城镇社保政策群体的转变范文

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作者：张慧霞单位：北京劳动保障职业学院

在政治学家哈罗德•拉斯维尔(HaroldLass-well)看来,政治的含义是“谁得到了什么,什么时候和怎么获得的”。①社会养老保险在某种意义上也是一种政治。首先,社会养老保险属于政治行为,它由政府主持和参与,国家建立正式的规章制度,成立相应的执行机构并强制执行。若没有政府规章制度和相关机构作保证,养老保险将被定性为私人行为。其次,社会养老保险政策的目标群体虽然是老年人,但是现代社会养老保险政策却可能影响到其他群体的利益,它的变革更大程度上是多个社会利益群体之间力量的博弈。第三,社会养老保险政策属于国家的规章制度,它需要国家采取一定的强制力,才能制止逃避行为或搭便车行为,保证其有效性,实现养老保险政策的目标。从政治学的视角对中国的社会养老保险进行研究,可从以下三个方面进行考察:(1)社会养老保险政策的目标群体在一定时期是谁?为什么会是他们?(2)历史进程中他们的利益是否有变化?(3)社会养老保险政策的变化对整个社会群体结构的影响是什么?用通俗的话讲:若把中国社会养老保险政策比喻为一个筐的话,装在筐里的都是谁?下一步谁最有可能被装进去?中国社会养老保险制度改革是在为兑现社会主义制度框架下对一部分群体的承诺,还是对旧日承诺进行变革,对新的社会群体重新承诺?本文将试图从政治学而非经济学的视角来研究中国的社会养老保险政策目标群体的演变,从而更好地理解新中国的养老保险政策变革。

一、萌芽期社会养老保险政策的目标群体

(一)国民政府的养老保险政策的目标群体

中国的社会养老保险最早出现在民国时期,此前多是家庭养老和社会救济。民国时期,在一些零星的企业里产生了“企业职工养老保险”。最早提出应为工人建立“养老保险”的应是北洋政府,出现的原因是迫于工人罢工的压力,由交通部、农工商部确定了这些部门的职工的养老保险,“为职工谋储蓄或保险,及其他一切利益,得于工资内酌量提存,代为保存”。②但由于其存在的时间较短,地方很少真正执行。“中央命令不出都门,各省行政自为风气,违法者无适当之制裁,执事者以私意代法令,故虽有不完全之规章,而遵行者寥寥无几何”。③此时养老保险有政策,但实施结果却较差,中央政府无能力强制实施。北洋政府之后的孙中山先生学习西方的养老保险思想,提出了“设公共养老院,收养老人,供给丰美,律之愉快,而终其天年”。④孙中山去世以后,领导下的国民党政府在内外压力下制定了社会养老保险政策。由于当时国内战乱不断,该政策在执行上显得相对无力,但却在社会养老保险体制建设上取得了进步,即该政策是民间的自发力量和政府的强制力量共同作用的结果。参与社会养老保险政策讨论的不仅有政府官员、知识分子和民族资本家,还有工人和国际劳动组织。当时社会养老保险政策的目标群体为工人、公务员和学校的教职员工。政策规定这些人年老退休后应能够享受到一定的养老待遇,国家和雇主在此方面应负有责任。当时的国民党政府还成立了专门机构,负责制定相关政策和法律。尽管国民政府的养老保险在监督和执行上相对有限,但却给新中国成立后的养老保险形成了影响。

