社保基金投资法律监控探究范文

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2000年8月，我国政府决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，由其负责管理运营全国社会保障基金①。截至2004年6月底，全国社保基金委托投资占基金总资产的比例是24.4%，而截至2009年12月31日，全国社保基金委托投资占基金总资产的比例则高达46.63%；更值得关注的是，2004年6月底全国社保基金股票投资的比例是7.75%，而2010年6月17日，全国社会保障基金理事会理事长戴相龙在台北出席“2010经济金融论坛”时表示，到今年底将提高中国股票占总资产的比重至30%。以上数据显示，除社保基金总资产的数额在逐年显著提高外，风险投资占总资产的比重也已经翻番，其中风险最大的股票投资比重的提高则更是惊人。这一切也从侧面提示我们：社保基金的增值投资是大势所趋②，且日趋发达；同时，社保基金的投资风险也与日俱增，亟需防范。

一、我国社保基金投资监管存在的问题

我国社保基金入市投资的进程不可谓不够艰难与曲折。从社保基金入市的实践来看，前后总共也不到10年。其间存在的问题却不少，主要有以下几点：

1.我国社保基金的投资理念在安全与增值之间纠结

金融自由和金融安全是一对由来已久的“冤家”，任何国家的经济活动与政府管理行为都不可能避免在这二者之间作出适度的倾向性选择，只不过，从长期来看，安全理念和自由理念是交替性占据上风的，我国也不例外。社保基金又被称为“老百姓的养命钱”，其意义和价值何其重大不言而喻，社保基金的安全自然始终处于价值选择的先决地位。但我国的国情决定了我国的社保基金面临着人口基数大、增长速度快、老龄化程度深③、社保支付压力重等严峻问题的考验。以往的社保基金大部分都用来购买国债或存入银行，但国债回报率远远低于其他投资产品，通货膨胀的起伏也在一定时间内使得银行存款呈负回报率，而越来越多的国民期盼着越来越大的社保支付，这就使得我国社保基金的日常运转和功能发挥都受到巨大的挑战，因而，社保基金的保值增值势在必行。我国对社保基金的安全性的追求始终是放在首位的，这一点不仅正确，也不可动摇。但是为了实现社保基金的宗旨与功能，却必须用投资收益来弥补和对冲基金的贬值与支出的增加。这两种理念的博弈很大程度上造成了我国在社保基金投资增值行为领域内的争执、犹豫和徘徊。

2.我国社保基金的投资渠道在单一化与多元化之间挣扎

在社保基金入市投资放开之前，我国大量的社保资金基本上都是用来购买国债以及存入银行，以之利率和利息来实现社保基金的保值和增值。但是经济全球联动效应的凸显，投资工具的充分开发使得社保基金传统的投资渠道与投资工具显得相形见绌，而且它们的投资收益率较这些新型的投资渠道和投资工具的收益率低很多，再加上通货膨胀的影响，致使我国社保基金面临着大幅缩水贬值的困境。[1]（P16）国际上允许社保基金多元化投资的国家允许社保基金投向公司股票、公司债券、政府债券、短期贷款、抵押贷款和房地产等领域。而我国的投资渠道相对单一，虽然在多方面的积极努力之下，投资渠道已经在很大程度上得已拓宽，股票等高收益的投资比例和幅度在逐渐提高：2003年社保基金开展了债券回购业务；2004年进行了未上市企业股权投资，2005年开通了上证50ETF（中国内地证券市场的第一个交易所交易基金，ExchangeTradedFunds）直接投资；社保基金依据《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》于2006年5月1日起有权进行海外投资。但是由于近几年来我国A股市场的大幅度波动以及国际资本市场的动荡不安，我国社保基金的投资收益受到了很大影响。这些负面效果就使得有些声音限制甚至反对社保基金投资渠道多元化，以此来降低投资风险，确保社保基金安全。

