乡镇政府如何在新的形势下定位,成为我们不得不面对的问题。税费改革最主要、最直接后果就是乡镇财政的汲取能力下降,财政上的窘境必定给乡镇政权的职能带来影响,乡镇政府内部的设置和运作以及乡镇政权的结构和功能都必须进行重新的构建,迫使乡镇政府必须进行人员机构改革,减人减事减支,把有限的财力投入到乡镇政府应该做的事务中去。职能转变和机构改革势在必行。乡镇管理的职能不转变,机构改革后的乡镇机关必然将出现新的膨胀,人员的不精简,税费改革后农村乱收费的口子就没法堵住,乡镇政府“赢利型经纪人”的角色就没法改变[3]。

(二)农村市场经济和市民社会的形成推动政府进行职能变革

20世纪80年代以来,伴随着市场经济的发展和民主化的进程,政府职能变革已成为一股引人注目的国际性浪潮和趋势。中国20多年的改革历程,以市场化与民主取向的政治体制改革要求中国政府必须做出回应,中国的乡镇政府也同样要进行政府职能变革。作为国家政权机关的乡镇政府必须不断满足乡村市民社会的政治经济上的要求,不过度干预市民社会,改变“全能型”的政府格局,不再过度干预市场和农村的政治经济社会事务,建立有限政府,重理政府与社会的关系,缩小政府的职能,向培育市场、提供公共服务和公共产品、保护环境、推进农业产业化等方向转变。塑造出一个相对独立于乡镇政府的强大的农村社会,实现部分政府职能向公民社会转移,并进而依靠强大的农村社会进行有效的监督和制约政府。把乡镇政府的事务都交给农民社会来决定,这样就创造出了一个自下而上的管理机制。

三、税费改革后乡镇政府在职能转变过程中存在的问题

(一)对乡镇政府职能转换认识模糊和不到位

目前,对乡镇政府职能转换还未形成共识,离职能转换的要求还有较大的差距。一是乡镇对自身的职能认识模糊。随着连续两年中央一号文件的出台、《行政许可法》的颁布施行及税费改革的实施,乡镇政府工作从内容到形式正在发生质的变化。对此,一些人对乡镇政府职能的转换明显表现出了不适应,过于强调客观困难,缺乏在新形势下对自身职能思考、探索的主动性;二是一些职能部门对乡镇政府职能转换认识不够。乡镇政府职能转换与部门的职能转换、职能发挥和服务是紧密联系在一起的,然而,不少职能部门或多或少都有一种“事不关己,高高挂起”的想法;三是对乡镇职能转换重视不够,存在“等”、“观”、“望”等现象。

(二)财政紧缺,收支矛盾突出,工作举步维艰

一是税费改革后,虽然对乡镇减收的缺口通过实施专项转移支付给予了全额弥补,但对多数项目的资金,实行封闭运行,导致过去靠调剂乡镇统筹等来弥补运转经费不足的乡镇,间接减少了资金来源。二是乡镇骨干税源严重匮乏,财政收入增长乏力。三是一些乡镇对乡镇供养人员进出把关不严,超越财政承受能力盲目进入,加重了财政的困难。四是由于税收征收机构垂直管理和按区域设置,不但加大了税收计划与收入预算的衔接难度,而且造成乡镇税收成本过高,增加了乡镇财政支出负担。五是乡镇政府宏观调控预算外资金的效果较差,使本就运转困难的乡镇财政雪上加霜。

(三)干部队伍素质总体偏低,干部管理机制不完善

首先,是乡镇领导班子及其成员的素质不适应。一些班子成员创新意识差,缺乏清晰的工作思路和开拓市场的能力;一些班子成员“对上不对下”意识严重;一些班子成员不注重团结,相互抬杠“内耗”现象得不到根治,削弱了领导班子的凝聚力和战斗力。其次,是乡镇干部队伍素质亟待提高。目前,乡镇干部队伍大致呈现三种状态,一是有一定创新和拼搏精神,能积极工作;二是工作缺乏主动性和创造性,“不求有功,但求无过”;三是稀里糊涂混日子,得过且过。三种状态中趋于中间的较多,真正熟悉农业、农村、农民工作,懂业务、懂技术的人只是很少一部分,这就与当前农村发展的新形势不相适应。干部管理机制不完善主要表现在两个方面,一方面是乡镇对所属干部的管理机制不健全、不完善,主要是干部管理方式单一,大部分乡镇仍然采用以干部包村和片线为主的岗位管理,特别是对所谓参加“社会实践”的乡镇干部的管理放任自流;干部考核方式不健全,吃“大锅饭”现象仍然存在;缺乏创新,只是一味地喊“现在干部难管、不好管”。另一方面,是县级有关部门对乡镇干部的管理机制不完善,动力机制不健全,主要是干部交流力度不够,干部本地化和长期在同一地方工作的现象较普遍;在选人用人方面缺乏有效的评价和淘汰机制,乡镇党委政府对干部的个人升迁几乎没有发言权;工作考核机制不健全,目前,乡镇对上级部门的考核非常看重,围绕考核做足文章,把大量精力花费在上级安排的各种任务和考核上,造成一些工作只有服务的形式而无服务的内容。