(二)中国共产党的养老保险政策的目标群体

建国前,中国共产党的社会养老保险可分为三个阶段。第一个阶段是在建立革命根据地之前。此时中国共产党的政治任务是在大城市发动工人运动闹革命,此时确定的社会养老保险政策的目标群体就是工人。中国劳动组合书记部⑤在1925年的《经济斗争决议案》中规定应实行社会保险制度,保障工人的生活条件,对不可避免的疾病、死伤、失业、衰老等,实行社会保险,使工人在老年时能得到救济。1927年,全国第四次劳动大会通过的《经济斗争决议案》规定企业应设立劳动保险金,为年老残废者发给终身养老金。1930年的《劳动保护法》规定要实行养老保险。确定工人为养老保险的主要受益群体。在确定相关议案后,党还策动工人向当时的国民政府施加压力,发动工人进行阶级斗争,争取养老方面的权益。第二阶段是党建立革命根据地之后。1931年颁布的《中华苏维埃共和国劳动法》规定,社会保险适用于一切雇佣劳动者,但对于农业工人、苦力、家庭工人与零工的社会保险,中央劳动部提出“要做特别章程实施之”。社会保险基金来源于雇主,雇主在应付职工的工资之外,还应支付全部工资的10~15%作为社会保险基金,绝对不得向被保险人征收保障费,也不得从工资中克扣。社会保险基金的一部分用来支付工人年老后的优抚金。1933年,雇主所应支付的社会保险基金比例调整为全部职工工资总额的5%~20%。在管理上,中国劳动组合书记部拟定的《劳动法案大纲》规定一切保险事业须由工人参与制定,社会保险基金则完全由雇主或国家出之,受保险者决不分担。国家应设立劳动局进行管理。1931年的《劳动法》规定由职工会的代表选举社会保险机关的管理委员会,并由政府批准,而在职工会和劳动部的监督之下管理社会保险基金之收入用途,雇主不得过问。此时,革命根据地多是建立在经济不发达的农村,农民与农村都没有脱离关系,传统的家庭养老仍然在起着重要的作用。此时,社会养老保险政策的目标群体是从城市投奔到革命根据地的学生、知识分子和工人,也是为了保护这批革命精英,增强革命吸引力。第三个阶段则是解放战争时期,此时中国共产党着力于接管战胜区的企业,为了实现政治上的平稳过渡,国民政府时期企业原有的养老保险政策得到持续。新政府接管了官僚资本和外资企业,对其员工实行“原职原薪原制度”的方针。1948年12月颁布的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》,规定在国营和公有企业中实行社会养老保险,而对于企业中之供给制度人员不适用。当时规定企业要缴纳工资支出总额的3%作为劳动保险金。对有一定工龄之老年工人应给予其生活补助金。

二、创建期社会养老保险政策的目标群体

(一)全国性质的城镇企业职工的养老保险

新中国成立前夕,在起草《共同纲领》时,主席首先提出在全国要实行劳动保险。他说,“全国解放了,农民分得了土地,享受到了革命胜利的果实。现在我们进城了,企业职工生活有困难怎么办?马上提高工资没有条件,当前主要任务是恢复生产,但是职工中的生老病死、伤残问题还是可以解决或减轻的吧!东北地区实行劳动保险的效果很好,全国也可以实行”。⑥这就有了《共同纲领》对公私企业应逐步实行劳动保险制度的规定。在颁布《共同纲领》的时候,企业大部分依照《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》建立了相应的社会养老保险制度,主要的受益群体就是城镇企业职工。为了继续延续国民党政府统治时期的某些行业的退休制度,从而保证新政权的巩固,1950年3月15日,政务院财经委员会发出《关于退休人员处理办法的通知》,表明新政府认可“旧中国就有退休金的机关、铁路、海关、邮局等单位的职工”的退休制度,这些部门原有职工在旧中国享受退休保障制度得以延续。⑦对于为新政权服务的革命工作人员继续采取供给制办法,养老保险政策不适用于该群体。新中国成立后,社会养老保险政策的目标群体主要限定为城镇企业职工,其中包括旧中国已经退休的没有政治错误的职工。农民、政府公务人员、医生和教师等其他群体是不在其中的。