3.我国社保基金的投资监管是一种复杂的多头监管

有人指出了我国社保基金的投资监管的现状：目前全国除了北京、天津、福建等少数地区外，大多数省市的社会保障基金既有“县级统筹”，又有“市级统筹”、“省级统筹”。劳动与社会保障部门、财政、民政、人事等部门都参与社会保障基金的统筹和管理，造成地区、部门之间难以协调和集中运营，无法发挥规模效应，扩大了社会保障基金投资风险。同时，各部门分别设置管理机构，造成机构重置，人员臃肿，效率低，浪费严重。另一方面，由于社会保障基金的多头管理也容易导致社会保险基金的行政监督、财政监督和审计监督各自为政。一旦哪方面松懈，就难以形成监管合力。[2]2010年10月28日通过的《社会保险法》不仅没有将社保基金分为日常基金和投资基金进而分类管理，而且对社保基金的监管主体仍然语焉不详。当然，我国也试图从其他途径对社保基金的投资监管进行规制，比如，人力资源和社会保障部已经授权中国政法大学法与经济学研究中心起草《社会保险基金监督管理条例（草案）》，其内容和作用有待观察且值得期待。

4.我国社保基金的投资监管面临着系统性经济危机的考验

现有的大部分关于社保基金投资监管的研究都是在一个没有系统性经济危机的前提下展开的，因此，已有的研究成果和配套规定在应对系统性经济危机方面准备不足。在资本市场尤其是证券市场繁荣发展，至少是处于平稳状态时，社保基金的投资策略是比较积极的，与之相对，社保基金的投资监管也侧重于投资行为的违规监控；而在以证券市场为代表的资本市场处于动荡起伏或者萧条状态时，社保基金的投资监管策略则应是保稳定、促发展。始于美国、蔓延全球2008年经济危机使得我国的证券市场在经历了2007年的阶段性发展顶端时纵身一跃，急转直下。在这样的形势下，我国社保基金的增值投资行为和成果也遭受重创，社保资金大幅度缩水。应该说，我国社保基金入市投资是在冲破诸多阻力后才变成现实的，这一过程始终伴随着很大程度的阻碍和质疑，已有的社保基金增值投资的课题攻关都围绕着如何打开社保基金投资的深度和广度，而在此番全球性经济危机到来之前就系统研究如何应对系统性经济危机下社保基金投资监管策略的智力储备就显得相形见绌了。可以说，除了在原有的非系统性经济危机情境下社保基金投资监管的继续深入之外，应对系统性经济危机冲击下的社保基金投资监管也已经成为我国社保基金投资监管研究的极其重要且必不可少的新课题。

二、我国社保基金投资监管的法律规制策略探讨

1.监管制度建设方面的法律规制

在我国，对社保基金进行监督和管制的法律依据主要有《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险经办机构内部控制暂行办法》、《社会保险基金要情报告制度》、《企业年金基金管理试行办法》、《企业年金基金管理运营机构资格认定办法》等法律文件。客观地讲，这些规定对社保基金的正常运转和失误纠正等发挥了重要作用，但由于这些文件的滞后性（所有法律固有的特性），以及社会保障事业和社保基金运作所面临的新情况和新挑战层出不穷，因此，监管规定似乎有些吃力；除了社保基金资金的日常运作，我国社保基金在全球性金融危机的情境下面临着巨大的保值、增值压力，因为随着人口老龄化的加剧、CPI的高企、通货膨胀的抬头，社保基金存在着入不敷出的危机，商业增值投资势在必行，但相关的法律监管制度与体系却相对落后，有些领域甚至是空白。2001年12月，财政部与劳动和社会保障部联合颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，长期以来它都是全国社保基金投资运作的主要法律依据。虽然《社会保险法》已出台，但发改委就业和收入分配司副司长王小卓早就公开表示过：《社会保险法》对于社保基金的规定是原则性的，缺少操作性。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》在社保基金投资监管中的地位不会发生变化，长期来看其仍将作为社保基金投资监管的主要法律依据。但是该法律文件效力层级较低，具体内容也不甚全面，再加之已经时过境迁，所以完全倚仗它来进行社保基金的投资监管未免会捉襟见肘。因此，加大力度建立、健全社保基金的投资监管法在当前的情形下意义重大，不仅要提高社保基金投资监管法律规定的效力层级，还要总结汇总已有监管难点全面立法，并要区分非系统性经济危机和系统性经济危机下的监管重点，补足在系统性经济危机冲击下的监管制度。