(四)有责无权,大包大揽,以有限的权力承担着无限的责任

乡镇政府管理着成千上万人口,责任不可谓不大,要做的事情不可谓不多。然而现实是乡镇政府处于“既要马儿跑得好,又要马儿不吃草”的两难境地。究其原因,在于乡镇政府和上级政府及有关部门的“责、权、利”关系不明确,乡镇政府在某种程度上已经成为县级政府的派出机构,甚至是某些职能部门的办事机构。每年,乡镇总要签下数个“责任书”,成立数个工作小组,真可谓“上面千条线、下面一根针”。乡镇对自上而下的数量化的任务没有任何商议和保留权,特别是对计划生育、安全生产、社会治安综合治理“一票否决”的工作,上级没有赋予相对应的职权,乡镇几乎没有实际控制权力,这就导致乡镇以有限的权力承担着无限的责任。

(五)基层民主法制建设薄弱

近年来,基层民主法制建设成效明显,但仍然滞后于时展的要求,乡村一级民主法制建设尤显薄弱。有的乡镇干部对现行的政策、法律、法规一知半解、知之甚少,要靠其依法行政、进行有关的宣传、增强农民的民主法制意识还有较大困难;村组建制调整后,对《村民委员会组织法》的贯彻落实还处于探索阶段,村级民主政治建设中出现了许多新矛盾和新问题,如何做到村党支部坚持发挥核心作用与村民委员会强调村民自治的统一协调,如何有效解决部分地方存在的封建、宗族、家族势力阻碍民主法制建设进程等问题,还有很长的路要走,等等。

四、实现乡镇政府职能顺利转变的对策和建议

(一)界定具有中国特色的乡镇政府职能

总理在《关于当前农业和农村工作的几个问题》中指出,要适当调整乡镇在经济管理上的职能,切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来;同时,要努力提高社会管理和公共服务水平;按照依法行政的原则,宣传、落实好党和国家的政策、法律,规范自身的行为,保障农民的合法权益,维护农村社会稳定,巩固党在农村的执政基础[4]。这为乡镇政府职能界定确立了方向。乡镇政府的社会管理职能主要是政策服务和法律服务,宣传贯彻落实党在农村的各项方针政策,加强法律的宣传教育,提高农民的法制意识和合法经营观念,妥善处理人民内部矛盾和各种利益纠纷,整顿农村社会治安秩序。公共服务职能主要包括销售服务、信息服务和科技教育培训服务。销售服务的内涵主要是对现有的供销系统进行彻底改革,用现代化物流配送的理念,构建连锁经营体系,使农民对农资产品的需求建立起顺畅的通道;信息服务的内容则是整合农村信息服务资源,加大投入,实现农民与所需信息的零距离。

(二)切实转变乡镇政府观念,提高乡镇政府人员的能力、素质

作为乡镇政府要具有行政管理的新理念,即要树立有限政府、效率政府、服务政府和信用政府的新理念,要在处理政府与市场的关系时,大力推行以市场为导向的改革,充分发挥市场机制的优势,转变传统的控制取向为服务取向,发挥好社会中介组织的作用,树立效率观念,从宏观和全局的角度为农民服务,树立诚实守信的新形象,同时在新的体制下,乡镇政府人员必须熟悉市场经济规律、现代管理理论以及科学决策方法,因此要加强在政府人员中的理论学习,加大培训力度,提高理论和决策水平;同时,需要强调的是乡镇政府是处于国家正式权力组织序列的最末梢,上接国家下联农民,这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村双重力量的交互作用,这也就决定了乡镇政府必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔,保持较高的亲民性。因此,可以斟情考虑打破硬式的乡镇干部选择录用条件要求,破格选拔一些既有实践经验又有较强驾驭市场经济能力的人才担当乡镇干部。

(三)妥善解决乡镇债务和资金不足的问题,为乡镇政府职能的转变提供资金基础

要妥善解决乡镇债务首先就要锁定历史债务,防止新的不良债务的发生,同时要积极回收债权,通过转账、抵账等方式化解部分债务,还要靠多渠道地盘活集体资产化解,如拍卖精简机构之后多余的资金办公房、公车等,将所获得的资金全部用于归还乡镇债务。在此基础上,上级政府也要加大专项资金的补助,从而加快乡镇债务的化解,切实加大上级政府对乡镇政府转移支付的扶持力度,一方面,进一步加大中央、省对县、乡镇的转移支付力度,另一方面,也应加大倾斜力度。上级部门要在专项资金和具体项目上加强对乡镇的倾斜和扶持力度,切实加大对农村基础设施、农业科技推广和农村教育、卫生、文化事业的投入。

(四)机构改革和人员分流

乡镇职能的全能性,以及编制上的随意性造成了乡镇机构的持续膨胀,逐渐分化成了“五套班子”和“七站八所”的政府格局,加上内部党政一体的权力体制,使乡镇不仅财政负担沉重而且工作效率低下,官僚主义、形式主义泛滥,对乡镇机构的裁撤并转成为必然。因此,机构要向着“资源聚集、职能整合”的方向改革,实行体制中的大面积的党政兼职和相互交叉任职等。这样就要求很大一部分人从中分流出去,如果人员分流的目标不能够实现,那么机构和岗位的“消肿”、重组就无法实现,从而乡镇的职能转变势必就无法保证。

总之,乡镇政府的职能转变在取消农业税之后势在必行,但必须坚持积极稳妥的方针,首先要科学地界定当前具有中国特色的乡镇政府的职能,在保证乡镇政府从管制型向服务型转变,从资源汲取型向资源支持型转变的基础上推动乡镇政府的职能转变,全面系统地解决职能转变过程中存在的问题,从而真正发挥乡镇政府在建设社会主义新农村建设中的积极作用。