(二)有限的城镇职工及其家属

1951年,中央人民政府劳动部与中华全国总工会共同组成了起草委员会,起草了《中华人民共和国劳动保险条例》(简称《劳动保险条例》),并于1951年2月26日由政务院正式颁布。该条例也是迄今为止建国后唯一的一部社会保障法规。“无论是当时的中央政府还是工人都把《劳动保险条例》比作农民在时分得的土地,即新中国建立后,让农民得到了土地,有了生活保障。城镇职工应该得到劳动保险”。⑧《劳动保险条例》的受益群体为雇用“工人与职员”人数在一百人以上⑨的国营、公私合营、私营及合作社经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关。此外还有铁路、航运、邮电的各企业单位及附属单位。《劳动保险条例》规定:能够享受养老保险的大企业职工,在养老保险待遇上除本人拥有退休金外,其家属也相应地被“企业”和“国家”负责。在1956年1月,劳动部发出了《关于年老体衰职工以其子女代替工作问题复轻工业部的函》,提出企业劳动力不足,按规定手续经批准从社会招用工人和职员时,可适当吸收退休后生活确有困难的职工的子女参加工作,但不作为一项制度。同年7月,劳动部又发出《关于企业单位招用职工家属问题的通知》,提出经批准从社会上招收人员的单位,可以吸引本单位适合工作要求条件的职工家庭或有供养关系的家属。⑩由此可以推出,一旦进入了实行《劳动保险条例》企业的职工,不但其自身的福利有保障,其家属的工作权利和相应的福利也有保障。当时国营企业基本上都实施了《劳动保险条例》,因此国营企业的职工是养老保险的主要受益群体。其后,养老保险的覆盖范围不断扩展,如在时期,对资产阶级工商业者、地、富、反、右、坏等反对分子也给予相应的退休、退职待遇,并对其子女有特殊照顾。同时,城镇的轻工业、手工业等集体单位的职工也被扩展进来。整个城镇地区的企业职工的退休、退职的规定基本上走向了统一。

需要说明的是,城镇企业的职工也有“固定工”、“合同工”和“临时工”之分。城镇企业单位中的“固定工”是有养老保险的,退休后有退休待遇,而“合同工”和“临时工”是没有这些待遇○11。建国初期,政府为了实现工业的现代化,赶超西方发达国家,继续以农业支持工业,在工业上偏重于重工业,弱化与消费有关的轻工业发展。在职工待遇上,也是优待重工业的工人,其次才是轻工业的工人。这种导向导致了城镇职工在养老保险上特权地位的产生,特别是大的国营重工业的工人。他们以及他们的家属的一切福利都由国家负责和提供。他们成为仅次于国家干部的第二群体○12。

三、过渡期社会养老保险政策的目标群体

中,养老保险的管理下放到基层,由单位各自管理,故养老保险相对混乱。养老保险混乱状况与当时混乱的用工制度相伴。初期,有些临时工、季节工变为固定工,许多集体企业和私营企业被国有化,故养老保险的政策覆盖范围被扩大。虽然政策规定只覆盖城镇的全民性质的企业职工,但当时这样的单位及其职工所占的比例在初期却不断增大○13。初期,社会养老保险的政策实施与其政治理念在当时的氛围下存在矛盾。一方面,若城镇职工的福利不一视同仁就是搞特权,要遭受批判,故一些“合同工”和“临时工”被转化成固定工;但另一方面,一切有关工人的福利又都被批判为工会向工人所发出的“糖衣炮弹”。“养老保险”变成了一个需要辩证处理的待遇。工人年老后需要有“退休金”,但“无产阶级”进行社会主义建设需要无私奉献,个人应不求回报,故不应向国家提出物质要求,否则将会被批判为犯“修正主义”的错误。因此,有些工人到了退休年龄也不主动申请退休,以免遭到批判。后来,由于“固定工”人数激增,国家财政无法承受相应的工资和福利待遇,许多原“合同工”和“临时工”的身份又被恢复,其养老保险的待遇也相应被剥夺。

四、完善期社会养老保险政策的目标群体

结束后,国家在经济体制上有所改革,1984年以后,国家决定发展有计划的市场经济,非全民所有制成分增加。原计划体制在当时虽有保留,但对企业内部职工和社会闲散人员却放松了管制。城镇企业除了国营和集体企业外,还出现私营、外资和个体。城镇职工的类型也变得多样起来,除固定工外,合同工和临时工增多,另外还多了个体劳动者和农民工等。伴随着在该行业就业的人员也逐渐增多,真正能被养老保险覆盖的比例也越来越低。据《中国劳动工资统计资料》(1949-1985)提供的数据,1985年,在国有、集体单位就业的人数占全部城镇就业人数的96•14%,养老保险覆盖城镇职工人数约占全部城镇职工总人数的80%;但到了1989年,在国有、集体单位就业的人数占全部就业人数的94•58%,当年养老保险覆盖城镇职工人数占城镇职工总人数的比重则降低到33•47%,1990年降到30•52%。随着国有、集体单位就业人数在所有就业人数中所占的比例越来越低,传统的养老保险政策已经不适用于目前的就业形式。若不对养老保险进行改革,那么其覆盖率将会越来越低,更多的职工将被排除在养老保险体系之外。