2.监管理念方面的法律规制

我国社保基金投资监管理念的法律规制主要涉及两个方面的问题：第一，金融安全和增值保值之间的平衡。2006年3月14日，财政部、劳动和社会保障部、中国人民银行联合了《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，标志着社保基金正式启动海外投资。10月9日，全国社会保障理事会又与花旗银行和北美信托签署了境外托管协议，标志着社保基金投资海外资本市场迈出了关键一步；2010年5月21日，全国社保基金理事会理事长戴相龙在“2010中国股权投资基金发展论坛”上呼吁放宽社保基金的投资范围。社保基金理事会投资PE（PrivateEquity，私募股权投资）的最高限额为10%，但要求投资对象必须为国家发改委批准和核准的基金管理公司。戴相龙认为，应当放宽如此限制，可以允许对一些直辖市的基金进行投资。请注意这两个事件的发生时间，前一事件是在2008年经济危机发生之前，当时我国资本市场比较稳定、良性运作；后一事件是在经历了2008年金融危机的全面冲击后，我国资本市场相对比较严峻的情境下发生的。这也说明，我国官方对于社保基金的投资限制在不断打开，无论是在经济平稳运行时还是处于经济危机影响下。因此，我国社保基金投资监管的理念仍将以安全为首，这是不会改变的，但是也决不会因为经济环境的起伏而忽视或放弃对增值性投资的追求。第二，审慎监管与严格限量监管的权衡。审慎监管模式要求社保基金进行审慎的、专业化的投资决策，官方把握总的审慎原则限制，而将具体的投资行为的决定权留给社保基金管理者。在这种模式下，官方很少介入社保基金的日常活动，主要是依据一系列的制度安排来保证基金管理人履行审慎义务。但是这些制度安排需要一系列的制度准备，尤其是健全的公司法人治理结构和强大的专业中立机构。这种模式在英美这样证券市场比较发达、法律制度比较健全的国家实施效果还不错，但就我国的实际情况来看，其并不完全符合我国的国情。与这种模式相对的是限量监管模式，除了强力的监管机构和严格的信息披露要求外，这种模式的典型特征是对社保基金的投资比例进行严格限定。大体上来讲，限量监管模式更适合当下的中国国情。但其是以牺牲一定程度的效率来换取社保基金的安全，这也是不可避免的代价。比较理想的状态是在将来条件允许的情况下，适时、逐步引入审慎监管模式的合理部分，与限量监管模式进行整合，在保证社保基金安全的前提下，实现社保基金保值增值的最大化。