(一)城镇企业的固定工和合同工

为了推动经济体制改革,特别是国有企业的改革,国家开始对原来的社会养老保险政策进行完善,其中之一就是扩面。具体内容包括:第一,养老保险首先在新招用的劳动合同制工人身上进行改革。1982年国务院体制改革办公室提出“发展社会保险事业”,提出由国家向全民所有制的劳动者和企业征收一定费用用来发放退休金。同年3月,在江苏常州进行试点,要求企业集资、国家补贴和对达到一定工资水平的在职职工的工资提取一定比例以筹集社会保险养老基金。退休职工由地方社会保险机构管理。第二,合资企业的职工被扩展进来。1984年1月19日,经国务院批准,劳动人事部《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》,对合资企业的职工实行劳动合同制。此类企业须给中方职工支付劳动保险、福利等费用,其管理机构为中方合营企业的工会组织。其待遇标准同国营企业职工相一致。第三,城市集体企业的职工不分性质,均可实行养老保险。1984年4月26日,劳动人事部、中国人民保险公司发出《关于城市集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》,提出建立法定的城镇集体企业职工养老保险制度,保险费实行企业、个人分担,企业应负担主要部分。1991年6月26日,国务院总结了此前试点地区养老保险政策的经验,颁布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,这标志着我国现代社会养老保险制度改革的开始。《决定》提出要逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险相结合的制度,改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法,实行国家、企业和个人三方负担,职工个人也要缴纳一定的费用,基金模式实行部分积累制;强调了基本养老保险基金的省级统筹。1995年3月1日,国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,统一性质的养老保险政策全面推广。1997年,国务院下发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,提出建立统一的企业职工基本养老保险制度,其核心内容是“三个统一”,即统一规范企业和职工个人的缴费比例、统一个人账户规模(记账比例)、统一养老金计发办法,各地不同的社会统筹与个人账户相结合制度模式自此走向统一。至此,城镇企业的固定工和合同工均被包括在社会养老保险政策中。需要说明的是,由于政策的目标群体是落后于经济形式的变化,所以此时实施的结果就是国有、集体企业的正式职工(固定工或合同工)一般参加社会养老保险,在这些集体中的临时工和农民工是不参加的。

(二)城镇其他形式的就业人员和农民工

在1997年的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中,国家开始关注城镇个体劳动者的社会养老保险,提出要和城镇企业职工一样,逐步实行基本养老保险制度。2001年,劳动部颁布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》,其中明确提出:城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员可以自愿参保,缴费达到一定年限后可以同企业职工一样,享受社会养老保险,并提出了具体的缴费要求和享受待遇的标准,这个规定使城镇社会养老保险政策的目标群体进一步扩大,政策的目标群体变得更有弹性。国家很早就关注农民的社会养老保险○14,但农民工的社会养老保险则是在2001年的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中出现的。此规定提出,若农民工与城镇企业形成正式的劳动合同关系后,农民工可以参加社会养老保险,但此社会养老保险若缴够一定年限,可以享受社会养老保险,但在缴费标准、统筹范围和待遇标准上是有别于城镇职工的。除此之外,国家也只是提出了农民合同工的社会养老保险的处理办法,并没有出台统一的农民合同工参加社会养老保险政策的规定,各地对本地区的农民工的社会养老保险执行的情况一直以来都不是很理想。另外,由于农民工社会养老保险不能异地接续和转移,所以不符合农民工的就业特征。面对农民工相对独立的社会养老保险政策,从2008年至今,国家对农民工的社会养老保险开始进行改革。一方面在管理上,农民工的社会养老保险不可以中间退出,可以异地接续转移;另一方面,最新的《社会保险法》规定农民工必须同城镇职工一样,参加社会养老保险。农民工相对独立的社会养老保险政策到此结束。从2011年7月1日起,在城镇职工社会养老保险政策中,农民工不再作为一个特殊的群体。政策的覆盖范围有了更大的扩展,其公平性体现得更加明显。

(三)机关事业单位职工

1997年的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中,对实行企业化管理的事业单位的职工,按照企业的养老保险政策的规定开始参加社会养老保险政策。2000年以后,一些地方的自筹自支的事业单位的职工开始参加社会养老保险。与此同时,一些地方政府要求所有的事业单位、地方的机关单位的职工同企业职工一样,参加社会养老保险。在这些试点地区,社会养老保险政策覆盖了几乎所有职工。但全国一直以来都没有对事业单位职工的社会养老保险政策颁布强制性的统一规定。这种情况因《社会保险法》的颁布而被结束。所有事业单位职工都被包括在社会养老保险法体系下,机关或参公的事业单位的职工除外。完善时期的养老保险政策的目标群体不断扩大,其参保主体越来越多,职工身份或户籍都不再被区别对待。

五、社会养老保险政策目标群体发生变化的特征

中国社会养老保险政策从党成立之日起发展到今天,其目标群体呈现出不断的变化。建国前,党的养老保险政策规定社会养老保险政策主要适用于城镇工人,在革命根据地适用于来自于城镇地区的革命工作人员。国统区则主要适用于部分单位的职工、政府公务人员和学校的教职工。“参保者”往往是工人阶级,革命的主要依靠力量。建国后初期,从党的阶级性质出发,“工人阶级”养老问题受到党和政府的高度重视。无论是《共同纲领》(1949),还是《劳动保险条例》(1951)都明确规定:只要在具有一定规模的企业职工均可参加社会养老保险。当时国有企业的职工首当其冲,并成为国企与其他类型的企业吸引工人的一个优势。随着社会主义改造完成,养老保险政策覆盖的人群也不断扩大,到初期达到顶峰。后来由于养老保险作为资产阶级腐蚀工人阶级的“糖衣炮弹”被批判,养老保险呈现出政策规定上范围较广,但在实施上却相对受限的特征。中后期,养老保险的覆盖范围又缩小,这种情况在1991年养老保险改革才有所改变。随着城乡经济体制变革,“工人”或“干部”身份的不断变化,社会养老保险政策的目标群体也发生相应的变化,由最初的国有和集体企业的固定工,扩展到今天城镇企事业单位的所有职工,包括农民工。

总结其历史变化特征可归结如下:第一,我党的社会养老保险政策主要是服务于产业工人。为了革命的需要,其政策目标群体主要针对城镇的工人阶级,农民则主要依赖于土地和家庭养老。在具体实施上,政策受经济条件的限制,能够覆盖的范围非常有限,第二,建国后到经济体制改革前,社会养老保险政策规定的范围与此前相比有扩展,但在具体实施过程中仍旧只适用城镇国有和部分集体企业的固定工和少数的合同工。长期存在的部分集体企业的职工、私营、农民工、临时工、手工业者、无业者、家庭劳动者等往往被排斥在外。这一方面是受当时经济条件的限制,也受当时政治和意识形态的影响。第三,社会养老保险政策服务于经济体制改革的功能被强化。结束后,国家开始着手发展社会主义市场经济,社会养老保险成为保持社会稳定的重要力量。为了实现对原有国企职工的利益承诺,真正意义上的“城镇职工”的养老保险开始实施。在这个过程中,政府开始弱化在社会养老保险中的责任,企业和个人的责任不断增强。随着社会主义市场经济体制的不断完善,社会养老保险的覆盖范围不断扩大。到了今天,社会养老保险政策所覆盖的不仅仅是“城镇企业职工”,几乎是所有的城镇企事业的劳动者,甚至在部分地区还包括机关的职工。

总之,社会养老保险政策从原来少数的“工人贵族”变为今天的“普通劳动者”,这一方面反映了国家经济实力增强,另外,从政治视角来看,这也反映了“参保者”不再以“政治身份”和“社会身份”来确定是否能参保,而是拥有平等社会权利的社会成员均可参保。今天的社会养老保险变成了国民收入的分配和再分配,所有的社会成员不分城乡、单位性质,均可享受这种分配。对于社会弱势群体如无收入或经济收入低生活困难的人员,国家还有相应的社会救济。虽然,目前的社会养老保险在政策规定上,没有实现绝对的社会平等,但政府却在不断完善政策规定,以推进全体社会成员的平等。经济的发展越来越依赖于市场力量,社会的发展则越来越依赖于政府。社会养老保险政策将会逐渐变成党和政府管理国家的重要工具。因此社会养老保险政策的“筐”里装着越来越多的社会成员,将来可能是全体社会成员。