3.监管方式方面的法律规制

我国社保基金投资监管方式的法律规制也涉及到两个方面的问题：第一，集中监管还是分散监管。我国现在实行的完全是一种政府主导型的社保基金监管体制。[3]（P26）在现阶段，我国政府机构中有监管权力的有人力资源和社会保障部门、财政部门、税务部门、审计部门、央行等，但其中以人力资源和社会保障部门为主；目前，国内还没有专门监督社保资金的监管部门，全国社保基金目前主要对财政部和人力资源和社会保障部负责。地方的社保资金则由当地政府管理。因此，说到底，我国目前的社保基金监管是一种官方的分散（多头）监管。但无论集中监管还是分散监管，只要能够真正发挥监管的效果，就不必过多在意监管的形式，而且另设监管机构在涉及原有监管机构职权剥离的同时也不符合精简、效能的政府机构改革理念。因此，有学者提出：我们不妨借鉴英美模式，采取分散监管体制，由证监会、保监会、银监会、人力资源和社会保障部、财政部等机构联合对基金设立、发行、投资、分配、解散、监察等运作进行监督管理，通过立法分别赋予它们不同的职权范围，互相协调，相互配合，共同保证社保基金资本化运作的有序协调发展。[4]（P243-244）第二，监管与监督的协作与平衡。自1981年智利首开先河建立私有化社保制度以来，大约有12个国家分批效法“智利模式”进行本国的社保私有化改革。世界银行的调查表明，由民营机构经营管理的社保基金的收益率普遍高于由政府部门经营管理的社保基金的收益率。这主要是因为民营机构在负责社保基金运营时，在投资方面受到较少限制，可以充分利用自身的专业性经验来确保社保基金赢得较高的投资回报率。另外，民营机构可以不受政府经济政策的变迁所引发的短期行为的影响。[2]然而以上的情形似乎仅适用于经济形势比较良好的时期，至少不是在经济衰落乃至萧条时期。自美国的次贷危机引发全球性的经济危机与衰退以来，各国社保基金的缩水情况都比较严重④，尤其是社保基金中股权投资比重较大的国家损失尤为惨重。1994年就完成私有化改革的阿根廷于2008年11月改弦更张，宣布进行国有化再改革，此举意在完全取消市场化投资，全部代之以国债，当然，这似乎又有些过了，阿根廷的改革看起来游走于两个极端之间。我国学者指出：在实际操作过程中，我们无法把社保基金的资金流动节奏与证券市场的发展周期密合起来，社保基金不可避免地要暴露在市场波动的风险之下。在一个社保资金存在巨大缺口、证券市场基本建设还任重道远的国家，冀望通过在股市的运作来弥补收支缺口，只能祈求天随人愿。[5]但实际上，在人口老龄化全球蔓延的情境下，通过部分社保基金的投资运营来弥补社保资金缺口是大势所趋，如果不这样做，就连美国这样的国家也面临着社保基金枯竭的危机。因此，我国社保资金投资的法制建设方面要明确以下几个问题：一是社保基金投资运营不可或缺，二是社保基金投资额度应随经济形势变化调整，三是国家必须在社保基金的投资监管中处于主导的负责地位，四是可以在合适的时机引入一些专业的、中立的非政府组织或中立机构来监督社保基金投资运营的质量，做到官方监管与中立监督的协调合作。

4.监管人员队伍建设方面的法律规制

有学者指出我国社保基金的监管力量较薄弱、监督的体制不顺：劳动和社会保障部自1998年设立监督司以来，人员长期处于缺编的状态，劳动部基金司仅10多人；全国专职从事社保监管工作的只有100人左右，全国只有11个省市设有专门的监督处，多数都是与其他处室合设。目前每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，监管力量与当前监督工作的需要不匹配，缺乏相应的办公经费，监督力量薄弱。[6]（P76）市县设立社保基金监督机构和配备专职监督人员的更少。事实是，我国社保基金的监管人员的综合素质较低。就行政监管而言，监管人员基本是兼职的，对于养老基金方面的业务知识知之甚少，加之养老基金管理日常工作量大，致使行政监管或是“蜻蜓点水”，或是仅做表面文章，实质性效果不甚明显。就审计监管而言，年复一年的审计任务，使得审计人员们筋疲力尽，他们没有更多的时间去提高自己，要想在规定的时间内，高质量地完成审计任务实在是勉为其难。就社会监管而言，据查，各地的社会保障监督管理委员会只是个“虚设”机构，其组成人员多数由身居高位的政府官员组成，具体从事实际监管业务人员仅有几人———多数是政府机构改革分流下来的，其管理水平可想而知。[7]（P33）综上，我国社保基金的队伍建设存在的主要问题在于缺乏专业的、称职的、充足的监督人员。解决这一问题最为快速有效的办法是用法律规定社保基金监管机构的组织结构与人员构成，设定必须的监管人员准入资格，赋予监管人员明确的监管职责，建立监管人员的资格审查制度。